Incarto n. 52.2001.00082
Lugano 26 ottobre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 16 marzo 2001 di
__________ patr. dall'avv. __________
contro
la risoluzione 6 marzo 2001 (n. 1021) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 11 settembre 2000 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di decadenza del permesso di domicilio (rimpatrio);
viste le risposte:
- 3 aprile 2001 del Consiglio di Stato,
- 5 aprile 2001 del Dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) La cittadina italiana __________ è entrata la prima volta in Svizzera nell'aprile 1968 per lavorare come domestica privata. Ritornata nel nostro Paese il 21 marzo 1971, la ricorrente è al beneficio di un permesso di domicilio dal 1° marzo 1981, con prossimo termine di controllo fissato per il 1° marzo 2002.
b) __________ ha due figli, dei quali non è stata accertata la paternità: __________, affidato verso la metà degli anni settanta a una famiglia a causa dell'incapacità educativa della madre, e __________, data in adozione. Nell'agosto 1987 l'interessata è andata a vivere insieme al connazionale __________. Nel 1999, quest'ultimo è stato rimpatriato perché a carico dell'assistenza pubblica.
c) Durante il suo soggiorno in Svizzera, la ricorrente ha principalmente lavorato come donna delle pulizie e operaia, rimanendo a volte disoccupata. A partire dal 1971, essa ha iniziato a ricorrere all'assistenza sociale; dall'ottobre 1988 non ha mai più lavorato.
B. a) Il 26 aprile 1999 __________, che a quel momento beneficiava di un sussidio di fr. 1'571.– mensili ed era debitrice nei confronti dello Stato di fr. 250'962.25, è stata ammonita dalla Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni con l’avvertenza che, se fosse ancora stata a carico dell'assistenza dopo il novembre 1999 o si fosse comportata in modo scorretto, sarebbe stata presa in esame la possibilità di adottare adeguate misure amministrative nei suoi confronti.
b) Il 21 aprile 2000, il debito della ricorrente era aumentato a fr. 274'816.65, la prestazione mensile a fr. 2'085.–. Il 20 giugno 2000 l'Istituto delle assicurazioni sociali (in seguito: IAS) ha posto __________ al beneficio di una rendita di invalidità, stabilita il 14 agosto successivo in fr. 777.– mensili, con effetto retroattivo dal 1° gennaio 1999.
C. a) Il 6 luglio 2000 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha avvertito __________ che stava esaminando la possibilità di emettere nei suoi confronti un'espulsione amministrativa o una decisione di rimpatrio a causa del suo debito assistenziale.
Invitata a prendere posizione per iscritto circa eventuali impedimenti per un rientro definitivo in patria, l'insorgente ha osservato che era sempre in cerca di un'attività lavorativa e che si annunciava regolarmente presso l'Ufficio del lavoro, ma che era considerata incollocabile per motivi di salute. Ha quindi informato l'autorità che aveva nel frattempo traslocato al fine di ridurre il suo carico assistenziale e che aveva pure richiesto una rendita AI e delle prestazioni complementari. Ha inoltre rilevato che aveva tutti i suoi legami in Ticino, dove viveva da 33 anni, e che il suo rientro in Italia, tenuto conto anche della sua età, non avrebbe fatto altro che peggiorare le sue condizioni di salute.
b) L'11 settembre 2000 il dipartimento ha dichiarato decaduto il permesso di domicilio __________, fissandole il 30 novembre 2000 quale termine per lasciare il territorio cantonale. La decisione è stata resa sulla base degli art. 9 cpv. 3, 10 cpv. 1, 11 cpv. 3, 12 LDDS, 16 ODDS. L'autorità ha tuttavia rinunciato ad adottare un provvedimento di espulsione a seguito del suo lungo soggiorno in Svizzera, limitandosi a decretarne il rimpatrio. Le ha rimproverato di essere a carico dell'assistenza pubblica in maniera continua e rilevante e di non averne mai rimborsato il debito. Ha ritenuto esigibile il suo rimpatrio nell'UE, segnatamente in Italia dove il tenore di vita è analogo a quello ticinese e dove era da poco tornato a vivere il suo convivente. Ha pure indicato che essa poteva rientrare in futuro in Svizzera in qualità di turista, in particolare per sottoporsi ad eventuali cure mediche, a condizione di tenere un comportamento ineccepibile.
D. Con giudizio 6 marzo 2001 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da __________. Il Governo, adducendo gli stessi motivi posti a fondamento della decisione dipartimentale, ha rilevato che l'interessata continuava ad ottenere prestazioni da parte dello Stato. Ha pure sottolineato che la stessa non aveva mai rimborsato il debito, che a quel momento ammontava a fr. 275'583.60. L'Esecutivo cantonale ha considerato esigibile il rimpatrio dell'insorgente in Italia. La domanda di assistenza giudiziaria è stata respinta.
E. Contro la predetta pronunzia, __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Sostiene di non essere più a carico dello Stato dal 1° settembre 1999, ancorché formalmente soltanto dal 1° gennaio 2001, e sottolinea di aver già rimborsato parte del debito. Critica l'Esecutivo cantonale per non aver preso in considerazione lo scritto che essa gli aveva inviato nel gennaio 2001, con cui lo informava che l'IAS l'aveva posta al beneficio delle prestazioni complementari. Chiede che al gravame venga conferito effetto sospensivo e di essere posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria.
F. All'accoglimento del ricorso si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Il ricorso di diritto amministrativo all'alta Corte federale è, di principio, ammissibile contro le decisioni di rimpatrio, pronunciate sulla base degli art. 10 cpv. 1 e 11 cpv. 3 ultima frase LDDS in vece dell'espulsione. In particolare, non trovano applicazione i motivi di esclusione previsti dall'art. 100 cpv. 1 lett. b OG (DTF 114 Ib 1 consid. 1b, 119 Ib 1 consid. a inedito; RDAT I-1999 n. 56, pag. 199 consid. 1 inedito). Ne discende che la ricevibilità del gravame deve essere ammessa anche in questa sede.
1.3. Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Il permesso di domicilio, di durata illimitata (art. 6 cpv. 1 prima frase LDDS), perde ogni validità in seguito ad espulsione o rimpatrio (art. 9 cpv. 3 lett. b LDDS). Giusta l'art. 10 cpv. 1 LDDS, uno straniero può essere espulso quando egli stesso, o una persona a cui deve provvedere, cade in modo continuo e rilevante a carico dell'assistenza pubblica (lett. d). L'art. 11 cpv. 3 prima frase LDDS precisa tuttavia che una simile misura può essere pronunciata soltanto se dall'insieme delle circostanze essa sembra adeguata. Per valutare se tale presupposto sia adempiuto, occorre tenere conto, segnatamente, della gravità della colpa a carico dell'interessato, della durata del suo soggiorno in Svizzera e del pregiudizio che egli e la sua famiglia subirebbero in caso di espulsione (art. 16 cpv. 3 ODDS). L'espulsione per motivi di assistenza può essere pronunciata soltanto se il ritorno dell'interessato nel proprio Paese d'origine è possibile e può essere ragionevolmente richiesto (art. 10 cpv. 2 LDDS). Sono inoltre da evitare dei rigori inutili nelle espulsioni decise secondo l'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS. In questi casi lo straniero può eventualmente essere anche solo rimpatriato (art. 11 cpv. 3 seconda e terza frase LDDS).
2.2. Per rimpatrio s'intende il trasferimento di uno straniero dal sistema assistenziale del paese ospitante a quello d'origine. Tale provvedimento presuppone, di principio, che quest'ultimo Stato acconsenta alla presa a carico della persona interessata e che venga conchiuso un accordo per via diplomatica tra i Paesi interessati, al fine di stabilire le modalità del trasferimento (DTF 119 Ib 4 consid. 2b). In assenza di una simile intesa, la misura di rimpatrio è ampiamente comparabile ad una decisione di espulsione fondata sull'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS, tranne per il fatto che essa non comporta il divieto di entrata in Svizzera. In simili casi, il rimpatrio di uno straniero può essere dunque ordinato soltanto se sono realizzate le condizioni poste dalla suddetta disposizione, dagli art. 10 cpv. 2 e 11 cpv. 3 LDDS, nonché dall'art. 16 cpv. 3 ODDS (DTF 119 Ib 4 segg. consid. 2b e c).
3. 3.1. __________ ha iniziato a chiedere prestazioni assistenziali nel 1971. A partire dal 1988, quando ha smesso definitivamente di lavorare, essa ha dovuto ricorrere integralmente all'aiuto dello Stato. Nell'aprile 1999, il dipartimento ha minacciato l'insorgente di espulsione, segnatamente se avesse continuato ad ottenere l'assistenza anche dopo il mese di novembre successivo. A quel momento, l'interessata era indubbiamente caduta in maniera continua e rilevante a carico dello Stato, in quanto aveva contratto un debito complessivo di fr. 250'962.25 e percepiva mensilmente fr. 1'571.–. Come se non bastasse, la ricorrente ha continuato a richiedere i sussidi anche in seguito. Al momento della decisione dipartimentale di rimpatrio, emanata l'11 settembre 2000, __________ beneficiava ancora mensilmente di una prestazione di fr. 2'085.– e il suo debito nei confronti dello Stato era cresciuto a fr. 274'816.65. E' solo nel dicembre 2000, pendente il ricorso al Consiglio di Stato, che l'interessata ha cessato di far capo all'assistenza (doc. 3: scritto 24 gennaio 2001 dell'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, già prodotto dinnanzi al Governo).
D'altro canto, nell'estate 2000 l'IAS ha stabilito che __________ era invalida al 70% e l'ha posta al beneficio di una rendita AI intera mensile di fr. 777.– (decisione 14 agosto 2000 dell'Ufficio AI e scritto 20 giugno 2000 dell'IAS all'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento). Il 12 gennaio 2001 l'insorgente ha infine ottenuto le prestazioni complementari alla rendita AI, che aveva richiesto nell'agosto 2000, per un importo di fr. 1'528.– mensili, con effetto dal 1° settembre 1999 (v. doc. 1 e 2 prodotti dinnanzi al Consiglio di Stato). Ci si può invero chiedere se, in questo modo, la ricorrente non sia più materialmente a carico dell'assistenza già prima della scadenza del termine intimatole dal dipartimento nella decisione di ammonimento. Sia come sia, il quesito non necessita di essere approfondito in questa sede. Difatti, il Governo ha ignorato diverse circostanze fondamentali per il giudizio. Innanzitutto, che l'insorgente non avesse rimborsato parte del debito assistenziale (risoluzione governativa ad E.1., pag. 11), era stato smentito dalla documentazione allegata già al momento dell'inoltro del ricorso al Consiglio di Stato (doc. 2). In secondo luogo, l'autorità inferiore ha fondato la propria decisione su una situazione di fatto non aggiornata e nonostante fosse al corrente che __________ era in attesa di una decisione da parte dell'IAS concernente la sua domanda di prestazioni complementari. In terzo luogo, esso non ha dato rilievo al fatto che l'intervento di sostegno sociale era oramai limitato, in quanto integrativo alla rendita AI di cui __________ già beneficiava (v. scritto 31 ottobre 2000 dell'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento al Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato). Inoltre, l'Esecutivo cantonale ha emanato il giudizio senza verificare se l'insorgente fosse finalmente autonoma dal profilo finanziario (v. anche scritto 25 gennaio 2001 del patrocinatore della ricorrente). Dagli atti non si evince nemmeno, e in maniera sufficientemente chiara ed esauriente, se la ricorrente possa trasferirsi nel suo Paese d'origine. Difatti, a prescindere dalla presenza dell'ex convivente di __________, non è dato sapere se in Italia risiedano pure parenti o familiari con cui essa potrebbe intrattenere strette relazioni e che potrebbero prendersi cura della stessa o trovarle una struttura adatta alle sue necessità a seguito della sua malattia, di cui nulla è dato sapere e che le ha permesso di ottenere una rendita intera di invalidità in Svizzera. Anche la valutazione circa l'ossequio del principio della proporzionalità effettuata dall'istanza inferiore appare, pertanto, viziata.
3.2. In simili circostanze, il gravame deve quindi essere accolto per questi motivi e gli atti retrocessi al Governo affinché si pronunci nuovamente sul ricorso, tenendo conto di tali importanti elementi di valutazione, già invocati dinnanzi all'autorità inferiore e ribaditi davanti al Tribunale sulla scorta della documentazione versata agli atti. Se del caso, esso li approfondirà, richiamando dall'IAS gli incarti relativi all'AI e alle prestazioni complementari versate in favore di __________ e valutando l'incidenza di tali rendite con il rischio concreto che l'interessata ricorra anche in futuro all'assistenza pubblica in maniera continua e rilevante (DTF 119 Ib 1 consid. 3b). Nel contempo, l'Esecutivo cantonale valuterà ancora una volta se sussiste ancora un interesse pubblico all'allontanamento dell'insorgente dal territorio cantonale e, a dipendenza di tali risultanze, verificherà nuovamente se il provvedimento adottato dal dipartimento rispetta il principio di proporzionalità, sulla base delle esigenze poste dagli art. 10 cpv. 2 e 11 cpv. 3 LDDS come pure dall'art. 16 cpv. 3 ODDS.
4. Dato l'esito del gravame, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia e delle spese. Con l'emanazione del giudizio, la richiesta di effetto sospensivo al gravame diviene priva di oggetto. La domanda di assistenza giudiziaria va accolta, in quanto il gravame non appariva infondato sin dall'inizio e l'insorgente versa in precarie condizioni economiche (art. 30 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 100 cpv. 1 lett. b OG; 10 lett. a LALPS; 9, 10, 11 LDDS; 16 ODDS; 3, 18, 28, 30, 43, 46, 60, 61, 64 e 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 6 marzo 2001 (n. 1021) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono ritornati al Consiglio di Stato affinché statuisca nuovamente sulla decadenza del permesso di domicilio della ricorrente.
2. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia.
3. La domanda di assistenza giudiziaria è accolta.
§. Di conseguenza, il patrocinatore della ricorrente è invitato a trasmettere al Tribunale cantonale amministrativo la propria nota professionale relativa alla procedura avanti a questa sede.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
5. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario