Incarto n. 52.2001.00432
Lugano 26 febbraio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 4 dicembre 2001 di
__________ e __________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 27 novembre 2001 del Consiglio di Stato (n. 5595) che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la decisione 11 luglio 2001 con cui il municipio di __________ ha negato loro la licenza edilizia per ampliare lo stabile che sorge sulla part. n. __________ RF;
viste le risposte:
- 11 dicembre 2001 di __________ e __________;
- 11 dicembre 2001 del Consiglio di Stato;
- 13 dicembre 2001 del muncipio di __________;
- 18 dicembre 2001 di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. I ricorrenti __________ e __________ sono comproprietari di uno stabile ad uso abitativo commerciale, situato a __________ sul lato E della piazza __________ (part. n. __________ RF). L'edificio, strutturato su cinque livelli fuori terra e quasi interamente incluso nella zona RC5, presenta due corpi sporgenti di un solo piano, disposti ad angolo retto sul lato rivolto verso monte. Uno sul lato N, largo 5 m e l'altro sul lato E, che si raccorda all'edificio posto sul fondo contermine (part. n. __________ RF).
b. Il 5 settembre 2000 i ricorrenti hanno chiesto al municipio il permesso di ampliare lo stabile, allungando di m 3.30 il corpo sporgente sul lato N, allargandolo a m 7.48 e sopraelevandolo assieme a quello sporgente sul lato E sino all'altezza della sua parte centrale.
Alla domanda si sono opposti i vicini qui resistenti, proprietari delle part. __________ RF (__________), __________ RF (__________, __________ ed __________) e __________ RF (__________e __________), che hanno contestato l'intervento dal profilo delle linee di costruzione, dell'obbligo di realizzare dei portici, delle distanze dai confini, della larghezza minima obbligatoria dell'edificio, dell'area verde e di svago, nonché dei posteggi.
c. Con decisione 19 gennaio 2001 il municipio ha negato la licenza, accogliendo, fra tutte le eccezioni sollevate dagli opponenti, soltanto quella riferita alla larghezza (profondità) minima obbligatoria dell'edificio.
Richiamato l'art. 41 cpv. 2 NAPR, giusta il quale "per una profondità minima di m 9.00 e massima di m 12.00 fino a 16.00 (...), l'edificio deve raggiungere obbligatoriamente l'altezza massima concessa (...) senza limitazioni d'indici", l'autorità comunale ha ritenuto che nella zona RC5 non fossero ammesse costruzioni di larghezza inferiore a 9 m.
d. Con decisione 3 aprile 2001 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, accogliendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da __________ e __________ e rinviando gli atti al municipio affinché avesse a statuire nuovamente sulla domanda di costruzione, previo esame della situazione dei posteggi.
In quel giudizio il Governo ha in sostanza negato che l'art. 41 cpv. 2 NAPR imponesse una larghezza (profondità) minima di 9 m.
d. Con sentenza 15 giugno 2001 il Tribunale cantonale amministrativo ha dichiarato irricevibile il ricorso interposto dal municipio contro tale decisione, rilevando, ad abundantiam, che l'art. 41 cpv. 2 NAPR non poteva comunque essere interpretato nel senso indicato dal municipio. Questo tribunale ha in particolare osservato che la norma stabilisce "soltanto un'altezza obbligatoria delle costruzioni pari a quella massima (m 16.50 +/- 0.50), introducendo le facilitazioni che si rendono necessarie dal profilo dell'indice di sfruttamento al fine di conseguire questo obbiettivo", aggiungendo che "la fascia che deve essere determinata mediante interpretazione della preposizione in esame serve unicamente a definire il campo d'applicazione di tali facilitazioni".
B. Con risoluzione dell'11 luglio 2001 il municipio ha nuovamente respinto la domanda di costruzione in oggetto, ritenendo che l'ampliamento sul lato N, largo meno di 9 m, non potesse beneficiare delle facilitazioni di indice previste dall'art. 41 cpv. 2 NAPR per la zona RC5.
Riallacciandosi alla considerazione secondo cui "la fascia che deve essere determinata mediante interpretazione della preposizione in esame serve unicamente a definire il campo d'applicazione di tali facilitazioni", svolta da questo tribunale, l'autorità comunale ha in sostanza ritenuto che l'intervento fosse da esaminare in base ai parametri della vicina zona R5, perché l'aggiunta sul lato N non raggiunge la larghezza minima di 9 m prescritta dalla norma in esame. Ne ha quindi dedotto che l'ampliamento non potesse essere autorizzato, perché (a) supera l'indice di sfruttamento di 1.1, fissato dall'art. 41 cpv. 2 NAPR per la zona R5, (b) disattende nel contempo la distanza di 6 m dal confine, di cui all'art. 6 cpv. 2.1 NAPR e (c) viola infine quella di 8 m da stabili esistenti in contrasto con il diritto, sancita dal capoverso 2.3. della stessa norma.
C. Con giudizio 27 novembre 2001 il Consiglio di Stato ha confermato il diniego della licenza, respingendo il ricorso contro di esso inoltrato da __________ e __________.
In sostanza, il Governo ha condiviso l'assunto del municipio, ritenendo a sua volta che l'ampliamento non potesse essere autorizzato perché, essendo largo meno di 9 m, non può beneficiare delle facilitazioni di indice concesse dall'art. 41 cpv. 2 NAPR. L'interpretazione data dal municipio alla norma in oggetto rientrerebbe nei limiti del potere d'apprezzamento che gli deve essere riconosciuto nell'ambito dell'applicazione di disposizioni del diritto autonomo comunale.
D. Contro il predetto giudizio governativo i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio della licenza rifiutata.
Gli insorgenti negano che la profondità (larghezza) minima di 9 m, alla quale fa riferimento l'art. 41 cpv. 2 NAPR, costituisca un presupposto per la concessione delle facilitazioni di indice. Queste sarebbero date all'interno di tutta la fascia definita "crosta urbana" (RC5), nella quale si colloca il previsto ampliamento. L'interpretazione della norma proposta dal municipio renderebbe inattuabile l'obbiettivo di realizzare una cornice di edifici omogenei e compatti attorno alla piazza centrale di __________.
E. Il ricorso è avversato dal Consiglio di Stato, che ne chiede il rigetto senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono il municipio e gli opponenti __________, __________ e __________, che contestano succintamente le tesi dei ricorrenti.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti, direttamente e personalmente toccati dalla decisione di rigetto della domanda di costruzione qui in esame.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione risulta chiaramente dai piani ed è sufficientemente nota a questo Tribunale.
2. Larghezza minima dell'ala N
2.1. La zona residenziale intensiva R5/RC5, che qui interessa, è costituita da un comprensorio situato nella parte centrale dell'agglomerato comunale. All'interno di questa zona, attorno alla piazza __________ e lungo via __________, il PR distingue un comparto denominato "crosta urbana" (RC5), costituito da fasce di terreno larghe 12 o 16 m.
L'attività edilizia della zona in esame è retta dall'art. 41 NAPR, che, definita la sua destinazione (cpv. 1), fissa i limiti di sfruttamento (cpv. 2) e di altezza (cpv. 3), prevedendo un regime particolare per il comparto RC5.
Nella zona R5 vige un indice di sfruttamento (i.s.) di 1.1. L'altezza delle costruzioni deve invece essere compresa tra m 13.50 (altezza minima obbligatoria) e m 16.50 (altezza massima).
L'edificabilità della zona RC5 (crosta urbana) è invece retta dalla seguente disposizione:
"per una profondità minima di m 9.00 e massima di m 12.00 fino a 16.00 (secondo le indicazioni del piano), l'edificio deve raggiungere obbligatoriamente l'altezza massima concessa (con una tolleranza di +/- 0.50 m) senza limitazioni d'indici, purché siano rispettate le distanze dai confini privati (...)".
In sostanza, la norma fissa un'altezza obbligatoria (m 16.50 +/- 0.50), sopprimendo nel contempo l'i.s. al fine di permettere il conseguimento di questo obbiettivo.
Lo scopo della zona RC5 è evidentemente quello di fare in modo che nelle fasce larghe da 12 a 16 m, definite attorno alla piazza centrale di __________, vengano costruiti edifici di altezza uniforme, allineati lungo una linea di costruzione e dotati a pianterreno di un portico largo 4 m.
Momenti d'incertezza suscita la preposizione dell'art. 41 cpv. 2 NAPR, che fa riferimento ad "una profondità minima di m 9.00 e massima di m 12.00 fino a m 16.00 dalla linea di costruzione".
Nel precedente giudizio, di cui si è detto in narrativa, questo tribunale ha ritenuto che la norma stabilisse soltanto un'altezza obbligatoria delle costruzioni pari a quella massima (m 16.50 +/- 0.50), senza esigere anche che gli edifici siano larghi almeno 9 m dalla linea di costruzione. Ha poi aggiunto che "la fascia che deve essere determinata mediante interpretazione della preposizione in esame serve unicamente a definire il campo d'applicazione" delle facilitazioni accordate sull'indice di sfruttamento.
2.2. Preso atto che la frase "per una profondità minima di 9.00 m (…) l'edificio deve raggiungere obbligatoriamente l'altezza massima concessa" non può essere intesa nel senso che gli edifici, oltre che alti m 16.50, devono anche essere larghi almeno 9.00 m, il municipio ha attribuito alla norma il significato di una disposizione volta ad escludere l'applicabilità della prevista facilitazione di indice agli edifici che non raggiungono la larghezza di 9 m misurata a partire dalla linea di costruzione.
Anche questa tesi, va tuttavia disattesa.
Nulla permette invero di accreditare l'interpretazione data dall'autorità comunale alle diverse profondità menzionate dall'art. 41 cpv. 2 NAPR. Fissando una fascia di larghezza minima ed una di larghezza massima, riferite alla medesima linea di costruzione, all'interno delle quali è obbligatoriamente prescritta soltanto l'altezza di m 16.50, con relativa esenzione dall'i.s., la norma non opera in realtà alcuna distinzione a livello di condizioni di edificabilità. Due fasce - distinte, ma sovrapposte - all'interno delle quali fanno stato gli stessi parametri edificatori, non permettono invero di dedurre l'esistenza di un regime edilizio differenziato.
Considerate tutte le possibili ipotesi interpretative, si deve necessariamente concludere che l'imperfetta formulazione della norma in esame non può essere superata attribuendole il significato che il municipio pretende di scorgervi. In particolare, nulla permette di ritenere che l'esenzione dall'i.s. possa essere accordata soltanto agli edifici larghi almeno 9 m dalla linea di costruzione. Una simile interpretazione, oltre a non essere minimamente sorretta dal testo dell'art. 41 cpv. 2 NAPR, non è suffragata nemmeno dal concetto pianificatorio che sta alla base della cosiddetta "crosta urbana". Assoggettando le costruzioni di larghezza inferiore, situate nella fascia immediatamente retrostante la linea di costruzione, ai parametri della zona R5, si finirebbe infatti per vanificarne l'attuazione.
2.3. Nell'evenienza concreta, lo stabile dei ricorrenti si situa quasi interamente all'interno del comparto RC5, formato dalla fascia, larga 16.00, che il piano delle zone delimita a partire dalla linea di costruzione fissata sul lato E della piazza.
Orbene, contrariamente a quanto assumono le precedenti istanze, il fatto che la larghezza del corpo aggiunto (m 7.48) sul lato N sia inferiore ai 9.00 m di cui all'art. 41 cpv. 2 NAPR non osta al rilascio della licenza, perché tale norma non prescrive una larghezza minima degli edifici, ma soltanto un'altezza obbligatoria all'interno della fascia retrostante la linea di costruzione. Tanto meno tale disposizione definisce una fascia minima, larga 9 m, ove è esclusa la possibilità di esimere dall'i.s. le costruzioni di larghezza inferiore.
Nella misura in cui contesta la decisione di negare la licenza edilizia per insufficiente larghezza dell'ala N, il ricorso va quindi accolto.
3. Sopraelevazione dell'ala E verso la part. 169 RF
3.1. Per compensare parzialmente il vantaggio derivante dalla soppressione dell'i.s. nel comparto RC5, l'art. 41 cpv. 2 NAPR dispone che "la parte retrostante del fondo che eccede questa profondità può essere edificata fino all'altezza massima indicata, purché sia rispettato sull'intero fondo l'i.s. di 1.1, computato sull'intero fondo e siano rispettate le altre prescrizioni edilizie".
L'eccedenza di SUL, realizzata all'interno del comparto RC5, va quindi riportata sulla parte di terreno compresa nella zona R5 in deduzione delle relative possibilità edificatorie.
3.2. L'ampliamento in contestazione determina un aumento di oltre il 70% della SUL, che passa dagli attuali 1'048 a 1784 mq. L'i.s., che ne risulta, calcolato per rapporto alla superficie edificabile dell'intero fondo, sale 1.01 a 1.72.
L'immobile dei ricorrenti non è interamente incluso nella zona RC5. Da questo comparto è infatti esclusa una minuscola porzione a forma triangolare con base m 3.00 ed altezza m 0.30 dell'ala E, a contatto con la facciata W dello stabile posto sul fondo di proprietà degli opponenti __________ (part. n. __________ RF); porzione di terreno (0.90 mq), che il PR assegna alla zona R5.
Conformemente all'art. 41 cpv. 2 NAPR, la SUL (656 mq) che può essere realizzata oltre il limite di indice della zona R5 (i.s. = 1.1) sulla parte di fondo appartenente al comparto RC5 dovrebbe essere portata in deduzione delle possibilità edificatorie del triangolino di un metro quadrato incluso nella zona R5.
In concreto, la traslazione di SUL imposta dall'art. 41 cpv. 2 NAPR non può ragionevolmente impedire di sopraelevare la minuscola porzione del corpo sporgente sul lato E dell'immobile che il PR esclude dalla zona RC5. Una simile conclusione sarebbe invero manifestamente contraria al principio di proporzionalità.
Il progetto in esame non prevede tuttavia di realizzare la sopraelevazione in contiguità con la costruzione degli opponenti __________. Questa verrebbe mantenuta soltanto a pianterreno. Allo scopo di edificare i piani superiori in modo ortogonale rispetto al resto dell'immobile, a partire dal primo piano e sino al quarto, la prevista sopraelevazione lascia invece uno spazio libero, a forma di cuneo, largo circa un metro, che si insinua fra i due edifici, riducendosi a zero dopo circa 9 m. Questa singolare scelta progettuale determina inoltre una sporgenza di circa m 0.70 della facciata meridionale dell'ala E oltre il filo della sottostante facciata del corpo esistente a pianterreno. L'angolo SE di questa sporgenza verrebbe a trovarsi a circa m 1.10 dal fondo degli opponenti.
Orbene, non v'è dubbio che una simile soluzione non può essere autorizzata perché disattende sia la distanza minima di m 3 dal confine verso i fondi privati, prescritta dall'art. 6 cpv 2 (casi speciali) per la zona RC5, sia la distanza minima di m 6 dal confine, fissata dalla stessa norma per la zona R5. Trattandosi di un difetto che non può essere facilmente corretto, assoggettando la licenza edilizia a clausole accessorie, da questo profilo, il rigetto dell'impugnativa appare inevitabile.
Se su questo versante, l'unica soluzione apparentemente ragionevole possa essere quella di sopraelevare l'attuale ala E, mantenendo la contiguità esistente per rapporto all'edificio degli opponenti __________, o se invece debba essere rispettata la distanza di m 3 dal confine verso fondi privati prescritta dall'art. 6 cpv. 2.1. (casi speciali) NAPR sul retro degli edifici, è questione che ai fini del presente giudizio può essere lasciata aperta. Di certo si può soltanto affermare che, contrariamente a quanto assumono le precedenti istanze, alla fattispecie non torna invece applicabile la distanza di 8 m dal confine, sancita dall'art. 6 cpv. 2.3. NAPR verso costruzioni sorte prima dell'entrata in vigore del PR 1980 ad una distanza dal confine inferiore a quella attualmente prescritta. Tale norma si limita infatti a disciplinare questa particolare situazione soltanto per rapporto alle zone R2/R2P, R3, R4 ed R5, tralasciando di stabilire regole per la zona RC5, nella quale vigono l'obbligo di contiguità (perpendicolarmente alla strada, ossia alla linea di costruzione), rispettivamente una distanza di 3 m dal confine privato (sul retro).
4. Distanze dell'ala N dalla part. __________ RF
4.1. Giusta l'art. 6 cpv. 2.1. (casi speciali) NAPR, "nella zona RC5 vale l'obbligo di edificazione in contiguità (a confine senza aperture, perpendicolarmente alla strada). Ove la volumetria non consenta suddetta contiguità, va rispettata una distanza da confine di m 2.00. Sul retro dell'edificio vale una distanza minima dal confine privato di m 3.00".
La norma mira essenzialmente a permettere l'attuazione del modello di edificazione compatta ed uniforme, prefigurato dal comparto RC5 e definito appunto crosta urbana. L'obbligo di edificare senza soluzioni di continuità sui lati esige che venga di principio edificato l'intero fronte stradale. Eccezioni sono ipotizzabili soltanto nel caso fondi di una certa dimensione, nell'ambito di un'edificazione a tappe.
4.2. Nell'evenienza concreta, la facciata rivolta verso monte del previsto ampliamento dell'ala N si situa a circa 7 - 8 m dalla linea di costruzione che corre lungo via __________. La facciata E è invece posta ad una distanza di 4 m dall'edificio ad un piano, munito di aperture e pure compreso nella zona RC5, che sorge lungo il confine W del fondo dell'opponente __________ (part. __________ RF sub A).
4.2.1. Rimanendo arretrata di 7-8 m dalla linea di costruzione che corre sul confine del fondo lungo via __________, la facciata N del corpo aggiunto su questo versante non è di per sé conforme al diritto. Gli insorgenti hanno prospettato l'edificazione di una seconda tappa, che dovrebbe colmare lo spazio lasciato libero dal progetto in esame. Il municipio non si è pronunciato al riguardo. Non potendo questo tribunale sostituirsi ad esso, verificando se siano date le premesse per autorizzare un'edificazione a tappe, anche questa questione va lasciata indecisa.
4.2.2. La facciata E del corpo aggiunto verso N costituisce la facciata retrostante la linea di costruzione che corre sul lato E della piazza. Sorgendo questa facciata ad una distanza di 4 m dalla facciata W dell'edificio esistente sul fondo dell'opponente __________ (part. __________ RF), lungo il confine tra i fondi, su questo versante la costruzione rispetta la distanza di 3 m dal confine privato, prescritta dall'art. 6 cpv. 2.1. (casi speciali) NAPR nella zona RC5.
Da questo profilo, il progetto in esame non presta il fianco a critiche. In effetti, esso rispetta persino la distanza di 4 m verso edifici con aperture, fissata dall'art. 124 LAC, che l'art. 51 LE ha reso inapplicabile. A maggior ragione si giustifica questa conclusione, se si pone mente al fatto che la porzione di terreno fronteggiante via __________, lasciata per ora libera da costruzioni, non solo può, ma addirittura deve essere edificata fin sul confine verso la part. __________ RF - perpendicolare alla strada - al fine di attuare il concetto di "crosta urbana" posto a fondamento del comparto RC5.
5. Porticato ed allineamento della parte esistente dell'immobile.
Lungo la linea di costruzione che delimita la zona RC5 verso la piazza, il PR impone di realizzare un porticato largo 4 m.
Il progetto in esame rispetta quest'obbligo soltanto per rapporto all'aggiunta dell'ala N. La parte vecchia dello stabile, che ospita a pianterreno un bar-pizzeria, viene invece lasciata allo stato attuale, con i locali dell'esercizio pubblico e la sovrastante facciata, che giungono fino a m 1.10 dalla linea di costruzione.
Indubitabilmente, il progetto perpetua una situazione di fatto contraria alle disposizioni del vigente PR, rinviando sine die l'adeguamento dello stabile esistente all'obbligo di dotarlo di un porticato a pianterreno e di allinearlo sulla linea di costruzione.
In occasione della prima decisione di diniego della licenza edilizia, il municipio aveva ritenuto ammissibile prescindere da un adeguamento della parte vecchia dell'immobile.
Nemmeno questa questione deve essere definitivamente risolta ai fini del presente giudizio. Al riguardo, è sufficiente rilevare che la risposta a questo interrogativo dipende dalla configurazione giuridica che si intende dare all'intervento. Se lo si considera alla stregua di una trasformazione dello stabile esistente, l'obbligo di adeguamento ben difficilmente potrà essere evitato, stante che l'art. 39 RLE permette di attuare trasformazioni sostanziali di costruzioni esistenti in contrasto con il diritto soltanto alla condizione di eliminare le difformità. Se invece vi si ravvisa una nuova costruzione, contigua, ma distinta dal corpo principale dell'immobile esistente, non si può a priori escludere che l'adeguamento possa essere evitato.
6. Posteggi
Per quanto riguarda i posteggi obbligatori, basta ricordare che l'art. 49 cpv. 5 NAPR prevede la possibilità di prelevare un contributo sostitutivo per i posteggi che non possono essere realizzati. L'insufficiente numero di posteggi, nella fattispecie concreta, non può comunque costituire un motivo per negare la licenza edilizia.
7. In esito alle considerazioni che precedono, seppur per motivi diversi da quelli ritenuti dalle precedenti istanze, il ricorso va respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono a carico dei ricorrenti in solido secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE, 39 RLE, 6, 41, 49 NAPR di __________; 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è a carico dei ricorrenti in solido, che alla stessa condizione rifonderanno fr. 800.- agli opponenti __________ ed __________ a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario