Incarto n. 52.2004.78
14 settembre 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 3 marzo 2004 di
RI1 patrocinato dall' PA1
contro
la decisione 10 febbraio 2004 (n. 593) del CO2 che dichiara irricevibile l'impugnativa del avverso la risoluzione 1° settembre 2003 con cui il CO1 ha aderito alla proposta del gruppo operativo dell'associazione Parc Adula di creare un parco nazionale nella zona dell'Adula/Rheinwaldhorn;
viste le risposte:
- 16 marzo 2004 del CO2;
- 23 marzo 2004 del CO1 ;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel corso del 2000, 8 comuni ticinesi, tra cui quello __________ e 7 comuni grigionesi hanno aderito alla campagna lanciata da PRO Natura Svizzera per la realizzazione di un parco nazionale nella regione dell'Adula. Nel dicembre del 2001 è quindi stata costituita un'associazione, denominata "Associazione Parc Adula", avente per scopo l'allestimento di uno studio di fattibilità, destinato a verificare se vi fossero le premesse per realizzare il parco progettato all'interno di un territorio fortemente caratterizzato dalla presenza umana.
Il budget complessivo è stato fissato in fr. 180'000.–. Il comune di __________ ha contribuito allo studio di fattibilità del parco con un importo di fr. 5'000.–.
Il 23 giugno 2003 il gruppo operativo della suddetta associazione, comprendente tra gli altri il sindaco di __________ __________, ha rassegnato il proprio rapporto, nel quale era confermata la possibilità di realizzare il parco e veniva proposta la preparazione della candidatura del comprensorio dell'Adula quale "area di progetto per un parco nazionale".
Riunitosi in seduta il 1° settembre 2003, il CO1 ha preso atto di questo studio ed ha risolto di aderire alle proposte in esso contenute.
B. a) Il 10 settembre 2003RI1 vicesindaco di __________ e capodicastero finanze, ha impugnato la suddetta risoluzione municipale dinnanzi al CO2 chiedendone l'annullamento.
Secondo il la decisione violava il principio della separazione dei poteri in quanto la stessa toccava aspetti finanziari di competenza del consiglio comunale. Inoltre la risoluzione era stata presa a maggioranza di 4 a 3 con il voto determinante del sindaco __________, il quale, facendo parte del gruppo operativo che aveva presentato lo studio di fattibilità, avrebbe dovuto astenersi dalla discussione e dalla votazione
b) Con decisione 10 febbraio 2004 il Governo ha dichiarato irricevibile il gravame, poiché l'atto votato dal municipio, non creando né diritti né obblighi per nessuno, non era qualificabile come una decisione ma piuttosto un mero pronunciato di principio, di chiara valenza politica, mediante il quale l'esecutivo comunale dava il proprio assenso alla continuazione dell'elaborazione di un determinato progetto, la cui realizzazione non era ancora certa.
C. Contro il predetto giudicato governativo insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che la stessa venga annullata unitamente alla risoluzione municipale del 1° settembre 2003.
L'insorgente sostiene che il municipio, dando il via all'elaborazione del progetto di attuazione del parco, ha adottato una vera e propria decisione che vincola il comune.
Per il resto, egli ribadisce, sviluppandoli, gli argomenti già sollevati dianzi al CO2.
D. All’accoglimento del gravame si oppongono sia il CO2 sia il CO1 quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se del caso, in seguito.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del certa (art. 43 PAmm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC contro le decisioni degli organi comunali è dato ricorso al CO2 le cui decisioni sono appellabili al Tribunale amministrativo, a meno che la legge non disponga altrimenti. Con decisione si intende un provvedimento adottato dall'autorità nel singolo caso fondato sul diritto pubblico e concernente: a) la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; b) l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; c) il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità di istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi (cfr. RDAT 1998-I n. 6 consid. 1.1.; 1997-I n. 20 consid. 4a; 1992-II n. 1 consid. 2; 1991-II n. 8 consid. 2a; I-1991 n. 20 consid. 2a; 1986 n. 28 consid. 3a; DTF 114 Ia 463 consid. 2; Rep. 1988, pag. 290 seg.; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 1 n. 4). Il concetto di decisione nel diritto pubblico ticinese coincide pertanto con quello ancorato, a livello federale, all'art. 5 PA e, più in generale, con la definizione tradizionalmente ritenuta da dottrina e giurisprudenza, ove la decisione è comunemente definita quale atto d'imperio individuale rivolto al privato, mediante il quale un rapporto concreto di diritto amministrativo viene creato o accertato in modo vincolante, tale da poter essere posto in esecuzione (cfr. la giurisprudenza precitata). Il concetto di decisione ai sensi dell'art. 208 cpv. 1 LOC viene poi interpretato più estensivamente dalla prassi delle autorità di ricorso cantonali: esso abbraccia, segnatamente, anche le risoluzioni degli organi comunali che spiegano effetti obbligatori solamente all'interno dell'apparato amministrativo del comune (RDAT 1994-II n. 8; Borghi/Corti, op. cit., ibidem). In caso contrario una parte delle deliberazioni più importanti degli organi comunali non sarebbe impugnabile, nemmeno facendo capo all'azione popolare (cfr. riassuntivamente RDAT 1999-II n. 6 consid. 2.2.).
3. 3.1. In concreto, con risoluzione 1° settembre 2003 il CO1 ha aderito alla proposta contenuta nello studio di fattibilità per la creazione di un parco nel comprensorio dell'Adula, adottando il seguente modello di decisione che gli era stato sottoposto dal gruppo operativo dell'Associazione Parc Adula:
"L'Esecutivo del comune di __________ nella seduta del 1° settembre 2003
1. Dichiara di aver preso conoscenza dello studio di fattibilità Parc Adula del 25 giugno 2003.
2. Decide di approvare la proposta, contenuta nello studio di fattibilità, consistente:
- nella preparazione della candidatura del comprensorio dell'Adula/Rheinwaldhorn quale area di progetto per un parco nazionale;
- nel deposito della candidatura;
- nell'elaborazione degli elementi necessari per una decisione popolare sulla realizzazione del parco.
3. Prende conoscenza del concetto finanziario per le ulteriori fasi di cui al pto. 2, contenuto nello studio di fattibilità.
3.1. Prende in particolare atto che - ad eccezione dell'impegno proprio dell'autorità e dell'amministrazione comunale - non ci sono costi rimanenti a carico del comune.
4. Si impegna a sostenere durante le fasi indicate al pto. 2 dei progetti pilota sul territorio del proprio comune.
5. Incarica l'organizzazione regionale Regione Tre Valli RTV di:
- costituire e/o incaricare con le altre regioni interessate al progetto un ente istituzionale che assuma la conduzione della fase di progetto di cui al pto. 2;
- elaborare e inoltrare all'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) gli atti necessari per depositare la richiesta di riconoscimento quale area di progetto per un parco nazionale.
6. Prende atto che la decisione popolare definitiva in merito alla realizzazione di un parco nazionale nella zona dell'Adula/Rheinwaldhorn sarà sottoposta a votazione popolare nei singoli comuni al termine della fase di progettazione di cui al pto. 2."
3.2. Come accennato in narrativa, secondo l'opinione del CO2 l'adesione del municipio al testo proposto dal gruppo operativo Adula non possiederebbe le caratteristiche di una decisione impugnabile, ma sarebbe piuttosto un semplice pronunciato di principio, di natura squisitamente politica.
La tesi non può essere condivisa.
Innanzitutto va detto che, sostenendo la fase di progettazione del parco (§2 e 6), il municipio si è assunto, per conto del comune, dei veri e propri obblighi, sia dal profilo amministrativo che logistico, nei confronti dell'Associazione Parc Adula: fatto questo che inevitabilmente comporterà nuovi compiti e nuovi oneri per le autorità e l'amministrazione comunale. Inoltre con tale atto l'esecutivo comunale si è impegnato a sostenere i progetti pilota che verranno condotti all'interno del territorio comunale (§4). Benché la risoluzione litigiosa non specifichi esattamente in che cosa consistano simili progetti, è difficile credere che questo impegno non avrà nessuna ripercussione sull'attività svolta dall'apparato amministrativo del comune.
Inoltre il municipio non si è limitato a conferire alla Regione Tre Valli un mandato di natura politica, ma ha risolto di affidarle un vero e proprio incarico, consistente nella costituzione di un ente istituzionale destinato ad assumere la conduzione del progetto e ad elaborare e inoltrare all'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) gli atti necessari per depositare la richiesta di riconoscimento quale area di progetto per un parco nazionale (v. §5). L'atto adottato non esplica pertanto effetti obbligatori solamente all'interno del comune, ma anche verso l'esterno.
Si deve inoltre considerare che il CO1 ha già versato fr. 5'000.– per lo studio di fattibilità del parco. Ora, è vero che la risoluzione litigiosa non contempla esplicitamente nessuna nuova spesa; gli impegni assunti con la medesima obbligano però indirettamente il comune a partecipare ai costi che inevitabilmente deriveranno dalla prospettata continuazione del progetto. Tale circostanza è d'altronde pure stata evidenziata nel menzionato studio di fattibilità, laddove si rileva che "la maggior parte dei lavori è stata svolta dalle istituzioni già esistenti, in parte anche mediante attività prestate gratuitamente dai rappresentanti politici (direttorio e gruppo operativo) e dai volontari (gruppi di lavoro). Per il proseguimento del progetto ciò non potrà più essere il caso. Pertanto dovranno essere create delle strutture ben definite con l'attribuzione di precisi compiti; vanno pure definiti i budget per il risarcimento delle spese e la retribuzione del lavoro da svolgere. Il Gruppo operativo ritiene necessaria la creazione di una struttura organizzativa con un segretariato permanente che dovrà essere disponibile il più presto possibile" (pag. 47).
3.3. Da quanto precede, risulta pertanto che la risoluzione del 1° settembre 2003 con cui il CO1 ha aderito alla proposta del gruppo operativo dell'associazione Parc Adula di creare un parco nazionale nella zona dell'Adula/Rheinwaldhorn costituisce una decisione impugnabile resa da un organo comunale ai sensi dell'art. 208 cpv. 1 LOC.
4. Il CO2 dichiarando irricevibile il ricorso diRI1 non ha esaminato il merito della vertenza. In siffatte circostanze, si giustifica di annullare risoluzione governativa impugnata e di rinviare gli atti all'Esecutivo cantonale affinché si pronunci sulle censure dell'insorgente (art. 65 PAmm).
5. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto accolto.
Tassa e spese di giustizia sono a carico del comune, in quanto parte soccombente (art. 28 PAmm), il quale rifonderà all'insorgente, assistito da un avvocato iscritto nell'apposito registro, un'adeguata indennità per ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 208 LOC; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61, 64 e 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto come ai considerandi.
§. Di conseguenza:
1.1 la decisione 10 febbraio 2004 (n. 593) del CO2 è integralmente annullata;
1.2 gli atti sono rinviati al CO2 per nuova decisione.
2. Tassa e spese di giustizia, per un totale di fr. 800.–, sono a carico del comune __________.
3. Il comune __________ rifonderà all'insorgente fr. 600.– a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario