Incarto n. 52.2002.00210
Lugano 14 giugno 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 15 maggio 2002 della
__________ patr. da: avv__________
contro
il bando di concorso 18 aprile 2002 del Dipartimento delle Finanze e Economia, che indice un pubblico concorso per le opere da pittore interno occorrenti allo stabile __________ di __________;
vista la risposta 10 giugno 2002 della Sezione della logistica;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 18 aprile 2002 il Consiglio di Stato ha indetto per il tramite del Dipartimento delle Finanze e Economia (DFE) un pubblico concorso, retto dalla LCPubb, per l'aggiudicazione delle opere da pittore interno occorrenti allo stabile __________ di __________ (FU n. __________ pag. __________ seg.).
Il bando di concorso precisava che le opere sarebbero state aggiudicate al miglior offerente, tenuto conto dei seguenti criteri d'aggiudicazione:
- economicità (50%)
- termini (30%)
- qualità (20%).
Il capitolato d'appalto e modulo d'offerta precisava alla posizione 16 che le offerte sarebbero state valutate in base ai criteri suindicati, applicati in base a sottocriteri da definire ulteriormente secondo il seguente schema:
01 Economicità – prezzo
50% 01.1
......................
%
01.2
......................
%
01.3
......................
%
100%
02 Termini
30% 02.1
......................
%
02.2
......................
%
02.3
......................
%
100%
03 Qualità
20% 03.1
......................
%
03.2
......................
%
03.3
......................
%
100%
B. Contro la predetta decisione è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo l'impresa di pittura __________, chiedendone l'annullamento e postulando il rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché le affidi i lavori messi a concorso.
L'insorgente rileva che l'anno scorso il Consiglio di Stato l'ha incaricata di eseguire i lavori di pittura di un lotto di stabili erariali comprendente anche lo stabile __________ durante il periodo 2001 - 2004. Il concorso indetto ora si porrebbe pertanto in contrasto insanabile con il mandato ricevuto.
Il bando di concorso sarebbe inoltre carente, sia perché non chiede ai concorrenti di fornire le indicazioni occorrenti per valutare le offerte dal profilo dei termini e della qualità, sia perché omette di specificare preventivamente i sottocriteri che verranno applicati.
C. All'accoglimento del ricorso si è opposta la Sezione della logistica, contestando in dettaglio le tesi della ricorrente rilevando che la commessa si inserisce nel quadro di lavori di ristrutturazione dello stabile. Non si pone pertanto in contrasto con l'incarico affidato l'anno scorso alla ricorrente. I criteri d'aggiudicazione sarebbero invece definiti in modo conforme alla legge.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb. La ricorrente, attiva nel settore specifico interessato dalla commessa, è legittimata a ricorrere.
Il ricorso, tempestivamente introdotto contro un decisione impugnabile, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge la norma (cpv. 2) devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 5 lett. i RLCPubb ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sotto criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza con la relativa ponderazione.
L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, al fine di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c e rimandi; STA 29.1.02 in re __________ e llcc; 26.2.02 in re __________).
2.2. Il committente non può limitarsi a fissare i criteri d'aggiudicazione ed i relativi fattori di ponderazione, ma deve anche sollecitare i concorrenti a fornirgli le informazioni necessarie per applicarli. Non basta, ad esempio, stabilire che l'offerta verrà valutata anche dal profilo della qualità, limitandosi a specificare il fattore di ponderazione che viene attribuito a questo criterio di aggiudicazione. Occorre anche precisare i parametri in base ai quali il committente prevede di esprimere il suo giudizio, invitando i concorrenti a fornire i ragguagli necessari. In un concorso per la fornitura di merci, ad esempio, il committente che prevede di valutare le offerte in base alla qualità del prodotto da fornire dovrà pertanto indicare le caratteristiche alle quali attribuisce rilevanza (p.es. peso, resistenza termica o meccanica, impermeabilità, flessibilità, ecc.), chiedendo ai concorrenti di fornirgli i dati necessari per esprimere un giudizio quanto più possibile oggettivo, che permetta di confrontare effettivamente le offerte inoltrate (STA 29.52002 in re __________ consid. 2).
Nel caso di un concorso per opere edili, la qualità delle offerte potrà invece essere valutata in base ad altri elementi di giudizio, quali ad esempio l'organizzazione personale dei suoi dipendenti prevista dal concorrente o i mezzi che prevede di impiegare per realizzarle. Per rispondere alle esigenze di trasparenza, poste a fondamento della legge (art. 1 lett. a LCPubb), il committente non può comunque esimersi dallo stabilire almeno a grandi linee come intende applicare tale criterio, precisando già in sede di documentazione di gara gli aspetti dell'offerta ai quali attribuisce rilevanza ai fini della sua valutazione dal profilo della qualità. In quest'ottica dovrà inoltre sollecitare i concorrenti a fornirgli le informazioni necessarie.
Analoghe considerazioni valgono in relazione al criterio dei termini. Con questo criterio si intende generalmente valutare la bontà dell'offerta dal profilo del rispetto delle scadenze previste dal committente. Vanno quindi chieste ai concorrenti adeguate informazioni, che permettano al committente, chiamato a pronunciarsi in merito ai termini, di esprimere un giudizio rispettoso dei principi di trasparenza e della parità di trattamento, fondato su dati oggettivi, atti a permettere un effettivo raffronto delle offerte.
Nemmeno il criterio dell'economicità sfugge a queste regole. Anche in relazione al prezzo, il committente è di principio tenuto ad indicare già in sede di documentazione di gara come intende valutare questo criterio. Diversi essendo infatti i metodi applicabili ed i risultati che ne conseguono (cfr. STA 5.3.2002 in re __________), la preventiva indicazione del metodo che il committente intende applicare alla valutazione del prezzo si impone come un'esigenza altrettanto ineludibile dell'obbligo di specificare il fattore di ponderazione assegnato a questo criterio.
3. 3.1. Nell'evenienza concreta, la documentazione di gara indica correttamente i criteri di aggiudicazione, specificando i relativi fattori di ponderazione. Il capitolato d'appalto e modulo d'offerta tuttavia prospetta già sin d'ora di applicare i criteri di aggiudicazione sulla base di ulteriori sotto criteri, da definire in un secondo tempo, magari soltanto dopo l'apertura delle offerte.
Siffatto modo di procedere non può essere condiviso, poiché, oltre ad essere foriero di prevedibili contestazioni e di conseguenti, evitabili ritardi, disattende manifestamente il principio della trasparenza di cui si è detto sopra. Risponde invero ad elementari considerazioni di correttezza esigere che il committente, che già prevede di esaminare le offerte in base ad una griglia (matrice) di valutazione, definisca apertamente gli aspetti sui quali intende fondare il proprio giudizio (cfr. V. Malfanti, Principali novità introdotte dalla LCPubb, RDAT I-2000, pag. 453 n. 64). Nulla gli impedisce invero di individuare tali aspetti prima dell'apertura delle offerte, definendo l'importanza che intende attribuirvi nell'ambito dell'applicazione del singolo criterio di aggiudicazione. Evitando in tal modo di esporsi al sospetto di manipolazioni finalizzate a favorire una determinata offerta e sottraendosi al rischio, tutt'altro che remoto, di censure volte a contestare i sotto criteri nell'ambito di ricorsi proposti contro l'aggiudicazione. Ciò vale anche per il criterio del prezzo, in ordine al quale le esigenze di preventiva determinazione del metodo di valutazione non sono certamente inferiori a quelle che si manifestano nel caso degli altri criteri (STA 26.2.02 in re __________).
Già da questo profilo il ricorso va quindi accolto, annullando il bando di gara in contestazione.
3.2. Almeno in parte fondate appaiono le censure che la ricorrente solleva in relazione alla sufficienza delle informazioni chieste dal committente ai concorrenti in funzione dell'applicazione dei criteri d'aggiudicazione. Tale insufficienza è soltanto la logica conseguenza della mancata preventiva definizione dei sotto criteri d'aggiudicazione prospettati dalla posizione 16 del capitolato. Non essendosi almeno apparentemente - il committente posto il problema di come applicare il criterio dei termini, non ha nemmeno chiesto ai concorrenti di fornirgli particolari informazioni che gli permettano di esprimere un giudizio ponderato, fondato su dati oggettivi. La posizione 18 del capitolato, relativa al programma di lavoro, si limita invero ad indicare il periodo previsto per l'esecuzione dei lavori, senza chiedere ai concorrenti di indicare come prevedono di farvi fronte. Analoghe considerazioni valgono per rapporto al criterio della qualità. Fatta astrazione delle indicazioni chieste in merito alla struttura della ditta, che permettono semmai di esprimere un giudizio di idoneità, ai concorrenti non è chiesta alcuna informazione utile a mettere il committente nella condizione di pronunciarsi sull'effettiva qualità delle offerte.
Dato che il bando deve comunque essere annullato già per i motivi esposti in precedenza, non mette conto di esaminare se queste carenze siano tali da giustificare da sole l'annullamento della gara.
4. Per completezza va rilevato che l'incarico conferito alla ricorrente per i lavori da pittore rientranti nel quadro della manutenzione ordinaria dello stabile __________ dal 2001 al 2004 non ostano all'apertura di un concorso per l'assegnazione delle opere da pittore previste nell'ambito della ristrutturazione dello stesso edificio.
Eventuali menomazioni dei diritti della ricorrente derivanti da tale incarico, che dovessero scaturire dall'appalto in contestazione, vanno semmai fatte valere davanti al giudice civile.
5. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto, annullando il controverso bando di concorso.
Dato l'esito, si prescinde dall'applicazione di una tassa di giustizia. Le ripetibili sono invece a carico dello Stato secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 36, 37 LCPubb; 5 RLCPubb; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, il bando di concorso 18 aprile 2002 del Dipartimento delle Finanze e Economia, che indice un pubblico concorso per le opere da pittore interno occorrenti allo stabile __________ di __________ è annullato.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. Lo Stato rifonderà alla ricorrente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario