Incarto n. 52.2002.00065
Lugano 5 agosto 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 11 febbraio 2002 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 22 gennaio 2002 (no. 303) con cui il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso di __________ contro l'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 2001 concernente il negozio di elettronica e radio TV del ricorrente;
viste le risposte:
- 14 febbraio 2002 del municipio di __________;
- 27 febbraio 2002 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) A __________ il servizio di nettezza urbana è retto dal Regolamento per il servizio raccolta ed eliminazione dei rifiuti, in vigore dal 1. agosto 1980 (in seguito: RSRER). Il servizio è organizzato e eseguito dal Comune dietro pagamento di una tassa (art. 1 RSRER). La consegna dei rifiuti è obbligatoria (art. 2 § 1 RSRER). Per finanziare il servizio, l'art. 27 RSRER istituisce il prelievo annuale di tasse, stabilite in modo diversificato a dipendenza della categoria dell'utente. Allo scopo il municipio procede annualmente alla classificazione degli utenti, tenendo in particolare conto dei quantitativi di rifiuti esposti e della natura e dell'importanza degli stessi utenti, con facoltà degli interessati di chiedere di essere classificati secondo una categoria diversa da quella assegnata, su presentazione di valide argomentazioni (art. 28 RSRER).
b) Con messaggio municipale no 2453 del 11 gennaio 2001, il municipio di __________, rilevato fra l'altro che a fronte di costi per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti di complessivi fr. 2,6 milioni annui vi era un introito delle tasse di circa 1 milione, con una copertura del 35/40 % circa, ha proposto una modifica del RSRER in punto alle tariffe. Nella seduta del 8 maggio 2001 il consiglio comunale di __________ ha approvato le nuove tariffe, con un emendamento proposto dalla commissione della gestione, fissandone l'entrata in vigore al 1 luglio 2001. La modifica è stata regolarmente pubblicata e approvata dalla sezione degli enti locali. La categoria b), relativa ai commerci, è stata suddivisa in 13 tipologie, per le quali le tasse sono così fissate:
fr. 25.00/q.le, ritenuto un minimo base annuo di:
1. uffici, studi professionali …, gabinetti medici, dentisti , fisioterapisti, e professioni affini, piccole attività di sartoria e di artigianato in genere, sale giochi, esposizioni, magazzini, scuole di musica, autoscuole fr. 400.- + IVA
2. agenzie d'assicurazione e d'amministrazione, piccoli negozi, studi d'ingegneria e d'architettura, tabaccherie e chioschi, sartorie medie, atelier di pittura, scultura e attività affini, saloni da parrucchiere, scuole di lingue, onoranze funebri, stazioni benzina fr. 600.- + IVA
3. bar, grotti, ristoranti, pizzerie fr. 800.- + IVA
4. negozi, farmacie, abbigliamento, fotografi
fr. 800.- + IVA
5. banche fr. 1'000.- + IVA
6. artigiani, officine, garages, laboratori, imprese di costru- zione, carrozzerie, lavanderie, auto-lavaggi, gommisti
fr. 1'200.- + IVA
7. negozi grandi, cartolerie librerie, ferramenta
fr. 1'200.- + IVA
seguono altre 6 categorie.
B. a) Il 31 ottobre 2001 i servizi amministrativi del comune di __________ hanno notificato a __________, la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti concernente lo stesso anno, per complessivi fr. 730,40. Per i primi 6 mesi dell'anno è stata imposta una tassa di fr. 300.-, corrispondente a quella prevista per la categoria B4 del vecchio regolamento; per il secondo semestre del 2001 è invece stata imposta una tassa di fr. 400.- oltre IVA al 7,6 %, il negozio del ricorrente rientrando nella categoria b4 - commerci del nuovo regolamento.
b) Il 9 novembre 2001 __________ ha inoltrato reclamo contro tale tassa, chiedendo di esserne esonerato, argomentando che il materiale elettrico non verrebbe ritirato, dovendo essere portato direttamente dall'utente al posto di raccolta, pagando fr. 1,40/Kg. Carta e cartoni sarebbero portati settimanalmente alla birreria, mentre la carta d'ufficio sarebbe depositata direttamente nel container privato dell'abitazione del ricorrente, per il quale egli già paga la tassa annua. Inoltre il negozio non genererebbe rifiuti da economia domestica o da giardino.
c) Con decisione 22 novembre 2001 il municipio di __________ ha respinto il reclamo, rilevando che il RSRER prevede l'obbligatorietà della consegna dei rifiuti, sicché ad ogni potenziale utente va imposta la tassa, anche qualora questi pretenda di non avvalersi del servizio comunale. Circa l'ammontare della tassa, ha annotato che il regolamento non prevede la possibilità di una riduzione sicché il commercio del ricorrente rientrando nella categoria B4, la tassa applicata sarebbe corretta.
C. a) Con ricorso 10 dicembre 2001 __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato avverso quella decisione municipale, chiedendone l'annullamento sia in quanto fondata sul nuovo sia sul vecchio regolamento. A mente del ricorrente la decisione municipale violerebbe i principi costituzionali della proporzionalità e della parità di trattamento perché il proprio commercio sarebbe colpito da una tassa dall'ammontare sproporzionato al quantitativo ed al tipo di rifiuti prodotti. La tassa imposta permetterebbe non solo di coprire i costi per la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti, ma anche di realizzare un utile. Il ricorrente infatti produrrebbe essenzialmente scarti per i quali è prevista la raccolta separata e sarebbe arbitrario non differenziare la tassa a dipendenza del tipo di rifiuti prodotti e dei costi che la loro raccolta ed eliminazione causa. Inoltre vi sarebbe una disparità di trattamento nell'imporre il commercio del ricorrente nello stesso modo di altre attività, quali bar, grotti, ristoranti e pizzerie che produrrebbero ben altri quantitativi e tipi di rifiuti.
b) Con risoluzione 22 gennaio 2002 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Illustrati i principi che regolano le tasse per la raccolta dei rifiuti, il Governo ha rilevato che quelle percette dal comune di __________ non eccedono i costi del servizio raccolta ed eliminazione dei rifiuti che, con l'adeguamento del regolamento, sarebbero coperti solo nella misura del 55/60 %, valore abbondantemente al di sotto di quanto richiesto dalla legislazione federale che prevede la copertura integrale dei costi. Il criterio adottato dall'ente pubblico per la determinazione della tassa, basato sul potenziale teorico di produzione dei rifiuti, sarebbe poi lecito, ritenuto che l'ente pubblico è comunque tenuto a mettere a disposizione l'apparato necessario per garantire la raccolta e lo smaltimento dei quantitativi potenziali di rifiuti prodotti dall'utenza. Neppure ha ravvisato una disparità di trattamento con altre categorie di utenti, l'inevitabile schematismo delle soluzioni adottate portando sì a conseguenze negative, in concreto però accettabili.
D. Con ricorso 11 febbraio 2000 __________ è insorto innanzi a questo Tribunale contro la predetta decisione, postulandone l'annullamento sulla scorta delle argomentazioni già proposte con il precedente gravame.
Il Consiglio di Stato e il municipio di __________ hanno postulato la reiezione del ricorso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può inoltre essere decisa - per i motivi che seguono - sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di __________). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di __________, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 Cost. ed il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6, ancora riferito all'art. 4 Cost. 1874). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 (31b cpv. 1 dal 1 luglio 1997) e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23; 30.7.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 23.9.1996 in re S., consid. 2.1.; 15.10.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 2.1.; URP 1994 N. 13, pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare il Tribunale federale in due recenti sentenze il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso per il nostro Cantone) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF 20.11.1995 in re comune di __________ e comune di __________, consid. 10b e 10c rispettivamente, pubblicati in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'è già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).
Con modifica 20 giugno 1997, entrata in vigore il 1 novembre successivo, è stato introdotta nella LPAmb una nuova disposizione regolamentante il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani, l'art. 32a, dal seguente tenore:
"1. I Cantoni provvedono affinché i costi di smaltimento dei rifiuti urbani, per quanto siffatto smaltimento sia stato loro attribuito, siano finanziati mediante emolumenti o altre tasse conformemente al principio di causalità. L'ammontare delle tasse è fissato tenendo conto in particolare:
a. del tipo e della quantità dei rifiuti consegnati;
b. dei costi per la costruzione, l'esercizio e la manutenzione degli impianti per i rifiuti;
c. degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli impianti;
d. degli interessi;
e. degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze legali o per l'ottimizzazione del loro esercizio.
2. Se l'introduzione di tasse a copertura dei costi e conformi al principio di causalità dovesse pregiudicare uno smaltimento ecologico dei rifiuti urbani, detto smaltimento può, se necessario, essere finanziato in altro modo.
3. I detentori degli impianti per i rifiuti devono costituire le necessarie riserve finanziarie.
4. Le basi di calcolo delle tasse sono a disposizione del pubblico.".
L'art. 32a LPAmb concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060). Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i Cantoni rispettivamente i comuni devono osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061; DTF 125 I 449 consid. 3 b bb e cc). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione della tassa al tipo ed alla quantità dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in una certa misura, in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando semplicemente un quadro generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. V. Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfälle durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con rinvii - alla nota 28 - agli interventi del consigliere agli Stati G.-R. Plattner e della consigliera federale R. Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163 seg. e 1166).
2.2. La legislazione ticinese, che affida ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi (art. da 68 a 70 LALIA), li autorizza nel contempo a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). L'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia quindi al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b; I-1991 N. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).
3. Dinanzi al Consiglio di Stato il resistente __________ ha affermato di produrre pochi rifiuti, di cui quelli cartacei li smaltiva al proprio domicilio, mentre per il resto trattavasi o di rifiuti speciali eliminati direttamente, pagandone le relative spese, oppure di carta, che egli portava all'apposito centro di raccolta. Per questo motivo la tassa esatta sarebbe ingiustificata. Inoltre vi sarebbe una disparità di trattamento per il fatto di essere stato imposto come commerci di altro genere che produrrebbero un ingente quantitativo di rifiuti.
4. In primo luogo, disattendendo l'art. 18 cpv. 1 PAmm, il Consiglio di Stato non ha accertato i fatti determinati per il giudizio. Non ha verificato l'importanza dell'attività svolta dal commercio di __________, in particolare l'affermazione di questi circa i quantitativi di rifiuti prodotti con la sua attività, precludendosi così la possibilità di valutare il problema della proporzionalità della tassa rispetto all'utilizzazione, da parte del ricorrente, del servizio di nettezza urbana.
Certo, com'è noto e come peraltro si può desumere dallo stesso art. 32a LPAmb, la giurisprudenza del Tribunale federale non esige che il calcolo della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti venga fatto dipendere esclusivamente dalla quantità di rifiuti che possono essere prodotti da ciascun utente. L'ente pubblico deve difatti sopportare una serie di costi che non hanno una relazione diretta con la produzione effettiva di rifiuti, in particolare (ma non solo) quelli per l'approntamento del servizio, che esso è tenuto a mantenere efficiente, sopportandone gli oneri, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve organizzare in modo che sia pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. DTF 7 ottobre 1999 pubbl. in Revue de droit administratif et fiscal [RDAF] 2000 1 284 segg. consid. 4b; inoltre la giurisprudenza citata).
La valutazione della correttezza dell'imposizione, in applicazione dei principi dell'eguaglianza, proporzionalità e causalità, impone di esaminare concretamente origini, fondamento e calcolo della tassa. Per ciò fare occorrono informazioni concrete, da procurarsi attraverso la pertinente documentazione del comune e mediante le necessarie indagini presso l'utente, non essendo possibile invece, come fatto, limitarsi alla sola enunciazione dei principi teorici.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere accolto e la risoluzione governativa impugnata annullata. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 PAmm gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché, esperiti i necessari accertamenti, emetta un nuovo giudizio sul ricorso 11 febbraio 2002 di __________ conformemente a quanto stabilito al considerando 4 che precede.
6. Il Tribunale non preleva una tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Al ricorrente, assistito da un legale, devono invece essere riconosciute delle ripetibili, commisurate all'esito favorevole del ricorso.
Per questi motivi,
visti gli art. 8, 9 Cost., 2, 31, 31b, 48 LPAmb, da 68 a 70 LALIA, 208, 209 LOC; 18, 28, 43, 46, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto e la risoluzione 22 gennaio 2002 (no. 303) del Consiglio di Stato annullata.
§. Gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché proceda come indicato al consid. 5 e relativo rinvio al considerando 4.
2. Non si preleva una tassa di giudizio. Il comune di __________ è tenuto a versare a __________ fr. 300.- di ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario