Incarto n. 52.2003.141
Lugano 5 agosto 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 28 aprile 2003 di
__________ patrocinato da: avv. __________
contro
la decisione 16 aprile 2003 del Consiglio di Stato (n. 1675), che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 20 febbraio 2003 con cui il municipio di __________ ha disdetto il rapporto d'impiego;
viste le risposte:
- 13 maggio 2003 del Consiglio di Stato;
- 19 maggio 2003 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 6 marzo 1998, il municipio di __________ ha assunto il ricorrente __________ quale ausiliario presso gli __________ nell'ambito di un programma occupazionale promosso ai sensi della LAS.
Il 12 aprile 1999 l'autorità comunale ha convertito il rapporto d'impiego in un incarico definito per funzione temporanea secondo l'art. 13 ROD.
B. Con decisione 20 febbraio 2003 il municipio ha disdetto il rapporto d'impiego per il 30 aprile successivo, ritenendo che nonostante i ripetuti richiami a migliorare il rendimento, le prestazioni lavorative fornite non corrispondessero ai requisiti minimi richiesti per la funzione d'ausiliario.
C. Con giudizio 16 aprile 2003 il Consiglio di Stato ha confermato la disdetta, respingendo il ricorso contro di essa inoltrato da __________.
Configurato il rapporto d'impiego alla stregua di un incarico per funzione stabile, il Governo ha in sostanza ritenuto che la disdetta non dovesse essere giustificata da particolari motivi. Rispettosa dei termini, l'ha quindi confermata.
D. Contro il predetto giudizio governativo, il soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
L'insorgente rimprovera anzitutto al Consiglio di Stato non aver accertato i fatti correttamente. Nega in particolare di essere stato invitato a migliorare il suo rendimento. I suoi superiori diretti ed i colleghi sarebbero soddisfatti delle sue prestazioni lavorative. Le valutazioni del capo-cuoco sarebbero sempre state positive. Il motivo del licenziamento, allega, sarebbe da ricercare nelle sue, peraltro sporadiche, assenze per infortunio, che avrebbero indispettito il responsabile della __________.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio, contestando succintamente le tesi dell'insorgente con argomenti che saranno discussi qui appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 LOC. La legittimazione attiva dell'insorgente è certa.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza assumere prove (art. 18 PAmm). Non è compito specifico di questo tribunale porre rimedio alle carenze istruttorie poste in essere dalle istanze inferiori. Se la fattispecie è stata accertata in modo incompleto, il tribunale può infatti annullare la decisione impugnata e rinviare gli atti all’istanza inferiore per nuovo giudizio (art. 65 cpv. 2 PAmm).
2. 2.1. I dipendenti del comune di __________ sono suddivisi in due ordini: quelli nominati e quelli incaricati (cfr. art. 2 del regolamento organico dei dipendenti del comune di __________ e delle sue aziende municipalizzate del 19 maggio 1998; in seguito ROD). I dipendenti incaricati sono a loro volta suddivisi in due categorie: quelli incaricati per funzione stabile e quelli incaricati per funzione temporanea.
L'incarico per funzione stabile è conferito per una durata indeterminata, mediante pubblico concorso, ai dipendenti che non rispondono ai requisiti della cittadinanza svizzera e dell'idoneità, sanciti dall'art. 5 cpv. 1 lett. a) e d) per il conferimento della nomina (art. 10 e 11 ROD). Questo tipo d’incarico è trasformato in nomina quando si realizzano in capo al dipendente incaricato i requisiti mancanti al momento dell’assunzione (art. 12 ROD).
I dipendenti incaricati per funzioni temporanee sono invece assunti direttamente dal municipio, senza pubblico concorso, per funzioni istituite a titolo provvisorio (cfr. art. 13 ROD). La durata dell'incarico temporaneo è determinata dalla natura stessa dell'attività per la quale si procede all'assunzione (art. 14 cpv. 1 ROD). Di regola, viene prestabilita al momento in cui il dipendente viene assunto.
2.2. Di regola, il rapporto d'impiego dei dipendenti incaricati a tempo determinato si estingue per semplice decorrenza del termine prestabilito. Non occorre né una disdetta, né una conferma del termine di scadenza del rapporto, che è stato fissato al momento dell’assunzione.
Il rapporto d’impiego dei dipendenti incaricati a tempo indeterminato perdura invece fintanto che non viene sciolto mediante disdetta. Il termine di preavviso varia da un mese se l'incarico dura da meno di un anno a tre mesi se l’incarico sussite da più di cinque anni (art. 89 ROD).
La disdetta dei dipendenti nominati presuppone l'esistenza di giustificati motivi (art. 86 ROD). È in particolare considerato giustificato motivo qualsiasi circostanza soggettiva od oggettiva, data la quale non si può pretendere in buona fede che l’autorità di nomina possa continuare il rapporto d’impiego nella stessa funzione o in altra funzione adeguata e disponibile nell’ambito dei posti vacanti.
La disdetta dei rapporti d'incarico a tempo indeterminato non presuppone invece particolari motivi. Essa è in larga misura rimessa al potere discrezionale del datore di lavoro, che è comunque tenuto ad esercitarlo nei limiti del divieto d’arbitrio.
Notoriamente, decidere secondo apprezzamento non significa decidere come pare e piace. Anche le decisioni rese secondo libero apprezzamento devono fondarsi su motivi pertinenti e rispettare i principi fondamentali del diritto, segnatamente quelli riferiti alla parità di trattamento, alla proporzionalità ed all’equità. Censurabili da parte dell’autorità di ricorso sono le decisioni fondate sull’apprezzamento, che procedono da considerazioni estranee alla materia, scaturiscono da motivazioni contraddittorie o sono altrimenti insostenibili dal profilo dei principi suddetti.
3. 3.1. In concreto, va anzitutto rilevato che il rapporto d’impiego del ricorrente, anche se costituito senza pubblico concorso, non si configura come un incarico per funzione temporanea, ma come un incarico per funzione stabile. A dispetto del tenore letterale dell’atto di assunzione, l’incarico non è invero stato conferito a tempo determinato per lo svolgimento di un compito di natura provvisoria, bensì a tempo indeterminato per una funzione almeno apparentemente stabile e duratura. La cessazione del rapporto d’impiego non interviene quindi ope temporis, ma presuppone la notifica di una formale disdetta. Atto, questo, che costituisce l’oggetto del presente giudizio.
3.2. Il municipio ha giustificato la disdetta con l’insufficienza delle prestazioni lavorative fornite dal ricorrente. Questi ne contesta il fondamento, sostenendo di aver sempre avuto un rendimento soddisfacente.
Ora, dagli atti non emerge assolutamente nulla che permetta di suffragare l’una o l’altra tesi. L’incarto è costituito dall’atto di assunzione e della decisione di disdetta. Non v’è altro. L’autorità comunale non si è curata di produrre lo stato di servizio del ricorrente, le valutazioni periodiche, una registrazione delle assenze o anche solo una dichiarazione dei diretti superiori del ricorrente che permetta di verificare il fondamento delle sue allegazioni. Il Consiglio di Stato, dal canto suo, ha respinto tutte le prove offerte, asserendo apoditticamente che gli atti permettevano di statuire sul ricorso senza istruttoria.
Siffatto modo di procedere non può essere condiviso.
3.3. È ben vero che la disdetta dei rapporti d’incarico a tempo indeterminato, a differenza di quella applicabile ai rapporti di nomina, non presuppone l’esistenza di giustificati motivi. Ciò non significa tuttavia che la disdetta dei rapporti d’incarico a tempo indeterminato possa essere pronunciata senza alcun motivo, a discrezione insindacabile del datore di lavoro. L’esigenza di una motivazione plausibile è peraltro inscindibilmente connessa alla natura stessa della disdetta, che si configura come un atto amministrativo impugnabile. Il municipio non si è del resto limitato a pronunciare la disdetta, ma l’ha anche giustificata con il rendimento insufficiente del ricorrente.
3.4. Come la disdetta deve essere motivata, deve anche essere data al dipendente la possibilità di contestarne il fondamento. Ammettere il contrario significherebbe limitare in modo insostenibile le possibilità di sottoporre il provvedimento ad un sindacato di legittimità da parte dell’autorità di ricorso. Il dipendente licenziato potrebbe in effetti contestarlo soltanto dal profilo del rispetto dei termini. Una verifica del suo fondamento rimarrebbe esclusa e l’obbligo di motivazione si ridurrebbe ad una mera formalità.
3.5. Se i fatti su cui si fonda il licenziamento sono controversi, l’autorità di ricorso non può limitarsi ad accreditare la tesi del datore di lavoro, ma deve promuovere i necessari accertamenti. Sarà semmai nella valutazione delle prove raccolte che potrà privilegiare gli elementi di giudizio che confortano il licenziamento.
L’accertamento dei fatti non deve necessariamente implicare l’esperimento di complesse istruttorie. Deve comunque offrire al dipendente la possibilità di dimostrare che il licenziamento scaturisce da un esercizio abusivo del potere discrezionale riservato all’autorità di nomina. Possibilità, questa, che il Consiglio di Stato ha in concreto negato al ricorrente.
4. Sulla scorta della considerazioni che precedono, il ricorso va quindi parzialmente accolto, annullando la decisione governativa impugnata siccome fondata su un accertamento incompleto della fattispecie. Gli atti vanno rinviati al Consiglio di Stato per nuovo giudizio, previa istruttoria.
Dato l’esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le ripetibili sono invece a carico del comune, secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 208 LOC; 10, 11, 13, 89 ROD; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 16 aprile 2003 del Consiglio di Stato (n. 1675) è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato per nuovo giudizio previa istruttoria.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. Il comune di __________ rifonderà al ricorrente fr. 800.- a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario