Incarto n. 52.2003.219
Lugano 5 agosto 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 giugno 2003 della
__________ patr. da: avv. __________
Contro
la decisione 10 giugno 2003 della Divisione delle costruzioni, che delibera alla ditta __________ i lavori di posa e di installazione di un cablaggio strutturato universale per le infrastrutture informatiche e di telefonia negli stabili dell’ufficio impianti elettromeccanici, dell’ufficio misurazioni e del laboratorio bitumi;
viste le risposte:
- 9 luglio 2003 dell'ULSA;
- 18 luglio 2003 dell'__________;
- 21 luglio 2003 della Divisione delle costruzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 28 aprile 2003 la Divisione delle costruzioni del Dipartimento del territorio ha invitato cinque ditte del ramo, fra cui la ricorrente e la resistente, a presentare un’offerta per i lavori di posa e di installazione di un cablaggio strutturato universale per le infrastrutture informatiche e di telefonia negli stabili dell’ufficio impianti elettromeccanici, dell’ufficio misurazioni e del laboratorio bitumi. Il capitolato d’offerta stabiliva che i lavori sarebbero stati affidati al miglior offerente tenuto conto dei seguenti criteri d’aggiudicazione (pos. R 191.100):
1. Qualità (affidabilità, esperienza tecnica, eventuale conoscenza delle infrastrutture da cablare) 45%
2. Prezzo 30%
3. Adeguatezza delle prestazioni (attrezzature, esperienza specifica, referenze) 25%
I concorrenti erano tenuti ad allegare la documentazione attestante la qualità e le caratteristiche del materiale offerto, nonché un elenco di cinque referenze.
B. In tempo utile sono pervenute alla committente le seguenti offerte:
- __________ fr. 67'506.00
- __________ fr. 70'112.15
- __________ fr. 71'596.70
- __________ fr. 73'213.35
- __________ fr. 83'349.20
Previa valutazione, il consulente della committente ha allestito la seguente graduatoria:
%
_________
_________
_________
_________
_________
Qualità
45
35%
45%
35%
35%
35%
Prezzo
30
28%
25%
22%
19%
15%
Adeguatezza
25
25%
25%
25%
25%
25%
100
88%
95%
82%
79%
72%
Per giustificare la valutazione particolarmente favorevole della qualità della ditta __________, la committente ha rilevato che questa concorrente normalmente esegue la manutenzione degli impianti degli stabili indicati. Sicuramente questa presenza rende la ditta a conoscenza delle infrastrutture da cablare e facilita la coordinazione sia per gli impianti telematici che per gli impianti a corrente forte e debole e permetterebbe un corretto mantenimento del programma di lavoro.
Preso atto di questo rapporto di valutazione, il 10 giugno 2003 la Divisione delle costruzioni ha aggiudicato la commessa alla ditta __________.
C. Contro questa decisione la __________ è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando l’aggiudicazione in suo favore.
L’insorgente rimprovera alla committente di aver fissato il metodo d’aggiudicazione soltanto a posteriori, disattendendo il principio della trasparenza. La valutazione dell’offerta vincente dal profilo qualitativo sarebbe del tutto ingiustificata. Basterebbe considerare che la ricorrente impiega 24 dipendenti, mentre la __________ ne occuperebbe soltanto 3 o 4. Arbitraria sarebbe pure la valutazione del prezzo della sua offerta, che, pur risultando il più basso, non ha ottenuto il punteggio massimo.
D. All’accoglimento del ricorso si oppongono la committente e l’aggiudicataria, contestando in dettaglio le tesi dell’insorgente con argomenti che saranno discussi nei seguenti considerandi.
La committente rileva che i lavori sono già stati eseguiti.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 36 cpv. 1 LCPubb. In quanto partecipante al concorso, la __________ è legittimata ad impugnare la decisione di aggiudicazione. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 18 PAmm).
2. Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge la norma (cpv. 2) devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 5 lett. i RLCPubb ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sotto criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza con la relativa ponderazione.
L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, al fine di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c e rimandi; STA 29.1.02 in re R. AG e llcc; 26.2.02 in re . sagl; 14.6.02 in re D. SA).
In quest'ambito, non basta che i criteri di aggiudicazione vengano prestabiliti già al momento dell'apertura del concorso, ma occorre che sia preventivamente fissato anche il loro "ordine d'importanza". Al pari della preventiva indicazione dei criteri di aggiudicazione, anche la predeterminazione del loro ordine d'importanza serve infatti a circoscrivere la libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso fissato a posteriori allo scopo di aggiudicare la commessa ad un determinato concorrente.
Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri d'aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri d'aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 11.10.2002 in re V. SA e llcc; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, pag. 218 seg.).
Il committente non deve necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati (p. es. 6 = ottimo; 5 = buono; 4 = sufficiente, ecc.), come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti. Dovrà poi, nella motivazione del provvedimento di delibera, fornire una giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo rispettoso della parità di trattamento gli aspetti, che secondo il bando si è impegnato a valutare.
La mancata, preventiva indicazione del metodo che il committente intende applicare per valutare le offerte in base ai criteri d'aggiudicazione non comporta necessariamente l'annullamento della delibera. L'annullamento si giustifica tuttavia quando non si può escludere che il metodo di valutazione, definito a posteriori, sia stato adottato allo scopo di giustificare una determinata scelta ed altri metodi possano portare ad una diversa conclusione (STA 3 giugno 2003 in re T.; 11 ottobre 2002 in re V. SA e C. SA).
3. 3.1. Dai criteri d’aggiudicazione e dai fattori di ponderazione stabiliti dal bando di concorso risulta che in concreto la committente ha attribuito il maggior peso alla qualità della ditta offerente (45%). Al prezzo ha invece assegnato un peso sensibilmente inferiore (30%), appena leggermente più alto di quello attribuito all'adeguatezza delle prestazioni (25%). I criteri d’aggiudicazione ed i fattori di ponderazione non sono stati contestati mediante impugnazione del bando. Vanno quindi applicati così come sono stati stabiliti (art. 38 cpv. LCPubb).
La committente ha precisato che il criterio d’aggiudicazione della qualità sarebbe stato valutato dal profilo, non già dell’offerta in quanto tale, bensì dell’affidabilità della ditta offerente, dell’esperienza tecnica e dell’eventuale conoscenza delle infrastrutture da cablare. Non è stata prestabilita alcuna griglia o scala di valutazione. Tanto meno è stato fissato preventivamente un metodo di valutazione. I concorrenti non sono nemmeno stati sollecitati a fornire alla committente indicazioni particolari, utili ai fini della valutazione delle offerte da questo profilo. Essi dovevano unicamente fornire le solite, scarsamente concludenti indicazioni sul personale della ditta. Non erano tenuti a precisare i titoli di studio o la formazione professionale dei quadri dirigenti. Dovevano soltanto specificare il numero dei dipendenti.
Analoghe considerazioni valgono per il criterio d’aggiudicazione dell’adeguatezza delle prestazioni, che la committente ha prospettato di valutare dal profilo delle attrezzature, dell’esperienza specifica e delle referenze. All’infuori di quest’ultimo aspetto, i concorrenti non erano tenuti a fornire particolari indicazioni sulle loro attrezzature o sulla loro esperienza specifica. Erano soltanto chiamati a presentare un generico elenco di referenze. Non erano invitati a precisare la natura o l'importanza dei lavori eseguiti.
Nemmeno per il prezzo la committente si è preoccupata di stabilire preventivamente un metodo di valutazione adeguatamente rapportato ai metodi applicabili per gli altri due criteri.
I concorrenti, dal canto loro, hanno partecipato al concorso senza sollevare obiezioni di sorta nei confronti di queste palesi insufficienze delle prescrizioni di gara.
3.2. Le conseguenze di questa superficiale impostazione del bando sono chiaramente deducibili dalla valutazione esperita dal consulente della committente.
L’adeguatezza delle prestazioni è stata considerata equivalente per tutte le cinque ditte concorrenti. A tutte è infatti stato assegnato lo stesso punteggio. Un approfondimento, in mancanza di informazioni, era escluso. Non avendo il bando chiesto ai concorrenti di indicare le attrezzature in dotazione, quest'aspetto non poteva evidentemente essere valutato. L’esperienza specifica, aspetto di cui non è dato di conoscere meglio il contenuto ed il rapporto con l’esperienza tecnica, presa invece in considerazione nell'ambito del giudizio sulla qualità, non è stata oggetto di apprezzamento. Persino le referenze non sono state apparentemente soppesate. Tenuto conto delle differenze che a prima vista emergono da questo profilo dalle varie offerte, sembra invero poco probabile che siano perfettamente equivalenti.
La mancanza di una preventiva definizione del metodo di valutazione del prezzo emerge anche dalla valutazione concreta di questo parametro, effettuata dalla committente. Sconcerta anzitutto che alla ricorrente, che ha inoltrato l’offerta più bassa, siano stati attribuiti soltanto 28 punti su un massimo di 30. Incomprensibili sono pure le differenze di punteggio rispetto alle altre concorrenti: 25 punti (- 3) sono stati assegnati alla seconda classificata (__________) che aveva presentato un’offerta del 3.85 % più cara; 15 punti (-13) separano invece la ricorrente dall’ultima classificata, la cui offerta era del 23.45 % superiore. Tentare, partendo da questi punteggi, di individuare il metodo di valutazione del prezzo adottato dalla committente è fatica sprecata.
Analoghe considerazioni si possono formulare per quanto attiene alla valutazione della qualità, che secondo il bando di concorso avrebbe dovuto essere giudicata dal profilo dell’affidabilità, dell’esperienza tecnica e delle eventuali conoscenze delle infrastrutture da cablare. In mancanza di altri elementi di giudizio, la committente si è limitata ad attribuire alla resistente il punteggio massimo (45), assegnando alle altre concorrenti 10 punti in meno. La notevole differenza è stata giustificata dal fatto che la resistente esegue la manutenzione degli impianti negli stabili oggetto del concorso. Come si può facilmente dedurre dalla graduatoria sopra riprodotta, questo vantaggio è diventato decisivo. Esso ha infatti permesso alla __________ di colmare il divario di 3 punti, che separa la sua offerta da quella della ricorrente dopo la valutazione degli altri due criteri. In pratica, si può quindi affermare che la committente ha deliberato la commessa alla resistente, perché, pur avendo inoltrato un’offerta del 3.85 % più cara, conosce gli impianti da cablare meglio della ricorrente.
Siffatto modo di procedere, frutto di una sommaria ed approssimativa formulazione dei criteri d’aggiudicazione, ed il risultato che ne è scaturito, non possono essere condivisi. Non si può in effetti ignorare che alla fin fine l'aggiudicazione è stata determinata soltanto da due elementi di giudizio (prezzo e conoscenza delle infrastrutture), per la cui valutazione le regole della gara non stabilivano preventivamente alcun metodo di ponderazione.
Omissione, questa, che ha permesso alla committente di attribuire alla conoscenza degli impianti da cablare un vantaggio (10 punti) eccessivo, se si considera che equivale ad una differenza di prezzo di circa il 10 % [cfr. la differenza di punteggio (9 punti), che separa l’offerta dalla ricorrente (28 punti) da quella dell’I__________ (19 punti), dell’8.45 % più cara].
La conclusione potrebbe tutt'al più essere condivisa se le regole del concorso avessero previsto di valutare le offerte in due fasi distinte. La prima, volta ad allestire una graduatoria intermedia, fondata soltanto sugli aspetti qualitativi, prescindendo dal prezzo, che sino a quel momento deve rimanere sconosciuto al committente. La seconda, intesa invece a integrare il fattore prezzo nella graduatoria così allestita (e depositata). Un simile sistema di valutazione, applicato correttamente, avrebbe in effetti avuto il pregio di escludere che il vantaggio attribuito alla conoscenza delle infrastrutture da cablare sia stato quantificato in questi termini al semplice scopo di permettere alla resistente di compensare il minor punteggio conseguito in base al prezzo.
Non potendosi invece escludere che il rapporto, peraltro sproporzionato, tra prezzo e conoscenza degli impianti, sia stato definito a posteriori allo scopo di giustificare la delibera in contestazione, la decisione impugnata appare inevitabilmente viziata dal profilo della trasparenza (art. 1 lett. a LCPubb).
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto. Dato che la prestazione messa a concorso è già stata eseguita, il Tribunale cantonale amministrativo si limita ad accertare l'illegittimità del provvedimento.
La tassa di giustizia è posta a carico della resistente proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto che lo Stato ne va esente. Le ripetibili sono invece suddivise in parti uguali fra lo Stato e la resistente.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 32, 36, 37, 41 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, è accertata l'illegittimità della decisione 10 giugno 2003 della Divisione delle costruzioni, che delibera alla ditta __________ i lavori di posa e di installazione di un cablaggio strutturato universale per le infrastrutture informatiche e di telefonia negli stabili dell’ufficio impianti elettromeccanici, dell’ufficio misurazioni e del laboratorio bitumi.
2. La tassa di giustizia è a carico della resistente nella misura di
fr. 500.-.
3. Le ripetibili di fr. 1'000.- sono poste in parti uguali a carico dello Stato e della resistente.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario