Incarto n. 52.2004.323
Lugano 16 novembre 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 24 settembre 2004 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 8 settembre 2004 del municipio di CO 2 che delibera alla ditta CO 1 il servizio raccolto rifiuti per il periodo 2004-2008;
vista la risposta 13 ottobre 2004 del municipio di CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 18 giugno 2004 il municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla LCPubb ed impostato secondo la procedura libera, per l’aggiudicazione del servizio raccolta rifiuti solidi urbani per il periodo 2004-2008 (FU n. 49/2004, pag. 4621). Il bando non precisava i criteri d’aggiudicazione.
Il 2 luglio 2004 il municipio l’ha quindi ripubblicato, stabilendo che la commessa sarebbe stata aggiudicata sulla base dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
- prezzo 40%
- referenze per servizi analoghi 40%
- adeguatezza dei macchinari 20%
Il capitolato d’appalto si limitava ad indicare i giorni di raccolta ed a stabilire che la ditta assuntrice avrebbe dovuto disporre di un automezzo idoneo, dotato di sollevatore per containers.
B. In tempo utile sono pervenute al committente le offerte delle seguenti ditte:
RI 1 fr. 42'971.00
CO 1 fr. 49'150.00
__________ fr. 57'000.00
Quali referenze la RI 1 ha indicato soltanto il comune di Monteggio. Allo stesso titolo, la ditta CO 1 ha invece allegato di svolgere il servizio di raccolta rifiuti in 45 comuni.
Valutate le offerte, il committente ha allestito la seguente graduatoria:
Ditta
Prezzo
Referenze
Adeguatezza
Punti
CO 1
34.97
40.00
20.00
94.97
RI 1
40.00
30.00
20.00
90.00
__________
30.15
00.00
00.00
30.15
Con decisione 8 settembre 2004 ha quindi aggiudicato la commessa alla ditta CO 1.
C. Contro la predetta decisione la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata e che la commessa le sia aggiudicata. In subordine, postula il rinvio degli atti al committente per nuova decisione.
Contestato l’annullamento della prima pubblicazione, l'insorgente rileva anzitutto di aver inoltrato la miglior offerta. Ritiene quindi inammissibile che le referenze permettano di preferire un’offerta con un prezzo del 14.3% più alto. Le sue referenze, obietta, sarebbero altrettanto buone di quelle della ditta CO 1. Alle due ditte andrebbe assegnato lo stesso punteggio non soltanto per l’adeguatezza dei macchinari, ma anche per le referenze.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il committente, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
La ditta CO 1 non ha inoltrato osservazioni.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 36 cpv. 1 LCPubb. In quanto partecipante al concorso, la RI 1 è legittimata a ricorrere contro la decisione di aggiudicazione (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le prove testimoniali e peritali, di cui l'insorgente postula genericamente l’assunzione, non appaiono invero atte a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Sui fatti non v’è peraltro contestazione.
2. Le censure sollevate dalla ricorrente con riferimento alla ripubblicazione del bando vanno disattese siccome tardive (art. 38 cpv. 3 LCPubb), oltre che del tutto inconferenti. LaRI 1 avrebbe semmai dovuto impugnare il nuovo bando corretto, obiettando che il concorso era già in atto. Inoltrando la sua offerta senza riserve, l'ha invece accettato (art. 31 cpv. 2 RLCPubb).
3. 3.1. Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge la norma (cpv. 2) devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 5 lett. i RLCPubb ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine d'importanza con la relativa ponderazione.
L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, al fine di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c e rimandi; STA 14.6.02 in re __________; 29.1.02 in re __________ e llcc; 26.2.02 in re __________).
In quest'ambito, non basta che i criteri di aggiudicazione vengano prestabiliti già al momento dell'apertura del concorso, ma occorre che sia preventivamente fissato anche il loro "ordine d'importanza". Al pari della preventiva indicazione dei criteri di aggiudicazione, anche la predeterminazione del loro ordine d'importanza serve infatti a circoscrivere la libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso fissato a posteriori allo scopo di aggiudicare la commessa ad un determinato concorrente.
Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri d'aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri d'aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 10.5. 2004 in re Gruppo interdisciplinare NCC; 11.10.2002 in re __________ e llcc; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Zurigo 2003, n. 443 seg.).
3.2. Le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità del concorrente di realizzare l’opera messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Le referenze forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente e non sulla bontà dell'offerta. La giurisprudenza e la prassi, scostandosi dalla dottrina, ammettono comunque la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione di natura qualitativa (AGVE 1999, 329 e rimandi). Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri, specialisti).
Nella valutazione delle referenze, il committente fruisce di un ampio margine discrezionale, il cui esercizio può essere censurato da parte dell’autorità di ricorso unicamente nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell’abuso di potere (STA 15.7.04 in re __________; art. 61 cpv. 2 PAmm; Marco Borghi / Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2 d).
Le referenze vanno valutate dal profilo qualitativo, ossia per il loro valore intrinseco, tenendo conto di tutte le circostanze. Il semplice numero delle referenze addotte da un singolo concorrente non sta necessariamente ad indicare che presenti le migliori credenziali dal profilo attitudinale.
Alle referenze, specialmente quando la prestazione messa a concorso non presuppone particolari capacità tecniche, non va attribuito un peso eccessivo. Diversamente, viene ostacolato l'accesso al mercato delle nuove ditte.
4. 4.1. Nell'evenienza concreta, il bando di concorso stabiliva chiaramente i criteri d’aggiudicazione ed il peso che il committente intendeva attribuire a ciascuno di essi. Gli atti di gara non definivano tuttavia né il metodo che il committente intendeva applicare per valutare il prezzo, né le modalità di valutazione delle referenze e dell'adeguatezza dei macchinari. Il bando indicava soltanto che nell’ambito della valutazione complessiva delle offerte, al prezzo ed alle referenze sarebbe stato attribuito lo stesso peso (40%), rispettivamente che questi due criteri avrebbero contato il doppio dell’adeguatezza dei macchinari (20%). Le scale di valutazione dei criteri d'aggiudicazione non erano prestabilite. Dagli stessi si può comunque dedurre che il prezzo più basso avrebbe ottenuto lo stesso punteggio delle migliori referenze. E contrario si può quindi anche ammettere che al prezzo più alto ed alle peggiori referenze (nessuna referenza) sarebbe stato assegnato il punteggio più basso.
4.2. Per determinare il punteggio, ovvero la nota (Nx), da attribuire al prezzo delle singole offerte, il committente ha moltiplicato il punteggio massimo (Nmax = 40 punti) per il rapporto fra il prezzo minimo (Pmin) ed il prezzo dell'offerta concretamente considerata (Px), applicando la seguente formula:
Nx = Nmax . Pmin : Px
Il metodo applicato non presta di per sé il fianco a critiche. Fra i tanti metodi ammissibili (cfr. Denis Esseiva, Les problèmes liés au prix; BR Sonderheft 2004, 27 seg.), è uno dei più diffusi. Esso non è tuttavia stato preannunciato in sede di pubblicazione del bando. Anche se nulla permette di ritenere che sia stato adottato al precipuo scopo di favorire l'aggiudicazione della commessa alla ditta CO 1, non si può nemmeno affermare che non siano ipotizzabili altri metodi di valutazione, altrettanto ammissibili, che avrebbero permesso alla RI 1 di conseguire l’aggiudica-zione. Se il committente avesse - per ipotesi - valutato i prezzi delle offerte sulla base di una scala che avesse previsto d’assegnare il punteggio migliore (40 punti) al prezzo più basso (RI 1: fr. 42'971.00) ed il punteggio peggiore (0 punti) a quello più alto (__________: fr. 57'000.00), al prezzo della CO 1, valutato per interpolazione lineare, sarebbero spettati soltanto 22.4 punti. Con la conseguenza che la commessa, a parità di valutazione delle offerte in base agli altri due criteri d'aggiudicazione, avrebbe dovuto essere deliberata alla ricorrente, prima in graduatoria con 90.0 punti, seguita dalla CO 1 con 82.4 punti.
La mancata, preventiva definizione del metodo di valutazione del prezzo costituisce pertanto un difetto d'impostazione del capitolato, che pregiudica irrimediabilmente qualsiasi possibilità di pervenire ad un'aggiudicazione conforme al principio della trasparenza. La mancanza è ancor più grave se si considera che il capitolato, attribuendo alle referenze un'importanza pari a quella del prezzo, senza prestabilire nemmeno per questo criterio le modalità di valutazione, permette in pratica al committente di giustificare qualsiasi risultato.
Il caso in esame dimostra in modo emblematico l'inderogabile necessità di predeterminare in modo ragionato non solo i criteri d'aggiudicazione ed i fattori di ponderazione, ma anche i metodi di valutazione ed i limiti entro i quali il committente è disposto a pagare un maggior prezzo per ottenere una prestazione di miglior qualità. Aspetto, quest'ultimo, che numerosi capitolati ancora purtroppo trascurano.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, seppur per motivi diversi da quelli addotti dall'insorgente, il ricorso va dunque accolto, annullando la decisione impugnata. Si prescinde da un rinvio per nuova decisione, perché l'impostazione del capitolato è talmente carente da escludere qualsiasi nuova delibera.
Non avendo la ditta CO 1 resistito all'impugnativa, la tassa di giustizia e le ripetibili sono poste esclusivamente a carico del comune, secondo soccombenza (art. 28 e 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 32, 36, 38 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60, 61 Pamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza, la decisione 8 settembre 2004 del municipio di CO 2 che delibera alla ditta CO 1 il servizio raccolto rifiuti per il periodo 2004 – 2008 è annullata.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è a carico del comune, che rifonderà alla ricorrente identico importo a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
_________, patr. da: avv
terzi implicati
1. _________________ _________________ SA, 6934 __________________, 1 patrocinata da: avv. , 6901 Lugano 1 Caselle, 2. Municipio di Bissone, 6816 Bissone,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario