Incarto n. 52.2003.196
Lugano 4 settembre 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 giugno 2003 della
__________ patrocinata da: avv. __________
contro
la decisione 27 maggio 2003 del Consiglio di Stato (n. 2313) che respinge l’impugnativa presentata dai ricorrenti avverso la decisio-ne 7 gennaio 2003 con cui il Dipartimento delle istituzioni, Ufficio dei permessi, ha sospeso per la durata di tre mesi l’autorizzazone a gestire il locale __________ di __________;
viste le risposte:
- 24 giugno 2003 del Consiglio di Stato;
- 1 luglio 2003 dell’Ufficio dei permessi;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 17 agosto 2001 l’Ufficio dei permessi ha rilasciato alla ditta __________ l’autorizzazione a gestire il __________ di __________, per il tramite della gerente __________.
Su segnalazione della Sezione delle finanze, il 16 ottobre 2002 l’Ufficio dei permessi ha ordinato alla predetta ditta di versare entro l’8 novembre 2002 l’importo di fr. 576.-, relativo alla tassa annua d’esercizio per il 2002, sotto comminatoria della sospensione dell’autorizzazione a gestire il locale in caso di mancato pagamento.
B. Il 19 novembre 2002 l’Ufficio esazioni e condoni ha informato l’Ufficio dei permessi che nei confronti di __________ erano stati rilasciati degli attestati carenza beni.
Il 20 novembre 2002, l’Ufficio dei permessi ha quindi diffidato quest’ultima a voler liquidare tutti i debiti a suo carico entro il 15 dicembre 2002; in caso contrario esso avrebbe provveduto alla sospensione dell’autorizzazione di gestire l’esercizio pubblico, con conseguente chiusura del medesimo.
C. Il 7 gennaio 2003 l’Ufficio dei permessi, dopo aver preso atto che entrambe le suddette diffide di pagamento erano rimaste inevase, ha risolto, in applicazione dei combinati art. 27 e 68 LEsPubb, di sospendere l’autorizzazione a gestire il __________ per un periodo di tre mesi a partire dal 6 febbraio 2003. Con giudizio 27 maggio 2003 il Consiglio di Stato ha confermato il suddetto provvedimento, respingendo l’impugnativa contro di esso interposta dalla __________. L’Esecutivo ha in sostanza ritenuto che la misura si fondava su di una valida base legale e rispettava il principio della proporzionalità.
D. Contro il predetto giudizio governativo la soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l’annullamento.
A suo parere, l’art. 27 cpv. 1 lett. b LEsPubb, su cui si fonda il provvedimento litigioso, sarebbe contrario alla libertà economica e al principio dell’uguaglianza. Inoltre, la sanzione irrogata nei suoi confronti violerebbe, nella sua entità, il principio di proporzionalità.
E. All’accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene l’Ufficio dei permessi, il quale adduce degli argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 71 cpv. 3 LEsPubb. La legittimazione attiva della ricorrente, direttamente toccata dal provvedimento censurato, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti (art. 18 PAmm).
2.Giusta l’art. 3 cpv. 1 LEsPubb, un esercizio pubblico può essere aperto e gestito soltanto se, cumulativamente, il proprietario dell’immobile dispone della patente corrispondente (lett. a) e se il gerente è in possesso del relativo certificato di capacità, nonché dell’autorizzazione a gestire di cui all’art. 28 LEsPubb (lett. b). Il certificato di capacità è l’atto con cui l’autorità attesta che una persona è in possesso delle conoscenze professionali necessarie per gestire un esercizio pubblico di un determinato tipo (art. 19 LEsPubb). Il rilascio di detto certificato dipende, tra le altre cose, dall’adempimento dei requisiti personali previsti dagli art. 26 e 27 LEsPubb. Per quanto qui più interessa, occorre rilevare che, giusta l’art. 27 cpv. 1 lett. b LEsPubb, il certificato di capacità non può essere rilasciato a, rispettivamente non può assumere la gerenza, chi si trova in stato di fallimento o di insolvenza, comprovati da attestati di carenza beni.
3. 3.1. La ricorrente contesta la costituzionalità di quest’ultima disposizione. A suo parere, essa, come pure la decisione emanata nei suoi confronti dall’Ufficio dei permessi in applicazione della medesima, costituiscono un’inammissibile ingerenza nella sua attività economica di gestione di un esercizio pubblico, la quale non risponde a nessun reale interesse pubblico e appare sproporzionata rispetto allo scopo perseguito.
3.2. La libertà economica, garantita dall'art. 27 cpv. 1 Cost. protegge ogni attività economica privata esercitata a titolo professionale, volta al conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 125 I 267 consid. 2b consid. 3a; 124 I 310 consid. 3a; RDAT I-2001 N. 45 pag. 175, 2P.11/2000, consid. 5a e relativi rinvii). Come tutte le libertà fondamentali, anche quella in rassegna non è assoluta, ma può essere soggetta a restrizioni, in base alle condizioni previste dall’art. 36 Cost. I Cantoni possono dunque apportare delle restrizioni di polizia al diritto di esercitare liberamente un'attività economica al fine di tutelare l'ordine pubblico, la salute, i buoni costumi e la buona fede nei rapporti commerciali come pure di prevedere delle limitazioni fondate su motivi di politica sociale, a patto che queste misure poggino su di una base legale e si limitino, conformemente al principio di proporzionalità, a quanto necessario per realizzare gli scopi d'interesse pubblico perseguiti (DTF 125 I 276 consid. 3a e riferimenti). La giurisprudenza ha invece escluso la possibilità di apportare delle limitazioni, basate su ragioni di politica economica, ossia di adottare delle misure che intervengono nel gioco della libera concorrenza per favorire certi rami di attività lucrativa e per dirigere l'attività economica secondo un piano prestabilito (DTF 125 I 431 consid. 4b; 121 I 129 consid. 3b).
3.3. La legge sugli esercizi pubblici costituisce nel suo insieme una normativa di polizia volta a disciplinare la conduzione degli esercizi pubblici e a promuovere la qualità dei servizi offerti da questa categoria di commerci, nel rispetto delle esigenze di sicurezza, di ordine pubblico e di protezione del consumatore (art. 1 cpv. 1 LEsPubb; cfr. anche: Messaggio del Consiglio di Stato n. 3923 del 14 aprile 1992, pag. 3).
La scelta di far dipendere la possibilità di assumere la gerenza di un esercizio pubblico dall’assenza sul piano personale di una situazione di insolvenza è da ricercare nella volontà del legislatore di assicurare in questo settore un servizio di qualità (M. Garbani/A. Ferrini, Legge sugli esercizi pubblici, pag. 75), e di tutelare adeguatamente il consumatore e i fornitori del medesimo. Si tratta dunque di una misura volta da un lato a promuovere la professionalità dei gerenti, in quanto persone responsabili del buon andamento dell’esercizio pubblico, e dall’altro a garantire la buona fede nelle relazioni commerciali. In questo senso la norma in esame risulta senz’altro sorretta da interessi che meritano di essere tutelati. Non giova pertanto alla ricorrente richiamarsi all’art. 81 RLEsPubb, osservando che un gerente in stato d’insolvenza sarebbe perfettamente in grado di istruire un cameriere, di curare i rapporti con la clientela, o di tutelare la quiete pubblica. D’altronde il citato disposto prevede che il gerente debba assicurare il buon funzionamento dell’esercizio pubblico “sotto tutti i punti di vista”, tra i quali, per l’appunto, anche quello finanziario.
L’obbligo in questione, che si fonda tra l’altro su di una valida base legale, costituisce uno strumento idoneo al perseguimento dei suddetti scopi. Le condizioni imposte dalla normativa in esame si pongono inoltre in un rapporto ragionevole con l’interesse pubblico che si vuol salvaguardare e non vanno oltre lo scopo prefisso. Del resto non sono immaginabili misure meno incisive che permettano di adeguatamente tutelare i suddetti interessi.
In conclusione, la disposizione querelata non impone di per sé al gerente di un esercizio pubblico delle restrizioni lesive della sua libertà economica.
4. 4.1. La ricorrente sostiene inoltre che l’art. 27 cpv. 1 lett. b
LEsPub disattenderebbe il principio della parità di trattamento sancito dall’art. 8 Cost. A questo proposito rileva in particolare che per l’esercizio di altre professioni, in particolare legate all’ambito sanitario, nessuna norma legale esige l’assenza di attestati di carenza beni.
4.2. La censura dev’essere respinta. Per costante prassi, detto principio non permette di operare, tra casi simili, delle distinzioni che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre ad un regime identico situazioni che tra di loro presentano delle differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non devono necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, ma la loro similitudine va stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 127 V 448 consid. 3b; 125 I 1 consid. 2b/aa con riferimenti).
Ora, le varie categorie a cui fa riferimento la ricorrente si differenziano in maniera piuttosto marcata dal commercio da lei gestito, non fosse altro che per il genere di servizio proposto.
Considerato inoltre che la parità di trattamento non può essere invocata fondandosi su confronti fra casi che sottostanno all’imperio di norme legali differenti (A. Scolari, Diritto amministrativo – parte generale -, 2a ed, Cadenazzo 2002, n. 441), il confronto operato dalla ricorrente con le categorie di servizi soggetti alla legge sanitaria appare destituito di fondamento.
5. L’insorgente contesta infine la durata della sospensione.
5.1. Giusta l'art. 68 lett. a LEsPubb, l'autorizzazione a gestire un esercizio pubblico è sospesa, di regola previa comminatoria, per un periodo massimo di tre mesi quando viene meno, anche soltanto temporaneamente, uno dei requisiti previsti dagli art. 11, 12, 14, 26-28 LesPubb.
Nella gerarchia delle sanzioni previste dagli art. 66-70 LEsPubb, la sospensione segue la multa (art. 66 LEsPubb) e precede la revoca della patente (art. 69 LEsPubb); provvedimento, quest'ultimo, che si giustifica segnatamente quando vengono meno i presupposti per il suo rilascio. L'adozione di una decisione ai sensi degli art. 68 o 69 LEsPubb comporta altresì una sospensione fino a tre mesi per il gerente (art. 68a cpv. 1 LEsPubb).
5.2. La sospensione del gestore prevista dall’art. 68 LEsPubb è un provvedimento amministrativo di carattere repressivo, volto essenzialmente a sanzionare un comportamento antigiuridico posto in essere dal titolare dell’autorizzazione a gestire. In quanto sanzione, essa deve, di principio, essere commisurata alla gravità oggettiva dell’infrazione e deve tenere debitamente conto delle circostanze in cui la legge è stata violata (RDAT I-2002 n. 37 consid. 2.1). Inoltre l’estensione temporale della misura non dipende dal ripristino di una situazione conforme al diritto (M. Garbani/A. Ferrini, op. cit., pag. 155 e giurisprudenza citata).
5.3. Nel caso di specie, l’Ufficio dei permessi in un primo tempo ed il Consiglio di Stato successivamente, hanno ritenuto di una certa gravità non tanto il mancato versamento della tassa d’esercizio annua di fr. 576.--, nel frattempo pagata, ma in particolare la situazione patrimoniale della gerente __________ che presentava, al momento in cui è stata emanata la decisione impugnata, attestati di carenza beni per un importo totale di circa fr. 135'000.--.
A tutt’oggi, nonostante la ricorrente affermi che una parte di questi debiti sia stata estinta, la situazione economica della gerente non risulta mutata nella sostanza, non essendo la maggior parte dei suddetti attestati stata liquidata.
Tutto ciò non giustifica però ancora l’adozione di una misura tanto severa come quella litigiosa. La ricorrente, in quanto gestore del __________, non può essere tenuta a rispondere della situazione economica in cui versa la gerente del locale, ma semmai unicamente, nella sua qualità di responsabile della conduzione dell’esercizio (art. 75 cpv. 1 LEsPubb), per aver tralasciato di adottare i provvedimenti necessari al ripristino di una situazione conforme al diritto, una volta constatato che __________ non sarebbe stata in grado di far fronte ai propri debiti nei termini che le erano stati imposti dall’Ufficio dei permessi con la diffida del 22 novembre 2002. Pur non dovendo essere minimizzata, l’infrazione commessa dall’insorgente alla legislazione sugli esercizi pubblici non appare particolarmente grave dal profilo oggettivo; in ogni caso non lo è al punto tale da giustificare addirittura la pronuncia della sospensione a titolo di sanzione. Stante quanto precede e tenuto conto dell’assenza di precedenti a carico del gestore, l’Ufficio dei permessi avrebbe dovuto limitarsi ad infliggere una semplice multa (art. 66 LEsPubb). Il fatto che l’art. 68 lett. a LEsPubb preveda la sospensione in caso di mancato adempimento (anche temporaneo) delle condizioni previste dall’art. 27 LEsPubb non significa ancora che l’autorità amministrativa non possa pronunciare una sanzione meno incisiva, quale è per l’appunto la multa, allorquando ciò dovesse apparire maggiormente adeguato alle circostanze del caso.
In conclusione, il provvedimento litigioso s’avvera lesivo del principio di proporzionalità e, come tale, dev’essere annullato. Resta naturalmente riservata la possibilità per l’Ufficio dei permessi di avviare nei confronti della ricorrente una procedura contravvenzionale, ai sensi dell’art. 66 cpv. 1 e cpv. 2 lett. a LEsPubb.
6. Di transenna, si deve rilevare che la sanzione della sospensione prevista dall’art. 68 LEsPubb non va confusa con l’ingiunzione di chiudere un esercizio pubblico che l’autorità amministrativa può pronunciare quando rileva che sono venute meno le condizioni che avevano determinato il rilascio al gerente del permesso di capacità e dell’autorizzazione a gestire un determinato locale pubblico. Se la prima misura è, come visto sopra (cfr. consid. 5.2.), di natura essenzialmente afflittiva, quest’ultimo ordine si configura invece come un provvedimento volto a ristabilire una situazione conforme al diritto e, in quanto tale, non necessita neppure di un’esplicita base legale. La legge non potrebbe infatti esplicare i suoi effetti se l’autorità, in mancanza di una base legale, non potesse adottare le misure di ripristino necessarie per eliminare gli abusi e ristabilire l’ordine (DTF 100 Ia 344 consid. 3a). Il presente giudizio non pregiudica pertanto in alcun modo la facoltà dell’Ufficio dei permessi di comunque intervenire nei confronti della ricorrente con un ordine di chiusura a tempo indeterminato per permettere il ripristino della legalità, qualora esso dovesse rilevare che continuano a non essere adempiute le condizioni che avevano a suo tempo determinato il rilascio alla ricorrente dell’autorizzazione di gestire il __________, essendo la gerenza del locale tuttora affidata ad una persona insolvente.
7. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto. Dato l’esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giudizio e delle spese. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all’insorgente, patrocinata da un legale, un’adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 3, 27, 66, 68, 68a, 71 LEsPubb, 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la decisione 7 gennaio 2003 con cui l’Ufficio dei permessi ha sospeso per tre mesi l’autorizzazione di gestire il __________ a __________;
1.2. la decisione 27 maggio 2003 del Consiglio di Stato
(n. 2313).
2.Non si prelevano né spese, né tassa di giudizio.
3.Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alla ricorrente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario