Incarto n. 52.2003.298
Lugano
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonia Giamboni, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 15 settembre 2003 di
__________ patrocinato da: avv. __________
Contro
la decisione 26 agosto 2003 del Consiglio di Stato (n. 3616), che respinge l’impugnativa presentata dall’insorgente avverso la risoluzione 2 maggio 2003 con la quale la Sezione della circolazione del Dipartimento delle istituzioni ha subordinato la sua riammissione alla guida al rifacimento degli esami teorici e pratici;
vista la risposta 23 settembre 2003 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Il 25 marzo 1999 la Sezione della circolazione ha revocato a __________ la licenza di condurre a tempo indeterminato, disponendo che nessun riesame sarebbe stato concesso prima del mese di marzo 2000. La stessa autorità ha altresì subordinato la riammissione alla guida alla presentazione di un certificato medico internistico ed un rapporto del Servizio ticinese di di cura all’alcolismo (STCA, ora Ingrado) attestanti, dopo un periodo di controllo di almeno 12 mesi, l’avvenuta disintossicazione e la scomparsa di qualsivoglia dipendenza psico-fisica da bevande alcoliche.
b) In seguito all’istanza 22 aprile 2003 volta ad ottenere restituzione della licenza di condurre presentata dal ricorrente, il 2 maggio 2003 la Sezione della circolazione gli ha comunicato che oltre alle condizioni sopra elencate, la riammissione alla guida sarebbe stata concessa solo dopo il rifacimento degli esami teorici e pratici in considerazione del lungo tempo trascorso senza esercizio alla guida.
B. Dopo vicissitudini, note alle parti, che non occorre qui rievocare, la Sezione della circolazione, con risoluzione 20 giugno 2003 ha trasmesso l’istanza di revisione della predetta decisione – affinchè venisse trattata alla stregua di un ricorso – al Consiglio di Stato, che l’ha respinta in data 26 agosto 2003.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che, considerando le circostanze concrete, la condizione imposta dalla Sezione della circolazione relativa ai nuovi esami di condurre teorici e pratici sia legittima, adeguata e proporzionata. Ha altresì respinto la richiesta di ammissione al gratuito patrocinio, dato l’esito negativo scontato dell’istanza.
C. Contro predetto giudizio governativo insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo __________, postulandone l’annullamento. A sostegno delle sue tesi, egli ripropone le richieste formulate davanti alla precedente istanza. Adduce che imponendo la condizione del rifacimento degli esami, mai accennata prima, l’autorità di prime cure avrebbe violato il principio della buona fede. I motivi per tale imposizione non potrebbero inoltre consistere nel semplice trascorrere del tempo, bensì dovrebbero esservi seri dubbi sull’idoneità alla guida. Dubbi la cui esistenza non è stata né sostenuta né dimostrata dall’autorità decidente e che, anzi, sarebbero smentiti dalla documentazione agli atti. Inoltre la decisione – oltre che provocare una disparità di trattamento tra gli utenti che rinunciano volontariamente alla guida e quelli ai quali la patente viene ritirata in seguito a provvedimenti amministrativi – violerebbe il principio di proporzionalità, non tenendo minimamente conto della buona condotta tenuta dal ricorrente, né dei pregiudizi economici cagionati dalla mancata possibilità di condurre autoveicoli nell’esercizio della sua attività indipendente. Il Consiglio di Stato non avrebbe esaminato le censure sollevate e, oltre a ciò, non avrebbe rilevato che la decisione di prima istanza poggiava su un accertamento incompleto dei fatti e non presentava sufficienti elementi di prova a sostegno di un consumo smodato di alcool, tale da ravvisare seri dubbi circa l’idoneità alla guida del ricorrente.
D. All’accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni e riconfermandosi nelle tesi di diritto, allegazioni e conclusioni contenute nella decisione impugnata.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire contro decisioni del Consiglio di Stato in materia di circolazione stradale è data dall’art. 10 cpv. 2 LALCStr. Il gravame, tempestivo (art. 46 PAmm) e presentato da una persona senz’altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
Trattandosi di una condizione relativa ad una revoca a scopo di sicurezza, il potere cognitivo di questo Tribunale si limita alla verifica di un’eventuale violazione del diritto, segnatamente con riferimento all’apprezzamento erroneo di un fatto e all’eccesso o abuso di potere (art. 61 cpv. 1 e 2 PAmm), nonché alla verifica se l’accertamento dei fatti ad opera delle istanze inferiori è stato esatto e completo (art. 62 PAmm).
2. 2.1. Giusta l’art. 17 cpv. 1bis, 1. periodo LCStr, la licenza di condurre è revocata per una durata indeterminata se il conducente non è idoneo a guidare un veicolo a motore a causa d’alcolismo o altra forma di tossicomania oppure per motivi caratteriali o altri motivi.
La licenza di condurre è rilasciata solo se dall’esame ufficiale è risultato che il richiedente conosce le norme della circolazione e sa condurre con sicurezza i veicoli della categoria per la quale essa vale (art. 14 cpv. 1, 1. periodo LCStr). In particolare, se il richiedente è dedito al bere o a altre forme di tossicomania che possono diminuire l’idoneità alla guida, la stessa non può essere rilasciata (art. 14 cpv. 2 lett. 2 LCStr).
2.2. Qualora esistano dubbi sull’idoneità alla guida di un conducente, è imposto un nuovo esame (art. 14 cpv. 3 LCStr). In particolare, questo dev’essere ordinato se il conducente ha commesso infrazioni che fanno dubitare delle sue conoscenze delle norme giuridiche della circolazione, della sua idoneità ad applicarle o della sua tecnica di guida (art. 28 cpv. 1 OAC). Il nuovo esame può vertere sulla parte teorica o sulla parte pratica o su entrambe (art. 28 cpv. 1, 2. periodo OAC). Se esistono dubbi sull’idoneità alla guida di un conducente, può essere ordinata una corsa di controllo per determinare i provvedimenti necessari (art. 29 cpv. 1 OAC).
3. 3.1. Il ricorrente sostiene che la Sezione della circolazione, con l’imposizione della nuova condizione, avrebbe violato il principio della buona fede. A suo dire, in effetti, tale autorità avrebbe dovuto avvertirlo precedentemente delle conseguenze della mancata presentazione del rapporto Ingrado e del certificato medico entro un determinato periodo, segnatamente dell’eventualità dell’obbligo di rifare gli esami teorici e pratici. A torto.
3.2. Secondo il principio della buona fede, sancito dall’art. 9 Cost., l’autorità che fa una promessa o che, con il suo comportamento, crea una certa aspettativa deve, in principio, onorare la promessa, rispettivamente soddisfare l’aspettativa (Knapp, Précis de droit administratif, 4. ed., n. 509). Il privato dispone pertanto del diritto di essere protetto nella fiducia che egli pone nelle assicurazioni dell’autorità o in un atteggiamento atto a fargli nascere precise aspettative (Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. ed. n. 627). In ogni caso, la durata delle assicurazioni e degli affidamenti non è illimitata (Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2. ed., n. 648).
Ora, la circostanza secondo cui la Sezione della circolazione, nella decisione di revoca per motivi di sicurezza, non abbia accennato all’ipotesi del rifacimento degli esami teorici e pratici non può ragionevomente essere interpretata come una garanzia della non imposizione di tale condizione in futuro. Va anzitutto detto che se l’insorgente si fosso sottoposto subito ai necessari controlli, avrebbe potuto chiedere il riesame della decisione già nel corso del mese di aprile del 2000. In tale ipotesi la durata del periodo di astinenza alla guida sarebbe stato di poco più di 2 anni, da contrapporre al periodo di esperienza alla guida di 10 anni e 3 mesi (sempre che, durante quest’ultimo lasso di tempo il ricorrente abbia effettivamente guidato veicoli a motore). Molto probabilmente, in tale evenienza, non sarebbe stato necessario imporgli di rifare gli esami teorici e pratici di guida, motivo per cui l’autorità decidente non ha fatto alcun riferimento a tale eventualità. Seppur in un certo senso discutibile, tale omissione non può ragionevolmente rendere colpevole l’autorità di prime cure di violazione del principio della buona fede. Ammettere il contrario significherebbe obbligarla a segnalare a tutte le persone – cui è stata revocata la licenza di condurre e che non chiedono il riesame appena possibile – l’eventualità di dover sottoporsi a nuovi esami. Ciò comporterebbe un aggravio di lavoro non indifferente – e quindi sporporzionato – alla Sezione della circolazione, ritenuto che, come vedremo, nel giudizio sulla necessità dell’imposizione di un nuovo esame di conducente dev’essere effettuata una valutazione globale di ogni singolo caso concreto.
3.3. La buona fede non può inoltre essere invocata allorquando l’omissione, l’ambiguità o l’errore manifesto erano agevolmente rilevabili usando la diligenza richiesta dalle circostanze. Oltre a ciò, l’ignoranza della legge non protegge il privato sotto il profilo della buona fede, in quanto vige la regola basilare secondo cui la conoscenza della legge è presunta (Scolari, op. cit., n. 627 e 652)
Nella fattispecie in esame, l’eventualità del rifacimento degli esami, oltre ad essere previsto espressamente nella legge, è ragionevolmente immaginabile, non foss’altro per la situazione di imbarazzo nel quale si troverebbe una persona che si accinge a mettersi alla guida per la prima volta dopo parecchio tempo. In ogni caso, se l’insorgente si fosse diligentemente rivolto alle competenti autorità o al centro di cura dell’alcolismo, esperti in materia, sarebbe stato messo senz’altro al corrente della prassi vigente relativa alla riammissione alla guida previa ripetizione degli esami.
3.4. La violazione della buona fede da parte dell’autorità non implica automaticamente la modifica della decisione a favore del privato. Non è il caso ad esempio allorquando un interesse pubblico prevalente esiga l’applicazione della legge (Scolari, op, cit., 1. ed., n. 181).
L’inconfutabile interesse pubblico alla salvaguardia della sicurezza della circolazione stradale (Bussy/Rusconi, Code suisse de la circulation routière, 3. ed., ad. art. 14 LCStr, n. 7.2.1 e citazioni), che sta alla base della regolamentazione che istituisce l’obbligo di rifare gli esami per i conducenti sulla cui idoneità alla guida esistono seri dubbi, non può in nessun modo essere disatteso nemmeno nell’ipotesi, comunque non presente nella fattispecie, di violazione del principio della buona fede.
4. 4.1. Appurata l’inconsitenza della censura del ricorrente, va ora determinata l’effettiva sussistenza dei presupposti per l’obbligo litigioso di sostenere nuovi esami di guida. A tale fine non è possibile schematizzare le soluzioni e le situazioni, ma bisogna tenere conto di tutte le circostanze del caso concreto (DTF 118 Ib 518 c. 2b e 3b; 108 Ib 62 c. 3b; LGVE 1998 II n. 24 c. 3a; Schaffhauser, Grundriss des Schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band III, Die Administrativmassnahmen, n. 2219). Il ricorrente, a questo proposito, contesta la sussistenza di dubbi circa la sua idoneità alla guida, senza peraltro suffragare la sua tesi. A suo dire, inoltre, la condizione litigiosa violerebbe il principio della proporzionalità, non tenendo minimamente conto né della buona condotta da lui tenuta, né dei pregiudizi economici cagionati dall’impossibilità di disporre della licenza di condurre nella sua attività di elettricista indipendente.
4.2. __________ ha conseguito la licenza di condurre il 17 agosto 1987. Prima di ciò, nel 1984, dopo aver circolato con un motoveicolo privo di targhe e assicurazione RC e senza essere in possesso della necessaria licenza di condurre, è stato punito con il rifiuto del rilascio della licenza di allievo conducente fino al mese di maggio del 1985. Successivamente, il 13 novembre 1987 – dopo aver circolato a velocità eccessiva e omesso di arrestarsi ad un semaforo, si è inoltrato in un’intersezione collidendo con un veicolo che, in quell’istante, sopraggiungeva – gli è stata revocata la licenza di condurre per la durata di 2 mesi e 15 giorni. In seguito, si sono resi necessari altri provvedimenti amministrativi a carico del ricorrente. In particolare, il 10 gennaio 1991, per aver superato, a __________, il limite di velocità di 60 Km/h, gli è stato inflitto un ammonimento. Nell’ottore 1993 gli è stata nuovamente revocata la licenza di condurre per la durata di 5 mesi per aver circolato in stato di ebrietà, a velocità inadeguata (fondo stradale bagnato) e aver perso la padronanza di guida in curva, divellando un cippo, invadendo la corsia di contromano e fuoriuscendo dal campo stradale, per poi allontanarsi. Il 6 settembre 1998, circolando in stato di ebrietà (1.26 - 1.63 gr. per mille) ha perso la padronanza di guida e conseguentemente è fuoriuscito a destra del campo stradale, è salito sul marciapiede e, dopo aver divelto un palo dell’illuminazione stradale, si è infine arrestato contro una pianta. Per questi fatti il 25 marzo 1999 la Sezione della circolazione ha pronunciato a carico dell’insorgente una revoca a tempo indeterminato, subordinando la riammissione alla guida ad un periodo di controllo di almeno 12 mesi, con primo possibile termine di riesame nel marzo 2000, ciò che avrebbe implicato l’inizio del periodo di controllo al più tardi nel marzo 1999. Questa decisione, incontestata, è cresciuta in giudicato.
4.3. A tutt’oggi, il ricorrente non sembrerebbe essersi ancora sottoposto ai controlli necessari, a suo dire, per ragioni economiche. Il fatto che lo stesso non si sia attivato già nel 1999, in modo da poter richiedere nel tempo più breve la propria riammissione alla guida, nonché la sua richiesta in tal senso, datata 22 aprile 2003, sono indizi che dimostrano l’assenza di una vera necessità di disporre della licenza di condurre per motivi professionali.
4.4. L’insorgente, considerando i 12 mesi che ancora necessita per la stesura del rapporto Ingrado, potrà essere riammesso alla guida, nella migliore delle ipotesi, a partire dal mese di dicembre 2004. A quel momento, la durata di astinenza alla guida sarà di 6 anni e 9 mesi, che rappresenta più della metà della durata della sua esperienza di guida, che come detto è di 10 anni e 3 mesi. Se è vero che secondo la giurisprudenza del Tribunale federale qualora la durata di astinenza dalla guida supera largamente la durata dell'esperienza di guida vi è motivo di dubitare della capacità pratica di condurre di un utente della strada (SJ 1991 pag. 531, n. 94 e citazioni; DTF 108 Ib 62), ciò non vuol dire che l'obbligo di sottoporsi a nuovi esami si giustifichi solo in fattispecie analoghe. Anche se la durata dell'astensione dalla guida è inferiore alla durata della pratica nella circolazione, la giurisprudenza ha ritenuto che i mutamenti delle norme della circolazione, l'aumento del traffico e la perdita degli automatismi necessari ad una guida sicura sono elementi che possono giustificare l'obbligo di sottoporsi a nuovi esami di conducente (SJ 1991 pag. 21 n. 11; DTF 108 Ib 62 pag. 64), come pure un periodo molto lungo di astinenza dalla guida può giustificare tale decisione (Schaffhauser, op. cit. n. 2219, 2467 e citazioni; LGVE 1998 II n. 24 c. 3a-b). Tale obbligo è stato quindi confermato dalla giurisprudenza in variegate situazioni, segnatamente: dopo un'astinenza alla guida di 18 mesi (DTF 118 Ib 518) rispettivamente di 12 mesi (SJ 1991 pag. 531) preceduta da breve esperienza, dopo 4 anni di astinenza a fronte di 7 anni di esperienza (ZR 1990 n. 11 pag. 21), dopo un'astensione di 7 anni dalla guida di veicoli della categoria B malgrado una guida regolare di veicoli agricoli di categoria G (Bussy, op. cit. ad art. 14 LCStr n. 7.2.3 lett. b e citazioni), dopo 6 anni e mezzo di astinenza con 25 anni di esperienza (LGVE 1998 II n. 24), e persino dopo 3 anni di astinenza malgrado un'esperienza di guida di ben 25 anni (JdT 1995 pag. 664 n. 15). Se ne deve dedurre che nel caso concreto il fatto di avere considerato un'astinenza dalla guida ampiamente superiore a sei anni come astinenza di lunga durata e quindi tale da giustificare un obbligo di sottoporsi a nuovi esami di guida, indipendentemente dalla precedente esperienza di guida cui si è accennato sopra, appare pienamente in linea con la prassi e la dottrina sopra esposte.
5. Sulla scorta di quanto esposto, questo tribunale perviene al convincimento che non vi è stato abuso di potere e nemmeno violazione dei principi della buona fede e della proporzionalità da parte dell’autorità dipartimentale nel subordinare la riammissione alla guida al superamento degli esami teorici e pratici. Il ricorso va pertanto respinto con seguito di tassa e spese.
Per questi motivi,
visti gli art. 9 Cost.; 14 cpv. 1, 2 e 3, 17 cpv. 1bis LCStr; 28, 29 OAC; 10 LALCStr; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61, 62 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giustizia e le spese, per complessivi fr. 800.—sono poste a carico del ricorrente.
3.Contro la presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna nel termine di 30 giorni dalla notifica.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria