Incarto n. 52.2003.34
Lugano 2 luglio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 29 gennaio 2003 di
contro
la risoluzione 8 gennaio 2003 (n. 95) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso dell'insorgente avverso la deliberazione 23 settembre 2002 con cui il consiglio comunale di __________ ha rigettato la sua mozione 20 settembre 1999 chiedente le modifica di alcuni articoli delle norme d'attuazione del piano regolatore;
viste le risposte:
- 4 febbraio 2003 del Consiglio di Stato;
- 12 febbraio 2003 di __________ __________, presidente del consiglio comunale;
- 13 febbraio 2003 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 26 ottobre 1998 __________ __________, allora membro del consiglio comunale di __________, presentò un'"interpellanza riguardante il termine "deroga" nelle norme di applicazione piano regolatore NAPR 89 art. 27.3 e 4, "costruzioni su grandi superfici", e la questione redazionale degli art. 20 "altezze" risp. 21 "corpi tecnici" ".
Con scritto del 30 novembre successivo l'interpellante dichiarò di trasformare la predetta interpellanza in mozione.
La commissione edilizia, cui la mozione era stata demandata, formulò preavviso favorevole (rapporti 16 marzo e precisazioni 14 maggio 1999) e così pure il municipio (osservazioni 20 aprile 1999).
La mozione fu poi bocciata dal consiglio comunale in data 17 maggio 1999. I ricorsi inoltrati dal mozionante contro la decisione del legislativo furono respinti dapprima dal Tribunale cantonale amministrativo e poi dal Tribunale federale.
B. Il 20 settembre 1999 __________ __________ ha presentato una nuova mozione, sostanzialmente uguale alla prima.
Demandatone l'esame ad una commissione speciale, questa ha partorito due rapporti: l'uno, datato 28 gennaio 2002, che ha concluso per l'irricevibilità della mozione e l'altro, del 29 gennaio 2002, che ha formulato preavviso favorevole.
Il municipio, con le proprie osservazioni 9 luglio 2002, pur ammettendo che in effetti la formulazione delle NAPR era imprecisa, ha ritenuto inopportuno introdurre una variante di PR perché il problema già era stato considerato nell'ambito delle nuove NAPR in itinere.
L'oggetto è quindi stato inserito nelle trattande del consiglio comunale per la seduta del 16 settembre 2002.
Con scritto 14 settembre 2002, consegnato a mano al presidente del consiglio comunale il giorno 16, __________ __________ ha dichiarato di ritirare la mozione e, in via sussidiaria, ne ha chiesto la sospensione per dar modo ai membri del legislativo di approfondire la questione.
Il consiglio comunale si è ugualmente chinato sull'oggetto, respingendo poi la mozione con 28 voti contrari e 3 astenuti.
C. Con ricorso 9 ottobre 2002 __________ __________ ha impugnato la predetta deliberazione del consiglio comunale al consiglio di Stato, chiedendo che la stessa sia dichiarata nulla e la trattanda n. 16 stralciata dal verbale del consiglio comunale.
Il ricorrente sostiene che, avendo egli ritirato la mozione, la stessa non poteva più essere oggetto di votazione. Inoltre lamenta una situazione di collisione d'interessi del presidente della commissione speciale.
D. Con risoluzione 8 gennaio 2003, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Premesso che la mozione poteva essere ritirata fino al momento in cui il presidente del consiglio comunale la metteva in votazione, il Governo ha negato al mozionante la facoltà di ritirarla dal momento che non faceva più parte del consiglio comunale. In merito alla problematica della situazione di collisione d'interessi, l'Esecutivo cantonale, esposti i principi legali e giurisprudenziali che reggono la materia, ha rilevato che, stante il contenuto della mozione, chiedente la correzione di alcuni concetti delle NAPR ritenuti erronei, la situazione personale del presidente della commissione speciale era suscettibile di generare una collisione d'interessi.
E. Contro questa decisione __________ __________ insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e lo stralcio della trattanda 16 del verbale del consiglio comunale del 23.9.2002. Il ricorrente ripropone le medesime censure già sollevate nel ricorso al Consiglio di Stato. In particolare rileva che anche i messaggi potendo essere ritirati prima della deliberazione del consiglio comunale, uguale facoltà andrebbe riconosciuta ad un consigliere comunale, indipendentemente dal fatto che non sia più in carica.
F. Il Consiglio di Stato, il municipio e __________ __________ hanno postulato la reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 209 lett. a LOC). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine. Può inoltre essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Il primo quesito da risolvere è se - in un comune in cui è stato istituito il consiglio comunale - il consigliere che ha presentato una mozione può ritirarla quando non è più membro dell'organo legislativo.
2.1. Ogni cittadino, esaurito l'ordine del giorno, può presentare per iscritto, nella forma della mozione, proposte su oggetti nuovi che sono demandate al municipio (art. 37 LOC). Nei comuni in cui è stato istituito il consiglio comunale il consigliere comunale può presentare per iscritto, nella forma della mozione, proposte su oggetti di competenza del consiglio comunale che non sono all'ordine del giorno (art. 67 cpv. 1 LOC). La mozione è una concreta proposta di soluzione su oggetti o problemi nuovi concernenti la gestione comunale. In sostanza, essa ha quindi lo scopo di stimolare l'attività dell'organo legislativo al di fuori di quella che è la via abituale e cioè l'iniziativa del municipio. Da ciò deriva che la mozione rappresenta il tipico atto diretto all'organo al quale appartiene il mozionante, l'assemblea o il consiglio comunale; tocca a loro in ultima analisi decidere sull'oggetto proposto nella mozione (Ratti, Il Comune, vol. I, pag. 531).
2.2. L'art. 67 LOC stabilisce, nei cpv. 2 e 3, la procedura per la trattazione delle mozioni nei comuni a regime di consiglio (art. 37 cpv. 2-5 per l'assemblea comunale). La legge è però silente in merito alla possibilità del mozionante di ritirare la mozione.
La LOC prevede che i messaggi municipali possono essere ritirati prima della deliberazione del consiglio comunale (ad eccezione di quelli sui conti; art. 57 LOC). A livello cantonale, dove i membri del Gran consiglio hanno diritto di proporre iniziative in materia legislativa (art. 53 legge sul Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato: LGC), il deputato che l'ha presentata può sempre ritirarla prima della sua definitiva accettazione. Per quanto riguarda mozioni, interpellanze e interrogazioni, la possibilità di ritirarle è prevista implicitamente all'art. 59 LGC, che le accomuna con l'iniziativa legislativa nell'ambito dell'ordinamento del ritiro dell'atto parlamentare.
Analogamente, l'iniziativa popolare a livello comunale può essere ritirata in qualsiasi tempo, ma al più tardi entro 8 giorni dalla pubblicazione all'albo comunale della risoluzione del consiglio comunale di non adesione all'iniziativa (art. 78 LOC; art. 148 cpv. 3 legge sull'esercizio dei diritti politici: LEDP). Cantonalmente, le domande di iniziativa legislativa possono essere ritirate in qualsiasi tempo ma al più tardi entro 8 giorni dalla pubblicazione nel Foglio ufficiale delle deliberazioni del Gran Consiglio (art. 127 cpv. 2 LEDP). Il ritiro della domanda di referendum è per contro esclusa, tanto a livello cantonale (art. 144 cpv. 3 LEDP), quanto a livello comunale (art. 144 cpv. 3 applicabile in virtù del rinvio dell'art. 152 LEDP).
La mozione, nello spirito della LOC, è un diritto individuale. La facoltà di esercitare questo diritto spetta propriamente al singolo consigliere comunale (Ratti, loc. cit., pag. 532). Trattasi di uno strumento d'espressione personale del parlamentare che, come già detto poc'anzi, ha lo scopo di stimolare l'attività dell'organo legislativo al di fuori dell'iniziativa del municipio. Ciò deve però comprendere anche la facoltà del membro del consiglio comunale (rispettivamente dell'assemblea) di ritirare il proprio atto parlamentare qualora egli non sia più interessato a sottoporlo all'assemblea e ciò nonostante il silenzio del legislatore: negare tale facoltà significherebbe ammettere l'esistenza di un effetto devolutivo a favore del consiglio comunale che la LOC non ha invero previsto.
Peraltro, una mozione in forma elaborata ha le medesime caratteristiche di un messaggio municipale: si giustifica quindi di trattare la mozione in modo uguale al messaggio, perlomeno per quanto riguarda la possibilità di ritiro.
2.3. Resta da esaminare se il membro del consiglio comunale mantenga la facoltà di ritirare una mozione anche quando non fa più parte del consiglio stesso.
Nei comuni a regime di consiglio comunale, la facoltà di presentare una mozione spetta unicamente a chi è membro del legislativo. Anche a livello cantonale e federale il diritto di mozione è considerato uno strumento personale a disposizione del parlamentare in questa sua specifica funzione. Per chi invece non fa parte di un organo legislativo, le leggi prevedono altri strumenti di partecipazione, quali l'iniziativa popolare ed il referendum. Il carattere personale della mozione risulta chiaramente dall'ordinamento degli strumenti a disposizione dei parlamentari: in Ticino le iniziative e le mozioni presentate da firmatari che non sono più membri del Gran Consiglio sono stralciate, salvo che esse siano riprese da altri deputati (art. 60 cpv. 2 LGC). Analoga norma esiste a livello federale per il Consiglio nazionale ed il Consiglio degli stati (art. 40 cpv. 2 regolamento del Consiglio nazionale: RCN; art. 32 cpv. 2 regolamento del Consiglio degli Stati: RCS). Poiché il diritto di mozione è legato inscindibilmente alla carica di membro del legislativo, anche il diritto di disporne successivamente, e quindi di sottrarla al vaglio ed al voto del legislativo, è legato alla carica medesima. La mancata rielezione del mozionante o il suo l'abbandono della carica comporta quindi l'impossibilità di ritirare la mozione presentata quando ancora era in carica. Da qui, oltre che dalla necessità di sfoltire l'agenda del parlamento, la regola di procedere in questi casi allo stralcio d'ufficio della mozione la quale, in caso contrario, dovrebbe inevitabilmente seguire l'iter legale.
In mancanza di una specifica normativa a livello comunale che permetta lo stralcio delle mozioni dei consiglieri non più in carica, la mozione resta in essere anche dopo partenza del mozionante: essa deve pertanto essere trattata dal consiglio comunale.
Ne discende che, su questo punto, la sentenza del Consiglio di Stato merita tutela.
3. Il ricorrente chiede l'annullamento della decisione poiché viziata dalla partecipazione alle deliberazioni del consigliere __________, che avrebbe invece dovuto astenersi per l'esistenza di un conflitto d'interessi.
Giusta l'art. 64 LOC, un consigliere comunale non può prendere parte né alla discussione né al voto nei casi previsti dall'art. 32 LOC per l'assemblea comunale. L'art. 32 LOC statuisce che un cittadino non può prendere parte alle discussioni e al voto su oggetti che riguardano il suo personale interesse o quello di suoi parenti, secondo l’art. 83. Per uguale titolo sono esclusi dalla discussione e dal voto i suoi parenti nei seguenti gradi: coniuge, genitori, figli, fratelli, zii, nipoti consanguinei, cognati, suoceri, generi e nuore (cpv. 3). L’interesse di un ente di diritto pubblico non determina la collisione d'interessi nei suoi membri (cpv. 4), mentre la collisione esiste invece per gli amministratori di persone giuridiche aventi scopo di lucro (cpv. 5).
Recependo le legittime perplessità suscitate da tale interpretazione della norma, nel messaggio 27 agosto 1997 proponente una revisione parziale della LOC, il Consiglio di Stato ha suggerito di parificare i requisiti per l'astensione obbligatoria del consigliere comunale a quelli fissati all'art. 100 LOC per il municipale (cfr. messaggio citato, pag. 10). La proposta è stata accolta dal Gran Consiglio nella seduta del 3 febbraio 1999. Il nuovo testo dell'art. 32 cpv. 1 LOC, in vigore il 1 gennaio 2000 (B.U. 1999, pag. 273) si limita pertanto a prescrivere che il cittadino (e, via l'art. 64 LOC, il consigliere comunale) non può prendere parte alla discussione ed al voto su oggetti che riguardano il suo personale interesse o quello dei suoi parenti indicati all'art. 83 LOC. Secondo il nuovo ordinamento, per escludere un membro del consiglio comunale dalla discussione e dal voto non deve dunque necessariamente sussistere una situazione di conflitto tra gli interessi del consigliere comunale e dei suoi parenti, da una parte, e quelli del comune, dall'altra. E' sufficiente che la trattanda tocchi l'interesse del consigliere comunale o dei suoi parenti. Secondo l'opinione espressa dalla commissione della legislazione, tale interesse è dato se è materiale e diretto (cfr. il relativo rapporto del 15 gennaio 1999, pag. 11).
La novella legislativa comporta tuttavia una significativa eccezione. Giusta il nuovo art. 32 cpv. 2 LOC il capoverso 1 di questa disposizione non si applica nell'ambito della procedura di approvazione (recte: adozione) del piano regolatore. La rinuncia generalizzata all'esclusione dalla discussione e dal voto dei singoli membri del legislativo su quest'oggetto è stata giustificata adducendo che "i numerosi interessi individuali oggettivamente ravvisabili in questa particolare procedura porterebbero facilmente ad una molteplicità di casi di collisione paralizzando il funzionamento dell'organo e delle sue commissioni" (cfr. il messaggio citato, ibidem).
4. Ebbene, con la mozione 30 novembre 1998, l'insorgente ha proposto delle modifiche degli art. 27 e 20/21 NAPR, la cui accettazione comportava quindi una modifica del PR. I disposti delle NAPR regolano però tutte le problematiche della medesima natura che possono sorgere sul territorio comunale. Gli art. 20 e 21 relativi alle altezze ed ai corpi tecnici sono applicabili a tutte le costruzioni, mentre la norma regolante l'edificazione su grandi superfici (art. 27) riguarda le zone R2a, R2b, R3, R4, R5, RCA e Rp2. Di conseguenza l'approvazione di tali norme non era atta a procurare a __________ __________ vantaggi particolari, diversi da quelli che ne derivano agli altri cittadini.
Per il resto, le questioni sorte fra __________ __________ nella sua qualità di condomino ed il ricorrente quale promotore / amministratore del condominio, attengono al diritto civile; nell'ambito della trattazione della mozione avente per oggetto una modifica delle NAPR le stesse non sono sufficienti per ammettere l'esistenza di un conflitto d'interessi.
Ne discende che, non ritraendo __________ __________ un vantaggio materiale e diretto dalla modifica delle NAPR, egli non si trovava in una situazione di conflitto d'interessi e quindi neppure aveva l'obbligo di astenersi dalla discussione e dal voto.
5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso, infondato, dev'essere respinto. La tassa di giudizio e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 208, 209, 32, 64, 67 LOC; 18, 28, 46 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio di fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario