Incarto n. 52.2002.445
Lugano 25 giugno 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 4 novembre 2002 del
Comune di __________ patrocinato da: avv. __________
contro
la decisione 15 ottobre 2002 (n. 4849) del Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa interposta dal ricorrente contro la decisione 26 luglio 2002 con la quale il Dipartimento delle istituzioni ha rigettato la richiesta del comune intesa ad ottenere l'ammissione al fondo di compensazione intercomunale per l'anno 2002;
viste le risposte:
- 8 novembre 2002 della Sezione degli enti locali
- 20 novembre 2002 del Consiglio di Stato
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con messaggio no 1-II 2001 del novembre 2001 il municipio di __________ ha chiesto al consiglio comunale l'approvazione del preventivo per l'anno 2002, che chiudeva con una maggiore uscita di fr. 596'010.- da coprire con l'imposta comunale.
Con pedissequo messaggio no 2-II 2001, il municipio, costatato che il gettito d'imposta comunale, valutato in fr. 430'000.-, era insufficiente per coprire il fabbisogno, chiedeva inoltre di essere autorizzato ad inoltrare al Cantone "…l'istanza atta a chiedere la compensazione intercomunale per l'anno 2002, sulla scorta dei preventivi approvati".
Con rapporti 29 novembre 2001, la commissione della gestione ha preavvisato favorevolmente i due oggetti, poi approvati all'unanimità dal consiglio comunale nella sua seduta ordinaria del 17 dicembre 2001.
In data 11 febbraio 2002 il comune ha quindi inoltrato al dipartimento delle istituzioni, sezione degli enti locali, un'istanza volta all'ottenimento dell'aiuto compensativo per l'anno 2002.
B. Il dipartimento delle istituzioni, preso atto del preavviso negativo della Commissione per la compensazione intercomunale, ha respinto l'istanza con risoluzione 9 aprile 2002. Ha argomentato che tra gli attivi del comune vi erano ancora dei terreni, frutto di un legato (__________) che, lo scopo non essendo più attuale, poteva essere sciolto a favore del risanamento finanziario del comune. Passo questo che peraltro già in precedenza la sezione degli enti locali aveva prospettato al comune, ritenendolo necessario per contenere il debito pubblico che era aumentato a dipendenza degli investimenti effettuati. Inoltre il comune doveva ancora procedere all'incasso dei contributi di costruzione delle canalizzazioni, opere in gran parte eseguite. Non da ultimo sarebbe poi da considerare l'inversione di tendenza nella situazione finanziaria del comune, i cui conti del 2001 avevano chiuso con un disavanzo di fr. 82.531,10. In definitiva, prima di essere ammesso al beneficio del fondo di compensazione l'istante poteva e doveva far capo alle proprie risorse per risanare le finanze comunali.
Il reclamo 24 aprile 2002 del comune contro la predetta risoluzione è stato respinto dal dipartimento delle istituzioni con risoluzione 10 luglio 2002.
C. Con ricorso 23 agosto 2002 al Consiglio di Stato, il comune ha chiesto l'annullamento della decisione dipartimentale e l'accoglimento della richiesta d'ammissione al fondo di compensazione. A mente del ricorrente, il legato __________, in quanto fondo vincolato per volontà di terzi, non può essere considerato alla stregua di un fondo d'accantonamento e, di conseguenza, neppure è ammissibile scioglierlo in applicazione dell'art. 215 LOC. Lo scopo originario del lascito, consistente nella devoluzione ai poveri di __________ degli utili derivanti dai beni di cui trattasi, non sarebbe comunque venuto meno, essendovi a tutt'oggi nel comune famiglie o anziani con reddito modesto. L'alienazione delle proprietà allo scopo di risanare le finanze comunali sarebbe poi in contrasto con la volontà della disponente. La legge peraltro non subordinerebbe il diritto del comune di attingere al fondo di compensazione all'obbligo di realizzare i beni patrimoniali ed allo scioglimento dei legati esistenti.
D. Con decisione 15 ottobre 2002 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, rilevando avantutto che l'esistenza di un disavanzo non dà automaticamente diritto alla copertura tramite l'istituto della compensazione intercomunale, dovendo ancora trattarsi di un disavanzo strutturale con l'impossibilità del comune di riportare a medio termine i conti in pareggio con le sole proprie forze. Il Governo ha poi ritenuto che anche i legati sono assimilati ai fondi di riserva preesistenti vincolati per volontà di terzi e, di conseguenza, allorquando non è più possibile raggiungere lo scopo per il quale sono stati devoluti, vanno sciolti. Al proposito osserva che il comune di __________ da parecchio tempo non ha più utilizzato i proventi del legato per lo scopo prefissato, tanto che il reddito annuo di fr. 760.- derivante dall'affitto dei terreni ha permesso di accumulare mezzi liquidi ammontanti, al 31.12.2001, a fr. 86'237,15.
La questione poi non sarebbe nuova, l'ipotesi dello scioglimento del legato essendo già stata prospettata nel 1993, in occasione della ratifica di un credito di fr. 1'400'000.- per il risanamento e l'ampliamento della casa comunale, quale misura per rendere sopportabile l'investimento.
In conclusione, l'Esecutivo cantonale ha quindi condiviso l'opinione del dipartimento delle istituzioni che questa misura, unitamente al prelievo dei contributi per la costruzione delle canalizzazioni, permetterebbe al comune di normalizzare la situazione finanziaria.
E. Con ricorso 4 novembre 2002 il comune ha chiesto l'annullamento della decisione governativa e l'ammissione al fondo di compensazione per l'anno 2002 con argomentazioni che ricalcano sostanzialmente quelle già esposte nel ricorso al Consiglio di Stato.
La Sezione degli enti locali e il Consiglio di Stato postulano la reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 12 LCint). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa è pertanto ricevibile in ordine e può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. Giusta l'art. 61 PAmm, il ricorso al tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto. Costituiscono in particolare violazione del diritto l’errata o la mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa e l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto (art. 61 PAmm). Con il ricorso può essere impugnato ogni accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 62 PAmm).
In concreto trattasi di verificare se, rifiutando di concedere al comune di __________ prestazioni del fondo di compensazione, sia stato violato il diritto.
3. Con il termine compensazione orizzontale s'intende l'intervento finanziario versato ai comuni, tramite il fondo di compensazione (art. 6 Legge sulla compensazione intercomunale: LCint, del 18.12.1979, in vigore fino al 31.12.2002, applicabile alla fattispecie) nelle forme descritte agli art. 7 e 8 LCint. Giusta l'art. 7 cpv. 1 LCINT, i comuni nei quali, per la copertura del fabbisogno comunale derivante da investimenti e servizi essenziali, occorre un importo globale superiore al 100% dell'imposta cantonale base possono chiedere l'intervento del fondo di compensazione per la copertura dell'eccedenza. L'aiuto sarà accordato solo ai comuni nei quali il gettito delle risorse fiscali per abitante, senza il contributo di livellamento di cui all'art. 9a, é inferiore ai 2/3 della media cantonale (art. 7 cpv. 2 LCint). Pari criterio può essere adottato per casi particolari non contemplati dagli art. 7, 9a e 10 cpv. 2 (art. 8 cpv. 2 LCint).
4. Il Dipartimento delle istituzioni prima, il Consiglio di Stato poi, hanno ritenuto che non fossero date le premesse per concedere la compensazione orizzontale ai sensi dell'art. 7 LCInt, la situazione finanziaria del comune potendo essere risanata con mezzi del comune stesso, segnatamente procedendo allo scioglimento del legato __________, passo quest'ultimo contestato dal ricorrente.
4.1. L'art. 215 cpv. 2 LOC prescrive che, al momento dell'introduzione della contabilità a partita doppia, i fondi di accantonamento preesistenti saranno sciolti a favore del capitale proprio, esclusi quelli vincolati per volontà di terzi. Il cpv. 3 precisa che anche i fondi di accantonamento vincolati saranno sciolti a favore del capitale proprio se entro un certo lasso di tempo, stabilito dal Dipartimento competente, non saranno utilizzati per gli scopi prefissati.
Anche legati e donazioni rientrano nel concetto di fondi vincolati per volontà di terzi - come peraltro riconosciuto dallo stesso ricorrente (ricorso pag. 5 in fine) - e, come tali, sono essi pure soggetti a scioglimento qualora ne siano verificati i presupposti (esplicito in tal senso anche il rapporto 14.1.1987 della Commissione della legislazione sul messaggio 2 luglio 1985 concernente la revisione della Legge organica comunale).
4.2. Ebbene, lo stesso ricorrente ammette di non aver intrapreso nulla per dar seguito alla volontà di __________, vuoi perché non vi sono poveri nel comune, vuoi perché senza ulteriori mezzi il legato non può attualmente esplicare effetti, i soli proventi del legato stesso non essendo sufficienti per creare delle strutture atte ad aiutare i meno abbienti. Neppure a seguito degli interventi del dipartimento delle istituzioni che in più occasioni ha reso attento il comune della necessità di sciogliere il legato a favore del risanamento finanziario del comune (lettere 10 settembre 1993, 28 aprile 1995 e 27 settembre 2000), il comune ha utilizzato il legato per gli scopi prefissati. Né prevede di poterlo fare in futuro, se non interverranno un miglioramento della situazione finanziaria del comune e l'aiuto di terzi.
Ne discende che i presupposti esatti dalla LOC per lo scioglimento del legato sono dati.
5. Il ricorrente sostiene che lo scioglimento del legato non è possibile perché in contrasto con le normative del diritto successorio.
5.1. Giusta l'art. 482 CC, le disposizioni testamentarie possono essere gravate di oneri, il cui adempimento può essere richiesto da qualsiasi interessato tosto che le disposizioni stesse abbiano spiegato il loro effetto. La legge non pone alcun limite alla durata degli oneri. Limitazioni possono però essere previste dal disponente oppure scaturire dalla situazione con cui l'onere era connesso (Escher, commento zurighese, nota 26 ad art. 482 CC). Nel caso in cui il disponente sia rimasto silente, la durata va stabilita determinando la sua volontà presunta.
In proposito, il Tribunale federale, in considerazione degli artt. 335 cpv. 2 CC (inammissibilità dei fedecommessi di famiglia) ed in analogia all'art. 488 cpv. 2 CC (inammissibilità della doppia sostituzione fedecommissaria), ha ritenuto ammissibile una limitazione dell'onere a due generazioni (50-70 anni). In caso di prestazioni pecuniarie è invece postulata una limitazione a 30 anni (Spiro, Die Begrenzung privater Rechte durch Verjährungs- Verwirkungs- und Fatalfristen, § 466, pag. 1286).
5.2. Nel caso concreto, la testatrice __________, nata __________, deceduta il __________, dispose con testamento 1. settembre 1915 che, alla sua morte, alla sorella __________ nata __________ sarebbe pertoccato l'usufrutto vita natural durante di tre quarti della successione. Alla di lei morte, la "__________" proprietà doveva poi passare al comune di __________, con l'obbligo di devolvere annualmente i relativi utili ai poveri del comune. Il legato è costituito da due terreni siti in zona edificabile a __________ e __________ e da un libretto di risparmio con un saldo, al 31.12.2001, di fr. 86'237,15. L'onere imposto al comune con il legato non è stato limitato nel tempo, la disposizione testamentaria essendo silente in tal senso.
Il legato aveva quindi quale chiaro scopo di aiutare i poveri del comune, in un'epoca in cui gli istituti previdenziali e sociali erano lungi dal garantire le attuali prestazioni e dipendevano in larga misura dall’iniziativa privata.
La modifica del quadro legislativo, segnatamente l'introduzione di varie normative intese a contrastare il fenomeno della povertà, tra cui la legge sull'assistenza sociale, hanno di molto attenuato la problematica dell'indigenza. In passato, in assenza di un sistema previdenziale e sociale che potesse fornire prestazioni adeguate, erano sovente le istituzioni private e religiose ad intervenire in favore dei meno abbienti. Oggi questo è diventato un preciso compito dell'ente pubblico. Di conseguenza, con il passare del tempo, la portata dei legati per i poveri, quale quello qui in discussione, è stata molto relativizzata.
Poiché con l'adeguamento delle istituzioni a carattere sociale il comune è oggi in ogni caso tenuto a fare, utilizzando mezzi propri, quanto la testatrice si era prefissa con il legato, l'onere imposto al comune mediante il legato si sovrappone a quello legale.
Di conseguenza, l'onere imposto dalla testatrice può essere considerato adempiuto; ben si giustifica pertanto lo scioglimento del legato anche dal profilo contabile, a favore del capitale proprio, ritenuto che, in ogni caso, i beni già appartengono al comune il quale, come già detto, si trova a dover assolvere questi compiti.
6. A mente del ricorrente la legge non subordinerebbe il diritto del comune di attingere al fondo di compensazione all'obbligo di realizzare i beni patrimoniali ed allo scioglimento dei legati esistenti.
Basterà qui ricordare che lo strumento della compensazione intercomunale è inteso ad aiutare i comuni per la copertura del fabbisogno comunale derivante da investimenti e servizi essenziali, laddove il comune non è in grado di farvi fronte con mezzi propri. Quando il comune ha invece tali mezzi, si deve chiedere che esso impieghi prioritariamente questi per le proprie necessità, prima di far capo alla compensazione.
7. Sulla scorta di tali considerazioni la decisione del Consiglio di Stato, immune da violazioni del diritto, va confermata.
Date le circostanze, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli art. 6, 7 LCInt; 215 LOC; 482 CC; 18, 28, 43, 60, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto
2. Non si prelevano tasse né spese.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario