Incarto n. 52.2002.00327
Lugano 23 luglio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 4 settembre 2002 di
__________, patr. da: avv. __________,
Contro
la decisione 20 agosto 2002 del Consiglio di Stato (n. 3886) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 2 maggio 2002 con cui il municipio di __________ gli ha negato la licenza edilizia per trasformare il bar __________ in un locale notturno;
viste le risposte:
- 10 settembre 2002 del municipio di __________;
- 17 settembre 2002 di __________;
- 18 settembre 2002 del Consiglio di Stato;
- 30 settembre 2002 di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il ricorrente __________ è proprietario di uno stabile, situato nel centro storico di Locarno, nel quale è ubicato il bar __________. Il 18 luglio 2001, l'insorgente ha chiesto al municipio se fosse conforme alla destinazione della zona trasformarlo in un locale notturno. Il 25 seguente l'autorità gli ha comunicato che la trasformazione avrebbe potuto essere autorizzata.
Il 20 agosto 2001 __________ ha pertanto chiesto formalmente il permesso per procedere alla prevista trasformazione.
Alla domanda si sono opposti i vicini __________ e __________, contestando l'intervento dal profilo della conformità di zona.
B. Il 18 aprile 2002, il Dipartimento del territorio ha espresso preavviso favorevole all'intervento a condizione che fossero adottate alcune misure, volte a ridurre le immissioni nei limiti ammessi per le zone con grado di sensibilità (GS) II.
Con decisione 2 maggio 2002 il municipio ha respinto la domanda, ritenendo che l'insediamento di un locale notturno non fosse conforme alla destinazione del centro storico, nel quale sono ammesse soltanto attività commerciali non moleste e compatibili con il contenuto residenziale assegnatogli dal piano particolareggiato (PPCS). Ha inoltre rilevato che il locale notturno non era nemmeno conforme ai parametri dell'OIF applicabili alle zone con GS II.
C. Con giudizio 20 agosto 2002 il Consiglio di Stato ha confermato la predetta decisione, respingendo il ricorso contro di essa interposto da __________.
Dopo aver rilevato che l'informazione data dal municipio all'insorgente non era vincolante, il Governo ha in sostanza condiviso le tesi addotte dal municipio in merito all'inosservanza del principio della conformità di zona. Ha inoltre ritenuto che la domanda fosse carente.
D. Contro il predetto giudizio governativo, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando, in via subordinata, il rinvio degli atti al municipio per nuova decisione previo completamento della domanda di costruzione.
L'insorgente rileva anzitutto di aver inoltrato la domanda di costruzione soltanto dopo aver chiesto informazioni al municipio in merito all'ammissibilità dell'intervento. Il rigetto della domanda sarebbe quindi contrario al principio della buona fede.
Nel merito, osserva invece che il controverso stabilimento rispetterebbe i parametri della zona con GS II. Lo dimostrerebbe la perizia fonica prodotta su richiesta dell'autorità cantonale.
Eccessiva, conclude l'insorgente, sarebbe infine la tassa di giustizia applicata dal Consiglio di Stato.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono i vicini opponenti, contestando le tesi del ricorrente con argomenti che saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza, è certa. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti senza istruttoria. La situazione dell'esercizio pubblico oggetto della contestazione è perfettamente nota a questo tribunale, che nel 1999 ha già dovuto occuparsene perché era stato abusivamente trasformato in un postribolo.
2. Informazione
2.1. Giusta l'art. 15 cpv. 1 LE una licenza preliminare può essere chiesta se è necessario chiarire questioni generali, come costruzioni fuori delle zone edificabili, nei nuclei storici e su grandi superfici. È applicabile, soggiunge il capoverso seguente, la procedura ordinaria, salvo il caso in cui l'istante via abbia rinunciato. In tale evenienza, la licenza preliminare ha valore di semplice informazione, senza effetti giuridici particolari.
2.2. Nell'evenienza concreta, __________ ha chiesto al municipio informazioni in merito alla possibilità di trasformare il bar in un locale notturno. La domanda non è stata trattata secondo la procedura ordinaria. Il ricorrente non può dunque prevalersi della riposta ricevuta dal municipio per rivendicare il rilascio della licenza. Questa conclusione si impone con la forza dell'evidenza ove si consideri che i vicini qui opponenti non sono stati messi in condizione di esercitare i loro diritti di difesa.
Se la risposta data dal municipio possa semmai giustificare un risarcimento delle spese sostenute per allestire la domanda di costruzione, è questione che esula dai limiti del presente giudizio.
3. Conformità di zona
3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, "l'autorizzazione a costruire edifici o impianti può essere rilasciata soltanto se l'opera è conforme alla funzione assegnata alla zona d'utilizzazione in cui sono previsti".
Come rettamente rileva il Consiglio di Stato, riproducendo la giurisprudenza costante di questo tribunale, la norma sancisce il principio della conformità di zona, che permette di autorizzare soltanto interventi edilizi la cui destinazione si integra convenientemente nelle finalità della zona interessata.
3.2. La funzione assegnata dai piani di utilizzazione alle singole zone è di regola precisata da norme di attuazione che definiscono concretamente le caratteristiche degli insediamenti ammissibili. Al fine di assicurare una protezione generale e preventiva contro le immissioni, le disposizioni di PR che definiscono la funzione delle singole zone limitano spesso la tipologia degli insediamenti ammissibili facendo riferimento anche all'entità della molestia derivante al vicinato dalle attività che vi vengono esercitate. In questi casi, l'esame del requisito della conformità di zona implica necessariamente anche una valutazione delle ripercussioni derivanti all'ambiente circostante da un determinato genere d'insediamento. Questa valutazione, pur toccando questioni di natura ambientale disciplinate dalla LPAmb, deve comunque rimanere circoscritta all'ambito pianificatorio. In pratica, deve limitarsi a stabilire in modo astratto e secondo criteri oggettivi, se le ripercussioni ambientali solitamente ingenerate da un determinato tipo d'insediamento sono conformi alla funzione attribuita alla zona.
L'entità della molestia delle attività commerciali o produttive viene solitamente graduata in tre categorie. Non moleste sono considerate le attività che non ingenerano ripercussioni diverse da quelle solitamente derivanti dall'abitare. Poco moleste sono solitamente considerate le attività diurne, che producono immissioni moderate, con frequenza discontinua e limitata nel tempo. Attività con ripercussioni più marcate sono infine ritenute moleste.
3.3. L'esercizio pubblico del ricorrente è situato nel centro storico di Locarno. Le caratteristiche di questa zona sono stabilite dall'art. 3 delle norme di attuazione del piano particolareggiato del centro storico (NAPPCS), che le assegna, "come obbiettivo, la riscoperta dell'agglomerato come luogo di abitazione e di vita, mediante il miglioramento della qualità del tessuto edilizio, dell'ambiente circostante e delle strutture organizzate per il commercio e per i servizi, per il lavoro e per lo svago", (...) tramite (...) "la salvaguardia e il promovimento dell'abitazione quale elemento essenziale e qualitativo dei contenuti sociali del centro storico, unitamente al promovimento del commercio, dei servizi e dell'artigianato, nonché dell'insieme delle relazioni che legano queste attività" (lett. a).
La norma ha in primo luogo valore programmatico. Le finalità che enuncia indicano nondimeno che il legislatore comunale ha inteso assegnare alla zona del centro storico una funzione mista, abitativa, commerciale ed artigianale, privilegiando la vocazione residenziale. Attività mercantili e produttive sono quindi ammesse, anche in misura eccedente le necessità specifiche degli abitanti della zona, a condizione che risultino compatibili con l'utilizzazione residenziale del quartiere.
3.4. In concreto, il municipio ha negato all'insorgente la licenza per la prevista trasformazione del bar in un locale notturno, ritenendo che l'insediamento di un esercizio pubblico di questo genere nel centro storico non si integrasse adeguatamente nella funzione assegnata alla zona. Il Consiglio di Stato ha confermato questa deduzione, ritenendo a sua volta che un night club si ponesse in contrasto con la destinazione prevalentemente abitativa del centro storico.
Un locale notturno è uno stabilimento commerciale (esercizio pubblico) che per definizione svolge la sua attività nottetempo. Esso ingenera sull'ambiente circostante ripercussioni dirette ed indirette, che, valutate in modo astratto secondo criteri oggettivi, si pongono in contrasto con le esigenze della funzione residenziale. Per principio, locali notturni non possono quindi essere insediati nelle zone residenziali. Irrilevante è il fatto che le immissioni derivanti dall'attività svolta all'interno del ritrovo possano essere contenute in modo da non essere percepite all'esterno. Decisivo ai fini del giudizio sulla conformità dell'insediamento con la funzione assegnata alla zona non è il livello effettivo, ma la natura delle immissioni prodotte. Non si può peraltro ignorare che l'andirivieni degli avventori di un locale notturno arreca inevitabilmente disturbo al vicinato.
Locali notturni possono invece essere ammessi nelle zone miste, a vocazione residenziale e commerciale, alle quali è stato attribuito il grado di sensibilità (GS) III al rumore. Rimangono invece esclusi, siccome contrari al principio sancito dall'art. 22 cpv. 2 let. a LPT, dalle zone miste a vocazione prevalentemente abitativa, alle quali è assegnato il GS II al rumore (STF 21.3.2001 1A. 213/2000 consid. 2e in URP 2001, 500 = BR 3/2001 n. 395, 117).
Nell'evenienza concreta, al settore del centro storico in cui è situato l'esercizio pubblico del ricorrente è stato assegnato il GS II. La trasformazione del bar in locale notturno non può dunque essere ammessa perché lesiva del principio della conformità di zona.
Già per questo motivo, il ricorso non può essere accolto.
4. Compatibilità ambientale
4.1. Secondo l'art. 11 cpv. 2 LPAmb, indipendentemente dal carico inquinante esistente, le emissioni, nell’ambito della prevenzione, devono essere limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d’esercizio e dalle possibilità economiche. Le limitazioni delle emissioni sono inasprite se è certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti (cpv. 3). Il Consiglio federale fissa, mediante ordinanza, i valori limite delle immissioni per la valutazione degli effetti dannosi o molesti (art. 13 LPAmb). I valori limite delle immissioni per il rumore e le vibrazioni sono stabiliti in modo che, secondo la scienza o l’esperienza, le immissioni inferiori a tali valori non molestino considerevolmente la popolazione (art. 15 LPAmb). La costruzione di impianti fissi è autorizzata solo se le immissioni foniche da essi prodotte non superano da sole i valori di pianificazione nelle vicinanze (art. 25 cpv. 1 LPAmb), che sono fissati al di sotto dei valori limite delle immissioni (art. 23 LPAmb). In mancanza di valori limite d’esposizione al rumore, l’autorità esecutiva valuta le immissioni foniche in base all’articolo 15 della legge. Tiene pure conto degli articoli 19 e 23 della stessa (art. 40 cpv. 3 OIF). Ciò vale soprattutto per la valutazione del rumore degli esercizi pubblici, che è caratterizzato da una commistione di rumori dovuti al comportamento umano e di rumori irregolari connessi all'andirivieni degli avventori (DTF 126 III 223 consid. 3c pag. 226; 123 II 325 consid. 4d pag. 333). Nella valutazione caso per caso va tenuto conto della natura del rumore, degli orari e della frequenza con cui si manifesta, come pure della sensibilità e dell'esposizione al rumore della zona. Nel caso di impianti nuovi, ove manchino valori di pianificazione, l'esercizio deve rispettare il livello di immissioni, che secondo la valutazione del giudice produce al massimo turbative di scarsa rilevanza (DTF 123 II 325 consid. 4d/bb pag. 355).
Sono considerati impianti fissi nuovi anche tutti gli impianti di cui viene cambiata completamente l’utilizzazione (art. 2 cpv. 2 OIF). Ciò si verifica quando gli impianti fissi esistenti vengono modificati in misura tale dal profilo costruttivo o funzionale, che quanto rimane dell'impianto preesistente, valutato secondo criteri ambientali, si situa in posizione subalterna rispetto alla parte modificata (DTF 125 II 643 consid. 17a pag. 670; 123 II 325 consid. 4c/aa pag. 329).
4.2. Nell'evenienza concreta, la trasformazione del bar in un locale notturno comporta un cambiamento sostanziale degli orari d'esercizio. Il ritrovo, attualmente aperto fino alla 0100, verrebbe infatti chiuso soltanto alle 0300 (art. 8 dell'ordinanza municipale del 5 luglio 1997 sulla chiusura degli esercizi pubblici). Valutata secondo criteri ambientali, la trasformazione va trattata secondo le disposizioni applicabili alla realizzazione di impianti fissi nuovi (STF 20.11.98 in URP 1999 pag. 264). Sono quindi applicabili i criteri posti dagli art. 25 LPAmb e 7 cpv. 1 OIF.
Ora, l'esercizio di un night club come quello in esame, ubicato in un comparto al quale è assegnato il GS II, disturba in misura considerevole la quiete ed il riposo dei vicini. Le ripercussioni ambientali vanno considerate alla stregua di turbative ai sensi dell'art. 11 cpv. 3 LPAmb, rispettivamente di molestie che secondo la comune esperienza pregiudicano il benessere della popolazione (art. 15 LPAmb; DTF 126 III 223 consid. 4b pag. 229).
La trasformazione non può quindi essere autorizzata nemmeno dal profilo della sua compatibilità ambientale.
A maggior ragione va negata la licenza edilizia se si considera che il locale è notoriamente frequentato da prostitute per l'acquisizione dei clienti con i quali poi si appartano nelle camere situate ai piani superiori dell'esercizio pubblico; attività, quest'ultima, che è fonte di ulteriori turbative.
5. Tassa di giustizia
5.1. L'art. 28 cpv. 1 PAmm permette al Consiglio di Stato di applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia variante da 10.- a 10'000.- fr.
Le tasse di giustizia sono poste a carico della parte soccombente e devono rispettare il principio della copertura dei costi e quello dell'equivalenza (Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 28 PAmm, n. 2). Vanno quindi stabilite ponendo mente ai valori in discussione ed al lavoro svolto per evadere la pratica.
Essendo la loro commisurazione rimessa almeno in parte all'apprezzamento dell'autorità decidente, in caso di contestazione del loro ammontare, il Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che il Consiglio di Stato non sia incorso in una violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere.
5.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha posto a carico della ricorrente una tassa di giustizia di fr. 800.-. Pur situandosi nella fascia superiore delle tasse di giustizia solitamente applicate dal Governo, l'importo rimane comunque nei limiti di un corretto esercizio del potere d'apprezzamento. Esso non copre sicuramente le spese effettive occasionate dall'evasione del ricorso inoltrato contro la licenza edilizia. È inoltre adeguatamente ragguagliato ai valori in gioco. Va quindi senz'altro confermato.
6. Ripetibili
Manifestamente prive di fondamento, oltre che immotivate, sono le censure che il ricorrente solleva in relazione alle ripetibili poste a suo carico dal Consiglio di Stato. Considerato l'impegno profuso dal patrocinatore dell'opponente __________, l'indennità di fr. 800.- fissata dal Governo appare semmai commisurata per difetto.
7. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono a carico dell'insorgente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 22 LPT; 21 LE; 3 NAPPCS di __________; 11, 15, 25 LPAmb; 2, 7, 40 OIF; 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è a carico dell'insorgente, che rifonderà fr. 1'000.al resistente __________ a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario