Incarto n. 52.2002.435
Lugano 28 aprile 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 28 ottobre 2002 di
__________, patrocinato da: avv. __________,
contro
la decisione 8 ottobre 2002, n. 4774, del Consiglio di Stato che respinge le impugnative presentate dall'insorgente avverso a) la risoluzione 17 giugno 2002 con cui il municipio di __________ gli ha negato il permesso di costruire una casa d'appartamenti in località __________ a __________ (part. n. __________ e __________); b) la tassa d'esame applicata alla licenza edilizia 28 agosto 2002 rilasciata dal municipio di __________ all’insorgente per la costruzione di una casa d'appartamenti sui fondi succitati;
viste le risposte:
- 10 novembre 2002 di __________;
- 11 novembre 2002 di __________;
- 12 novembre 2002 del Consiglio di Stato;
- 14 novembre 2002 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 29 marzo 2002, __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di costruire uno stabile d'appartamenti a __________ in località __________, all'intersezione tra via __________ e via __________ (part. n. __________ e __________).
L'immobile sorgerebbe su un terreno pianeggiante, a forma quadrangolare, che verrebbe innalzato di circa m 1.50, erigendo lungo i quattro confini un muro di uguale altezza. All'interno del quadrilatero così ottenuto verrebbe realizzato un manufatto, destinato in massima parte ad autorimessa, che occuperebbe la maggior parte dei due fondi, sporgendo dal terreno sistemato sino ad un'altezza di m 1.41. Lo stabile d'appartamenti verrebbe ad insistere su questo manufatto, occupando più della metà della sua superficie.
via __________
= terreno sistemato a + 1.50
= autorimessa
= casa d'appartamenti
L'istante in licenza ha escluso dal calcolo dell'i.o. la superficie dell'autorimessa antistante l'immobile verso via muro della rossa (m 21 x 7 = 147 mq). Ha invece computato quella dell'autorimessa prospiciente via __________.
Alla domanda si sono opposti i vicini qui resistenti, contestando l'intervento dal profilo degli indici, delle altezze e delle distanze dalla strada.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 6 giugno 2002 il municipio ha respinto la domanda di costruzione, ritenendo che l'autorimessa seminterrata verso via muro della rossa fosse da computare e determinasse un sorpasso dell'i.o. prescritto dalle norme di zona (50%). L'autorimessa prospiciente __________ non rispetterebbe invece la distanza minima dalle strade. Alla decisione, notificata il 17 di quel mese, il municipio ha applicato una tassa d'esame di fr. 4'080.-.
Contro la predetta decisione __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulando il rilascio del permesso rifiutato.
B. Ancor prima che gli fosse notificata la decisione di diniego della licenza, l'11 giugno 2002, __________ ha inoltrato una domanda di costruzione, che si differenzia dal precedente progetto unicamente perché sopprime l'autorimessa rivolta verso via __________.
Il 28 agosto 2002 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l'opposizione di un vicino, che ha rinunciato ad impugnarla davanti al Consiglio di Stato. Alla decisione è stata applicata una tassa d'esame di fr.3'780.-.
__________ ha impugnato questa tassa davanti al Consiglio di Stato, reputandola eccessiva in considerazione dell'esame esperito sul precedente progetto.
C. Con giudizio 8 ottobre 2002 il Consiglio di Stato ha respinto entrambe le impugnative.
Il Governo ha anzitutto ritenuto che la superficie occupata dall'autorimessa sul lato verso via muro della rossa fosse da computare come superficie edificata nel calcolo dell'i.o., siccome sporgente dal terreno naturale su più di un lato. Permessi, che il municipio avrebbe rilasciato in precedenza in contrasto con la legge per opere analoghe, non giustificherebbero il rilascio della licenza per motivi di parità di trattamento nell'illegalità.
L'autorimessa rivolta verso via __________ non sarebbe invece tenuta a rispettare la distanza dalla strada poiché sporgendo meno di m 1.50 dal terreno sistemato configurerebbe una costruzione sotterranea.
Dopo aver stabilito che l'altezza doveva essere misurata partendo dal terreno sistemato, il Consiglio di Stato ha lasciato aperta la questione a sapere se il limite superiore fosse dato dal cornicione di gronda sovrastante le finestre dell'attico o se invece facesse stato quello, più basso, del resto del tetto.
La tassa d'esame relativa alla seconda domanda di costruzione è stata confermata perché non si tratterebbe di una semplice variante.
D. Contro il predetto giudizio governativo il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando il rinvio degli atti al municipio affinché rilasci la licenza rifiutata. Chiede inoltre che la tassa d’esame venga fissata a fr. 2'000.-, subordinatamente a fr. 4'080.- con computo della tassa di fr. 3'780.- applicata alla licenza rilasciatagli per il secondo progetto.
Dopo aver rilevato che la sopraelevazione di m 1.50 del terreno non è computabile nell’altezza della costruzione, l’insorgente osserva che questo parametro va misurato sino al filo superiore del cornicione di gronda dell’edificio e non sino al cornicione del tetto che sovrasta le finestre dell’attico. L’altezza dell’attico, osserva, non è computabile perché rientra nei limiti ammessi dall’art. 11 cpv. 2 NAPR settore 2-3. La licenza rilasciata per il progetto presentato in un secondo tempo starebbe a dimostrarlo.
Ferma questa premessa, il ricorrente osserva poi come il Consiglio di Stato abbia ammesso che le autorimesse verso via __________ possano sorgere sino a confine verso la strada, siccome sotterranee, in quanto non sporgenti oltre m 1.50 dal livello del terreno sistemato. Insostenibili, poiché in aperta contraddizione con questa deduzione, sarebbero le considerazioni sviluppate dal Governo con riferimento all’autorimessa rivolta verso via __________, che presenta le stesse caratteristiche. Anche quest’opera, obietta, sarebbe sotterranea, siccome sporgente meno di m 1.50 dal terreno sistemato mediante formazione di un terrapieno. Essendo sotterranea quest’autorimessa non sarebbe nemmeno computabile nell’i.o. Il Consiglio di Stato, obietta, avrebbe confuso le finalità dell’art. 38 cpv. 3 LE con quelle dell’art. 42 RLE.
In relazione alla tassa d’esame applicata, il ricorrente rileva che il regolamento comunale sul rilascio delle licenze di costruzione, mai abrogato, la limita a fr. 2'000.- nel caso di costruzioni di almeno 20 milioni di franchi. Ipotesi, questa, che in concreto non si verifica. La tassa, prosegue, sarebbe inoltre dovuta soltanto nel caso di rilascio della licenza e non anche in caso di diniego. Lo confermerebbe la prassi del municipio. Il secondo progetto sarebbe peraltro una semplice variante del primo. Essa disattenderebbe il principio della copertura dei costi.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che saranno discussi nei seguenti considerandi.
Gli opponenti __________ e __________ contestano soprattutto l'innalzamento artificiale del terreno. Non postulano tuttavia esplicitamente il rigetto dell'impugnativa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dell'insorgente è certa. Il ricorso, tempestivo, è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti (art. 18 PAmm). Nemmeno l'insorgente postula l'assunzione di particolari prove.
2. Altezza
2.1. Giusta l'art. 40 cpv. 1 LE, l'altezza di un edificio è misurata dal terreno sistemato al punto più alto del filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto.
Decisivo ai fini della misurazione dell'altezza di un edificio non è quindi il livello del terreno naturale, ma quello del terreno sistemato. Determinante è l'ingombro verticale della costruzione che fuoriesce dal terreno sistemato mediante escavazione o mediante innalzamento (terrapieno).
Il terreno non può tuttavia essere sistemato come pare e piace, innalzandone il livello mediante formazione di un terrapieno, senza che l'altezza del terrapieno sia computata su quella dell'edificio sovrastante. L'altezza del terrapieno non è computata su quella dell'edificio sovrastante soltanto nella misura in cui non supera il limite di m 1.50 dal terreno naturale, ad una distanza di m 3.00 dal piede della facciata (art. 41 LE). Se supera questo limite l'altezza del terrapieno è computata su quella dell'edificio per l'eccedenza. Analogamente, l'altezza del terrapieno è computata su quella dell'edificio se il terrapieno non è largo almeno 3.00 dal piede della facciata.
La facilitazione di cui all'art. 41 LE è stata concepita per terreni in pendio o comunque non pianeggianti. In assenza di una disposizione che limiti l'applicazione della norma ai terreni in pendio, la facilitazione in oggetto è tuttavia ammessa anche nel caso di terreni pianeggianti (RDAT 1989 n. 47; Scolari, Commentario, II ed., ad art. 40/41 LE, n. 1245). In pratica, si è trasformata in un bonus sull'altezza.
2.2. In concreto, il terreno dedotto in edificazione è perfettamente piano. Il progetto prevede di sistemarlo mediante formazione di un terrapieno alto al massimo m 1.41. L'innalzamento rientra nel limite di altezza (m 1.50) stabilito dall'art. 41 cpv. 1 LE. Non è quindi computato sull'altezza della costruzione sovrastante fintanto che il terrapieno è largo almeno 3.00 dal piede della facciata. Questa condizione è soddisfatta per rapporto alle quattro facciata dell'edificio principale. Non è invece soddisfatta per rapporto all'autorimessa che si affaccia su via __________, dalla quale dista soltanto m 1.65.
L'altezza dell'edificio principale, misurata a partire dal terreno sistemato sino al filo superiore del parapetto, rispettivamente del cornicione di gronda è di m 13.46. Essa rientra pertanto nel limite (m 13.50) fissato dall'art. 15 cpv. 2 NAPR settore 2 e 3. L'altezza dell'attico non è computata perché rientra nei limiti dell'art. 11 NAPR settori 2 e 3, che la esclude dal computo nella misura in cui rientra nell'ingombro di un ipotetico tetto a falde, il cui colmo non supera l'altezza di m 3.50 rispetto al cornicione di gronda.
L'altezza dell'autorimessa rivolta verso via __________ è di m 1.41. Essendo il terrapieno alto meno di m 1.50 e largo almeno m 3.00, l'altezza della prevista sistemazione del terreno non è computata su quella del manufatto.
L'altezza dell'autorimessa prospiciente a via __________ è invece di m 2.91. Considerato che il terrapieno previsto su questo versante è largo meno di 3.00 m, l'altezza di questo manufatto non può beneficiare della facilitazione prevista dall'art. 41 LE. Essa va quindi misurata a partire dal terreno naturale e non dal terreno sistemato mediante formazione di un terrapieno alto m 1.41.
A torto ha ritenuto il Consiglio di Stato che la costruzione, sporgente m 1.41 dal terreno sistemato, fosse sotterranea. L'art. 42 RLE, al quale esso si richiama non è applicabile, poiché l'altezza del terrapieno, largo meno di 3.00 m dal muro dell'autorimessa, va computata su quella del manufatto che fuoriesce dal terreno.
3. Distanze
3.1. Giusta l'art. 6 cpv. 1 NAPR settori 2 e 3, recante il titolo marginale distanze dalle strade, dove non viene indicata una linea di arretramento o di allineamento, le distanze minime delle nuove costruzioni dal ciglio delle strade aperte al pubblico transito, compreso il marciapiede è di:
- m 4.00 dalle strade di collegamento principali;
- m 3.00 dalle strade di raccolta, di servizio e forestali;
- m 2.00 dai percorsi ciclabili e pedonali.
Il municipio può concedere deroghe in casi eccezionali (cpv. 3).
Le distanze dalle strade si applicano tanto alle costruzioni principali, quanto alle costruzioni accessorie. L'art. 9 cpv. 3 NAPR settori 2 e 3, che permette alle costruzioni accessorie di sorgere ad una distanza di m 1.50 dal confine o addirittura a confine non è applicabile. Determinante è infatti la norma che disciplina la distanza dalle strade e non quella che regola la distanza dal confine. Il fatto che il confine coincida con il ciglio della strada è irrilevante.
3.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'autorimessa rivolta verso via __________ fosse sotterranea e potesse di conseguenza sorgere addirittura sin sul ciglio della strada, come ammesso dall'art. 10 cpv. 2 NAPR settori 2 e 3. A torto, perché, come si è appena rilevato, la costruzione non è affatto sotterranea, ma è alta m 2.91.
I precedenti ai quali il ricorrente si richiama non costituiscono una prassi che può essere invocata per motivi di parità di trattamento nell'illegalità.
Il difetto non era comunque tale da giustificare un diniego del permesso, poiché poteva in ogni caso essere facilmente corretto, subordinando la licenza alla condizione di arretrare la parete dell'autorimessa di m 1.35 rivolta verso la strada in modo da rispettare la distanza minima di m 3.00 verso via __________ o, prescritta dall'art. 6 cpv. 1 NAPR settori 2 e 3.
4. Indice di occupazione
4.1. L'i.o. è il rapporto percentuale tra la superficie edificata e quella edificabile del fondo (art. 37 cpv. 2 LE).
La superficie edificata è la proiezione sulla superficie edificabile del fondo di tutti gli ingombri degli edifici principali ed accessori. Sono esclusi i cornicioni, le gronde, le pensiline d'ingresso (...) e le autorimesse interrate, sporgenti dal terreno naturale al massimo su un lato, aventi una copertura praticabile, ricoperta di vegetazione (38 cpv. 3 LE). Requisito, quest'ultimo, che come giustamente ricorda il Consiglio di Stato si giustifica unicamente nei casi in cui le NAPR impongono un superficie verde minima e questa condizione può essere soddisfatta soltanto facendo capo alla superficie dell'autorimessa interrata (cfr. STA 27.11.1986 in re Meier = RDAT 1987 n. 46; Scolari, op. cit., ad art. 38 n. 1138).
Scopo dell'indice di occupazione è quello di contribuire, in concorso con gli altri parametri edificatori, a determinare un equilibrio fra le aree edificate e quelle libere, limitando gli ingombri degli edifici, ossia di quelle opere di sovrastruttura che racchiudono spazi utilizzabili per l'abitazione od il lavoro. Conformemente agli scopi perseguiti da tale parametro non incidono pertanto sull'i.o. tutte le opere che non determinano ingombro perché non sporgono dal terreno. Sono, in particolare, escluse dal computo della superficie edificata le autorimesse sotterranee, sporgenti dal terreno naturale al massimo su un lato.
Secondo la ratio legis della norma vanno escluse dal computo anche le costruzioni che non sporgono dal terreno perché sono state interrate mediante sistemazione ammissibile del terreno (RDAF 1980, 359; Scolari, op. cit., ibidem).
4.2. Nell'evenienza concreta, tanto l'autorimessa che si affaccia su via __________, quanto quella rivolta verso via __________ sporgono dal terreno naturale per un'altezza variante tra m 2.70 e m 2.90. Pur sporgendo in uguale misura dal terreno sistemato, l'altezza della prima è di m 1.41, mentre quella della seconda è di m 2.91, dovendo essere sommata a quella del terrapieno, alto m 1.50, ma largo meno di m 3.00.
Considerato che l'autorimessa rivolta verso via san __________o determina un ingombro verticale di m 2.91, la superficie che occupa va computata come superficie edificata ai fini del calcolo dell'i.o. La superficie occupata dall'altra autorimessa non va invece computata come superficie edificata, perché l'ingombro verticale del manufatto non supera l'altezza di m 1.50, al di sotto della quale le costruzioni sono considerate sotterranee ai fini della misurazione delle distanze dal confine (art. 42 RLE). Vero è che l'art. 42 RLE, strettamente connesso all'art. 41 RLE, che definisce il modo di misurare le distanze, non stabilisce in modo generale che le costruzioni che sporgono dal terreno meno di m 1.50 sono in ogni caso da considerare sotterranee. Tanto le distanze, quanto la superficie edificata fanno tuttavia riferimento all'ingombro verticale delle costruzioni. Non v'è quindi motivo per considerare queste costruzioni sotterranee soltanto ai fini della misurazione delle distanze e non anche ai fini della determinazione della superficie edificata.
Corretto appare di conseguenza il calcolo dell'i.o. allegato alla domanda di costruzione, che computa nella superficie edificata la superficie dell'autorimessa rivolta verso via __________, ma non quella dell'altra autorimessa, giungendo a determinare un indice di 46.92%, inferiore al limite (50%) stabilito dalle norme di zona.
5. Nella misura in cui conferma la decisione di diniego della licenza, il giudizio governativo impugnato va quindi annullato, rinviando gli atti al municipio, come postula l'insorgente, affinché gli rilasci la licenza richiesta alla condizione di arretrare il muro dell'autorimessa verso via san __________ a m 3.00 dalla strada.
6. Tassa d'esame
6.1. Secondo l'art. 19 cpv. 1 LE, per l'esame delle domande di costruzione è dovuta una tassa dell'uno per mille della spesa prevista, al massimo fr. 5'000.- e al minimo fr. 50.-.
La tassa in questione è una tassa amministrativa (RDAT 1994 II n. 40; Scolari, Commentario, op. cit., ad art. 19 LE n. 923). Essa costituisce il corrispettivo per un atto d'ufficio, di per sé sprovvisto di valore patrimoniale, sollecitato dall'obbligato (DTF 90 I 80 seg.; Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., N. 110 B I; Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, n. 419 seg.). Deve rispettare il principio della copertura dei costi e quello dell'equivalenza. Il gettito globale delle tasse non deve pertanto superare l'ammontare globale dei costi, incluse le spese generali (DTF 103 Ia 88), mentre fra l'ammontare della singola tassa ed il valore economico della prestazione deve sussistere un rapporto ragionevole (DTF 109 Ib 313 seg.).
La commisurazione può fondarsi su criteri schematici dedotti dall'esperienza (DTF 106 Ia 244; Rhinow Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., n. 110 B V e). Non deve tuttavia condurre a risultati insostenibili, contrari al principio dell'equivalenza (STA 22.2.95 in re comune di Savosa).
6.2. In concreto, il ricorrente contesta che la commisurazione della tassa d'esame delle domande di costruzione in base al valore dell'opera rispetti il principio dell'equivalenza. A torto.
La prestazione fornita dallo stato è di rilevante interesse economico per il richiedente. Il valore economico di questo interesse è direttamente proporzionale al valore dell'opera. Il tasso dell'uno per mille fissato dalla legge porta a risultati ragionevoli, rispettosi del principio di proporzionalità.
La base d'imposizione ed il tasso di prelievo fissati dall'art. 19 LE non prestano dunque il fianco a critiche.
6.3. Il ricorrente sostiene poi che la tassa dovrebbe essere prelevata unicamente in caso di rilascio della licenza. Manifestamente a torto. L'art. 19 LE dispone infatti che la tassa è dovuta per l'esame della domanda e non per il rilascio della licenza.
6.4. Da respingere sono pure le obiezioni sollevate dal ricorrente con riferimento alle disposizioni del regolamento comunale per il prelievo di tasse per l'occupazione del suolo pubblico, per il rilascio delle licenze edilizie e dei permessi di abitabilità del 20 dicembre 1982, che limita a 2'000.- fr. le tasse d'esame per le domande di costruzione e non è mai stato formalmente abrogato.
In quanto norma di rango superiore, l'art. 19 LE, entrato successivamente in vigore, ha reso inapplicabile questa disposizione. La natura cogente (è dovuta una tassa) ed esaustiva della norma di diritto cantonale non lascia spazio al diritto comunale.
6.5. Vanno invece accolte le eccezioni sollevate dal ricorrente con riferimento all'ammontare della tassa per rapporto all'esame della domanda di costruzione specifica, che i servizi del comune erano chiamati ad esperire. Balza in effetti agli occhi che la seconda domanda, inoltrata quando la decisione sulla prima era stata adottata, ma non ancora intimata, diverge da quest'ultima soltanto perché l'autorimessa rivolta verso via san __________ è stata soppressa. Anche se non è stata definita come una variante, nella sostanza non era altro che una semplice modifica riduttiva del precedente progetto, volta a superare le obiezioni dell'autorità e degli opponenti. In tali circostanze, prelevare la tassa d'esame piena viola il principio dell'equivalenza (cfr. in tal senso STA 22.2.95 in re comune di Savosa).
Su questo punto, il ricorso va senz'altro accolto, annullando il giudizio governativo impugnato, in quanto statuente sull'ammontare della tassa fissata dal municipio. Gli atti vanno rinviati all'autorità comunale, affinché la riduca in misura significativa, tenendo debitamente conto del principio dell'equivalenza.
7. Considerato il ridotto grado di soccombenza del ricorrente ed il fatto che il comune va esente da tassa di giustizia, si prescinde dal prelevarne. Le ripetibili sono poste a carico esclusivo del comune, poiché gli opponenti non hanno espressamente postulato il rigetto dell'impugnativa.
Per questi motivi,
visti gli art. 21, 37, 38, 40, 41 LE; 42 RLE; 6, 9, 10 NAPR settori 2 e 3 di __________; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 8 ottobre 2002 del Consiglio di Stato (n. 4774) è annullata,
1.2. la decisione 17 giugno 2002 del municipio di __________ è annullata,
§ gli atti sono rinviati al municipio affinché rilasci all'insorgente la licenza richiesta, alla condizione che il muro dell'autorimessa verso via __________ sia arretrato ad una distanza di m 3.00 dal ciglio della strada, con conseguente allargamento del terrapieno;
1.3. la tassa d'esame fissata con decisione 28 agosto 2002 del municipio di __________ è annullata,
§ gli atti sono rinviati al municipio affinché la ridetermini ai sensi del considerando 6.5.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Il comune di __________ rifonderà al ricorrente fr. 2'500.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario