Incarto n. 52.2003.291
Lugano 28 ottobre 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 4 settembre 2003 di
__________ e __________ Rappr. da: __________
Contro
la decisione 29 agosto 2003 (n. 3636) del Consiglio di Stato, che ha respinto il ricorso degli insorgenti avverso la decisione 17 giugno 2003 del municipio di __________ relativa all’imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti per l’anno 2003;
viste le risposte:
- 17 settembre 2003 del municipio di __________;
- 23 settembre 2003 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. A __________ il servizio di nettezza urbana é retto dal Regolamento per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti del 5 aprile 1994 (RSRER), in vigore dal 1 gennaio 1994. Il servizio é organizzato dal comune (art. 1 RSRER) e la consegna dei rifiuti é obbligatoria (art. 5 RSRER). Per finanziare il servizio l'art. 31 RSRER istituisce il prelievo annuale di tasse, che devono essere determinate da parte del municipio mediante ordinanza entro un importo minimo ed un importo massimo fissato all'art. 32 RSRER e che spazia per le persone sole da fr. 50.-- a fr. 100.-- (cifra 1), per le economie domestiche costituite da due o più persone (cifra 2) e per le case di vacanza occupate o date in locazione a persone senza domicilio nel comune (cifra 8) da fr. 80.-- a fr. 160.--.
Con ordinanza del 7 gennaio 2003, pubblicata all'albo nel periodo dal 10 al 25 gennaio 2003, il municipio di __________ ha, tra l'altro, fissato le tasse relative all'anno in corso per ciascuna categoria, prevedendo in particolare l’importo di fr. 80.- per le economie domestiche costituite da una persona sola e di fr. 120.-- per le economie domestiche costituite da due o più persone e per le case di vacanza occupate o cedute in locazione a persone senza domicilio nel comune.
B. a) Il 30 maggio 2003 i servizi amministrativi del comune di __________ hanno notificato a __________ e __________, residenti a __________, la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti per l'anno stesso, in quanto proprietari di un rustico di vacanza al mappale n. __________ RF, in località __________. Il tributo è stato calcolato a fr. 120.-- in applicazione degli art. 32 RSRER e 13 dell'ordinanza municipale 7 gennaio 2003.
b) Con reclamo 13 giugno 2003 __________ e __________ hanno chiesto di essere esentati dal pagamento della suddetta tassa, ritenuto che il servizio di raccolta dei rifiuti viene eseguito soltanto nei mesi estivi, che non usufruiscono del servizio di nettezza urbana, che già pagano un’analoga tassa al Consorzio di nettezza urbana di __________ per la loro abitazione principale a __________ e che il fondo in questione sarebbe utilizzato da terzi per fini agricoli. Con decisione 17 giugno 2003 il municipio ha respinto il reclamo, sottolineando - in particolare – che, contrariamente a quanto affermato dai ricorrenti, era risultato che essi utilizzavano regolarmente il citato rustico come residenza secondaria.
C. a) Con ricorso 4 luglio 2003 i coniugi __________ sono insorti davanti al Consiglio di Stato, sostenendo che il fabbricato di cui al mappale n. __________ RF di __________ sarebbe sostanzialmente una semplice stalla riattata e non una casa di vacanza, motivo per il quale essi vi si recano soltanto durante pochi giorni all’anno non consecutivi. Hanno quindi eccepito una disparità di trattamento rispetto agli altri utenti per il motivo che il loro cascinale dista almeno 2 km dal perimetro di raccolta e che il servizio viene effettuato una volta alla settimana unicamente tra i mesi di maggio e ottobre.
b) Con risoluzione 26 agosto 2003 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa. Dopo avere accertato, sulla base dei documenti prodotti dal municipio di __________, che il rustico dei coniugi __________ aveva beneficiato nel 1989 di una licenza edilizia per la trasformazione in un’abitazione secondaria, il Governo ha ritenuto che la tassa litigiosa fosse dovuta indipendentemente dall’effettivo utilizzo dello stabile da parte dei ricorrenti.
D. Con ricorso 10 settembre 2003 __________ e __________ sono insorti innanzi a questo tribunale per impugnare il suddetto giudizio governativo. Sostengono che il loro rustico di __________ non viene piu utilizzato quale casa di vacanza da almeno tre anni e che essi vi si recano solo saltuariamente per eseguire semplici lavori di manutenzione. Affermano che in ogni caso il punto di raccolta più vicino è situato a più di 2 km dalla loro proprietà e che lo stesso è in funzione soltanto tra i mesi di maggio e ottobre. Contestano di dovere pagare una tassa per un importo uguale a quello applicato alle economie domestiche di persone domiciliate. Ravvisano in ciò la violazione del principio della parità di trattamento e chiedono l’annullamento del tributo litigioso.
Il Consiglio di Stato e il municipio di __________ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da persone legittimate ad agire (art. 43 PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, vale a dire un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 n. 38 consid. 7, in re comune di __________). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di __________, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 Cost. ed il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 n. 38 consid. 6, ancora riferito all'art. 4 Cost. 1874). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 (31b cpv. 1 dal 1 luglio 1997) e 48 cpv. 1 LPAmb, la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 n. 23; 30.7.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 23.9.1996 in re S., consid. 2.1.; 15.10.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 2.1.; URP 1994 N. 13, pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare in più occasioni il Tribunale federale, il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso in Ticino) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Una simile interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente tanto discussa (cfr. STF del 20 novembre1995 in re comune di __________ e comune di __________, consid. 10b e 10c rispettivamente, pubblicate in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'è già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).
Con modifica 20 giugno 1997, entrata in vigore il 1 novembre successivo, è stato introdotta nella LPAmb una nuova disposizione regolamentante il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani, l'art. 32a. Questa norma concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060). Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i Cantoni, rispettivamente i comuni, devono osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061; DTF 125 I 449 consid. 3 b bb e cc). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione della tassa al tipo ed alla quantità dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in una certa misura, in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando semplicemente un quadro generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. V. Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfälle durch kostendeckende und verursachgerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con rinvii - alla nota 28 - agli interventi del consigliere agli Stati G.-R. Plattner e della consigliera federale R. Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163 seg. e 1166).
2.2. La legislazione ticinese, che affida ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi (art. da 68 a 70 LALIA), li autorizza nel contempo a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). L'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia quindi al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 n. 38 consid. 4; 1989 n. 39 consid. 3b; I-1991 n. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).
2.3. A livello comunale, nel territorio di __________ la materia è disciplinata dal Regolamento per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti del 5 aprile 1994, in vigore dal 1° gennaio 1990.
3. 3.1. Il Consiglio di Stato ha anzitutto negato ai ricorrenti la possibilità di spuntare l'esenzione dal pagamento della tassa, sebbene questi avessero sostenuto di non utilizzare da anni la cascina di loro proprietà ubicata a __________. A ragione.
3.2. Come é esposto in precedenza al consid. 2.1., la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti costituisce una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico. Questa definizione induce a credere che l'ente pubblico possa pretendere di prelevare una tassa per detto servizio solo verso chi vi fa realmente capo, producendo rifiuti. Ora a questo proposito la giurisprudenza ha già avuto modo di ripetutamente sottolineare che quando un servizio pubblico, come quello di nettezza urbana, è obbligatorio la tassa può essere imposta anche presso chi non utilizza il servizio medesimo, la causa dell'imposizione essendo allora costituita non tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (cfr. tra le innumerevoli sentenze di questo Tribunale sull'argomento RDAT II-1995 n. 23 ibidem; Imboden/Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 110 B VI e relativi riferimenti, segnatamente alla sentenza del Tribunale federale pubbl. in ZBl 80/1979 pag. 303 consid. 4c; inoltre la recente STF inedita 28 ottobre 1996, riassunta in URP 1997, pag. 39 segg., consid. 4a): servizio che l'ente pubblico deve provvedere a mantenere efficiente, sopportandone i costi, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve tenersi pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. STA inedita 1.12.1993 in re K.-T., consid. 5.3., relativamente al prelievo della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti a carico dei proprietari di residenze secondarie). Per legittimare l'imposizione basta quindi che l'utente sia atto a produrre dei rifiuti. La possibilità per l'ente pubblico di imporre una tassa per un servizio pubblico obbligatorio, quale quello di nettezza urbana, indipendentemente dall'utilizzazione effettiva dello stesso é volta a scongiurare il tentativo dell'utente di sottrarsi all'obbligo di far capo al servizio per ragioni di ordine economico, cioè per risparmiare il pagamento della tassa (URP 1997 citato, pag. 41, consid. 4a; STA inedita 3 febbraio 1998 in re comune di __________, consid. 4.2.).
3.3. Nel caso concreto va detto che, al di là degli argomenti sollevati dai ricorrenti nel corso di causa, non vi è dubbio che il rustico di loro proprietà, situato al mappale n. __________ RF di __________, è destinato a fini abitativi. Tale conclusione può essere agevolmente dedotta da un esame della documentazione versata agli atti dal municipio. La stessa indica in modo chiaro che i ricorrenti hanno beneficiato nell’ottobre 1989 di tutti i permessi edilizi necessari alla trasformazione di detto edificio in un’abitazione di vacanza. Dai piani che erano stati prodotti in quell’occasione in allegato alla domanda di costruzione, risulta che l’interno della casa è disposto su tre livelli e comprende servizi igenici, la cucina, due camere da letto (di cui una mansardata), una zona pranzo, una zona camino, la cantina e un locale disponibile. La scheda dell’edificio allestita nel 1991 nell’ambito dell’inventario dei rustici al di fuori della zona edificabile del Comune di __________ attesta inoltre l’avvenuta trasformazione nonché l’uso effettivo del medesimo quale abitazione secondaria. Questa circostanza basta a giustificare la controversa imposizione. È infatti incontestabile che chiunque disponga di un edificio che si presta ad essere utilizzato per scopi abitativi debba essere considerato come un potenziale utente del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, al quale spetta l’obbligo di contribuire al finanziamento del medesimo, indipendentemente dall’uso effettivo che fa dell’immobile e dal quantitativo di immondizia prodotto. A prescindere da ciò, va comunque detto che nel caso di specie non risulta che gli insorgenti abbiano ceduto in locazione il cascinale a terzi, né che il medesimo sia divenuto nel frattempo inabitabile. Anzi, essi hanno ammesso di fare ancora un certo uso della loro proprietà ad __________, perlomeno per eseguirvi regolarmente dei lavori di manutenzione, ciò che costituisce un’utilizzazione del fondo senz’altro suscettibile di produrre rifiuti.
Né tantomeno può essere ritenuto come un motivo sufficiente ad accogliere le domande degli insorgenti il fatto che il punto di raccolta dei rifiuti più prossimo al loro fondo si trovi a circa 2 km di distanza. Il fatto poi che durante i mesi invernali i servizio in questione venga ridotto è evidentemente da ricondurre alle condizioni climatiche nonché al fatto che durante questa stagione le abitazioni secondarie situate in altitudine sono assai meno sfruttate che durante il periodo estivo: anche questa circostanza non permette comunque di ritenere ingiustificata la pretesa litigiosa, dal momento che comunque sia il servizio rimane sempre in funzione nella zona urbanizzata del comune, ciò che permette agli utenti situati all’esterno della medesima di comunque consegnare i loro rifiuti presso i punti di raccolta esistenti nell’abitato di __________.
4. Resta a questo punto da esaminare se la tassa posta a carico dei ricorrenti sia lesiva del principio di uguaglianza (art. 8 Cost.), in ragione del fatto che il suo importo corrisponde a quello previsto per le economie domestiche di domiciliati composte da due o più persone.
4.1. Per costante giurisprudenza un decreto di portata generale viola il principio della parità di trattamento ancorato all'art. 8 Cost. se per fattispecie analoghe opera distinzioni giuridiche non dettate da ragioni serie e obiettive oppure se sottopone ad un regime identico situazioni che presentano tra di loro differenze importanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Il principio in esame impone unicamente che fattispecie giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e fattispecie diverse in modo diverso. Esso non vieta invece che, sul piano legislativo, vengano effettuate delle distinzioni, ma richiede che le stesse siano giustificate da motivi seri e obiettivi. Il legislatore dispone tuttavia di un ampio margine di apprezzamento nel quadro di questi principi (DTF 127 I 185 consid. 5, 125 I 173 consid. 6b, 124 I 297 consid. 3b e relativi rinvii).
4.2. Come questo tribunale ha ripetutamente avuto modo di affermare (STA inedite 23 settembre 1996 in re S. consid. 4.2.; 15 ottobre 1996 in re comune di __________, consid. 5.2.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 5.2., 3 febbraio 1998 in re comune di __________), la diversa impostazione dell'assoggettamento tra economie domestiche di domiciliati ed i residenti secondari non si presta a critica. La determinazione della presenza e del numero di persone che occupano nel corso di un anno le residenze secondarie di un comune, ma specialmodo di quelle offerte in locazione per brevi periodi, é infatti compito ben più arduo che non quello riferito all'accertamento della composizione delle economie domestiche di domiciliati. La scelta di un criterio di imposizione differenziato per le residenze secondarie é dunque volta a rendere praticabile l'incasso della tassa nei confronti dei loro proprietari, grazie al contenimento entro limiti ragionevoli del dispendio di lavoro dell'apparato amministrativo del comune. Sotto questo aspetto la distinzione operata dal legislatore comunale appare senz'altro sorretta da una motivazione pertinente.
Questo non significa tuttavia che l'imposizione delle residenze secondarie possa sfuggire alla verifica circa la sua conformità al principio di uguaglianza. Decisivi appaiono infatti, a tal fine, non tanto i criteri alla base dell'imposizione bensì i risultati cui essi conducono.
4.3. Nel caso concreto, il confronto tra la tassa richiesta ai ricorrenti e quella percepita dal comune presso le economie domestiche di domiciliati é facilitata dal fatto che l'imposizione dei proprietari di case di vacanza, tutti indistintamente accomunati in una sola categoria e tassati durante il 2003 a fr. 120.--, corrisponde a quella dei nuclei famigliari di domiciliati composti da due o più persone. A differenza del caso a cui fanno riferimento i ricorrenti nella loro impugnativa, dove agli utenti non domiciliati veniva chiesto un tributo più elevato rispetto a quello applicato nei confronti dei domiciliati (cfr. RDAT I-1996 n. 52), nella fattispecie in esame le due categorie sono dunque tassate per il medesimo importo. Ora, considerato che per percepire il tributo nei confronti dei proprietari di residenze secondarie il legislatore può far capo, per irrinunciabili motivi di praticabilità, all’applicazione di criteri schematici dettati dall’esperienza (RDAT II-1995 n. 23 consid. 4.2.), la soluzione adottata dal legislatore comunale merita di essere protetta, in quanto non appare nel suo complesso discriminatoria. Essa, pur facendo astrazione dal numero esatto di persone che occupano simili abitazioni nel corso di un anno per le ragioni sopra esposte al consid. 4.3., parte comunque dall’assunto secondo cui le residenze secondarie ubicate sul territorio comunale sono di regola occupate, quando abitate, da più persone. Al di là dello schematismo che la caratterizza, tale soluzione non si basa su dei motivi del tutto insostenibili o sprovvisti di qualsiasi fondamento logico: non si può in effetti oggettivamente negare che, in ragione della loro destinazione, simili abitazioni vengono di norma utilizzate durante le ferie o il tempo libero in compagnia di altre persone (coniuge, figli, conoscenti, ..). Tale considerazione trova oltrettutto puntuale riscontro nel caso di specie, dove entrambi i ricorrenti dispongono congiuntamente della proprietà in questione. Si tratta inoltre di una soluzione semplice e agevolmente attuabile, senza eccessivo dispendio di lavoro e di risorse da parte dell’apparato amministrativo comunale, ciò che contribuisce senz’altro a meglio garantire la generalità dell’imposizione. Per il che, il controverso tributo non viola il principio di uguaglinanza.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso, infondato, va respinto. La tassa di giustizia dev’essere posta a carico dei ricorrenti in solido, secondo soccombenza (art. 28 Pamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8 Cost.; 2, 31, 31b, 32a, 48 LPAmb; da 68 a 70 LALIA; 208 e 209 LOC; 18, 28, 43, 46, 61 Pamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giustizia di fr. 800.-- è posta a carico dei ricorrenti, in solido.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario