Incarto n. 52.2001.00380
Lugano 21 febbraio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 22 ottobre 2001 del
Comune di __________
contro
la risoluzione 2 ottobre 2001 (n. 4656) del Consiglio di Stato che, in accoglimento del ricorso 9 luglio 2001 della __________, ha annullato la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 2000 imposta alla predetta società dal municipio di __________, di fr. 910.--;
viste le risposte:
- 2 novembre 2001 della __________;
- 20 novembre 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) A __________ il servizio di nettezza urbana è retto dal Regolamento per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti 21 dicembre 1989 (in seguito: RSRER), in vigore dal 1 gennaio 1990, e successive modifiche. Il servizio è organizzato dal comune (art. 1 RSRER) e la consegna dei rifiuti è obbligatoria (art. 5 RSRER). Per finanziare il servizio l'art. 20 RSRER istituisce il prelievo di tasse. A tal fine gli utenti sono suddivisi in 6 categorie (art. 20 cpv. 1 RSRER): economie domestiche (categoria 1); appartamenti di vacanza ai monti (categoria 1a); esercizi pubblici (categoria 2); uffici professionali (categoria 3); negozi e commerci (categoria 4); artigiani, industrie e laboratori (categoria 5). L'art. 20 cpv. 4 RSRER determina indi le tasse annue per ciascuna categoria. Sino al 31 dicembre 1999 le tasse per la categoria 5, che qui interessa, erano le seguenti: fr. 550.-- fino a 5 impiegati, fr. 600.-da 5 fino a 15 impiegati, fr. 650.-- da 16 a 25 impiegati, fr. 700.-- oltre i 26 impiegati. Mediante modifica dell'art. 20 cpv. 4 RSRER, a partire dal 1 gennaio 2000 le tasse a gravare la categoria 5 sono state aumentate come segue: da fr. 910.-- a fr. 1'270.-- fino a 5 impiegati, da fr. 990.-- a fr. 1'380.-da 5 fino a 15 impiegati, da fr. 1'070.-- a fr. 1'500.-- da 16 a 25 impiegati, da fr. 1'160.-- a fr. 1'610.-- oltre i 26 impiegati.
b) Con ordinanza 5 dicembre 2000 il municipio di __________ ha fissato le tasse dovute dagli utenti della categoria 5 per l'anno 2000 al minimo stabilito dall'art. 20 cpv. 4 RSRER.
B. a) Il 20 aprile 2001 i servizi amministrativi del comune di __________ hanno notificato alla __________ di __________, che svolge un'attività di falegnameria, la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 2000. Trattandosi di un'attività classificata nella categoria 5 e svolta con meno di 5 impiegati, la tassa assommava a fr. 910.--.
b) Il 7 maggio 2001 la predetta società ha inoltrato reclamo al municipio contro la tassazione. Essa ha spiegato che il suo lavoro veniva svolto da un sola persona (il signor __________ stesso) e che la società produceva pochissimi rifiuti che dovevano essere smaltiti attraverso la consegna al servizio pubblico comunale: mediamente un sacco di 35 litri ogni mese. Gli scarti e gli altri rifiuti erano eliminati direttamente dalla società, a sue spese. Per questo motivo la reclamante ha sostenuto che la tassa esatta fosse sproporzionata. Essa ha domandato di riclassificare la sua attività, parificandola per i costi provocati ad un'economia domestica (categoria 1) composta di una sola persona.
c) Con decisione 28 giugno 2001 il municipio di __________ ha respinto il reclamo. Esso ha considerato che l'attività dell'insorgente non avesse subìto mutamenti e che l'aumento della tassa fosse dettato dalla necessità di coprire l'80% dei costi del servizio.
C. a) Con ricorso 9 luglio 2001 la __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato ribadendo gli argomenti e le domande già sottoposti all'esame del municipio.
b) Con risoluzione 2 ottobre il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa. Esso ha considerato, segnatamente, che l'art. 20 cpv. 4 RSRER istituiva una disparità di trattamento tra utenti della categoria 5. Difatti quelli che avevano pochi o - come in concreto - un solo impiegato venivano imposti, in ragione di ciascun dipendente, in misura superiore vuoi nettamente superiore rispetto a quelli che avevano un numero elevato di impiegati. Il Governo ha indi annullato la controversa tassazione, riservando la possibilità, per il municipio, di emettere una nuova tassa che non fosse lesiva del diritto.
D. Con ricorso 22 ottobre 2001 il comune di __________ è insorto innanzi a questo Tribunale contro quel giudicato governativo. L'insorgente afferma la legittimità delle tasse istituite, seguendo un inevitabile schematismo, all'art. 20 cpv. 4 RSRER; spiega che le stesse tengono conto, da un lato, dei costi fissi generati dalla messa a disposizione del servizio, dall'altro della produzione media di rifiuti per categoria. Ricorda che in un caso analogo il Governo, con decisione 28 agosto 2001 (n. 3931), aveva tutelato il sistema impositivo in rassegna. Chiede pertanto la conferma della tassa di fr. 910.--.
Il Consiglio di Stato e la __________ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può inoltre essere decisa - per i motivi che seguono - sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di __________). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di __________, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 Cost. ed il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6, ancora riferito all'art. 4 Cost. 1874). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 (31b cpv. 1 dal 1 luglio 1997) e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23; 30.7.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 23.9.1996 in re S., consid. 2.1.; 15.10.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 2.1.; URP 1994 N. 13, pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare il Tribunale federale in due recenti sentenze il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso per il nostro Cantone) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF 20.11.1995 in re comune di __________ e comune di __________, consid. 10b e 10c rispettivamente, pubblicati in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'è già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).
Con modifica 20 giugno 1997, entrata in vigore il 1 novembre successivo, è stato introdotta nella LPAmb una nuova disposizione regolamentante il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani, l'art. 32a, dal seguente tenore:
"1. I Cantoni provvedono affinché i costi di smaltimento dei rifiuti urbani, per quanto siffatto smaltimento sia stato loro attribuito, siano finanziati mediante emolumenti o altre tasse conformemente al principio di causalità. L'ammontare delle tasse è fissato tenendo conto in particolare:
a. del tipo e della quantità dei rifiuti consegnati;
b. dei costi per la costruzione, l'esercizio e la manutenzione degli impianti per i rifiuti;
c. degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli impianti;
d. degli interessi;
e. degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze legali o per l'ottimizzazione del loro esercizio.
2. Se l'introduzione di tasse a copertura dei costi e conformi al principio di causalità dovesse pregiudicare uno smaltimento ecologico dei rifiuti urbani, detto smaltimento può, se necessario, essere finanziato in altro modo.
3. I detentori degli impianti per i rifiuti devono costituire le necessarie riserve finanziarie.
4. Le basi di calcolo delle tasse sono a disposizione del pubblico.".
L'art. 32a LPAmb concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060). Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i Cantoni rispettivamente i comuni devono osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061; DTF 125 I 449 consid. 3 b bb e cc). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione della tassa al tipo ed alla quantità dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in una certa misura, in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando semplicemente un quadro generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. V. Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfälle durch kostendeckende und verursachgerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con rinvii - alla nota 28 - agli interventi del consigliere agli Stati G.-R. Plattner e della consigliera federale R. Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163 seg. e 1166).
2.2. La legislazione ticinese, che affida ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi (art. da 68 a 70 LALIA), li autorizza nel contempo a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). L'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia quindi al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b; I-1991 N. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).
3. Dinanzi al Consiglio di Stato la resistente __________ ha affermato di produrre pochissimi rifiuti che dovevano essere smaltiti attraverso la consegna al servizio pubblico comunale: mediamente un sacco di 35 litri ogni mese. Gli scarti e gli altri rifiuti erano eliminati direttamente dalla società, a sue spese. Per questo motivo la tassa esatta era sproporzionata. La società ha pertanto domandato di riclassificare la sua attività, parificandola per i costi provocati ad un'economia domestica (categoria 1) composta di una sola persona. Attraverso la risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha accolto il gravame, per il motivo che l'art. 20 cpv. 4 RSRER istituiva una disparità di trattamento tra utenti della categoria 5. Difatti quelli che avevano pochi o - come in concreto - un solo impiegato venivano imposti, in ragione di ciascun dipendente, in misura superiore vuoi nettamente superiore rispetto a quelli che avevano un numero elevato di impiegati. Il giudizio, impugnato dal comune, non può essere tutelato.
4. In primo luogo, disattendendo l'art. 18 cpv. 1 PAmm, il Consiglio di Stato non ha accertato i fatti determinati per il giudizio. Non ha verificato il genere di attività svolto della resistente e, soprattutto, l'affermazione di questa circa la minima produzione di rifiuti che vengono consegnati al servizio comunale. Questo carente accertamento ha poi precluso al Governo la possibilità di affrontare correttamente la contestazione. Com'è stato spiegato la __________ ha contestato la tassa, in quanto sproporzionata rispetto all'utilizzazione, da parte della stessa, del servizio di nettezza urbana. Il Consiglio di Stato è invece uscito dal tema concretamente sottoposto al suo giudizio, riscontrando una lesione del principio di uguaglianza tra utenti della categoria 5 (artigiani, industrie e laboratori): considerazione che ha condotto all'accoglimento del ricorso. Ora, questo argomento, non era invero stato sollevato dalla ricorrente di quella sede: questa non contestava l'imposizione degli utenti della categoria 5 in funzione del numero delle persone che vi lavoravano. Ma soprattutto il Consiglio di Stato ha abbordato il tema in maniera estremamente riduttiva, suddividendo la tassa dovuta per il numero dei dipendenti degli utenti di quella categoria. Ora, tuttavia, com'è noto e come peraltro si può desumere dallo stesso art. 32a LPAmb, la giurisprudenza del Tribunale federale non esige che il calcolo della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti venga fatto dipendere esclusivamente dalla quantità di rifiuti che possono essere prodotti da ciascun utente. L'ente pubblico deve difatti sopportare una serie di costi che non hanno una relazione diretta con la produzione effettiva di rifiuti, in particolare (ma non solo) quelli per l'approntamento del servizio, che esso è tenuto a mantenere efficiente, sopportandone gli oneri, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve organizzare in modo che sia pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. DTF 7 ottobre 1999 pubbl. in Revue de droit administratif et fiscal [RDAF] 2000 1 284 segg. consid. 4b; inoltre la giurisprudenza citata). La soluzione cui è addivenuto il Governo sulla scorta di un esame superficiale dell'argomento non può pertanto essere tutelata già per questo stesso motivo; tantomeno se si tien conto che essa rimette in discussione la legittimità dell'imposizione degli artigiani, industrie e laboratori locali in applicazione dell'art. 20 cpv. 4 RSRER. Del resto, l'esame, inatteso, di questo tema giuridico implicava l'obbligo, per l'autorità di ricorso, di offrire preventivamente al municipio la possibilità di prendere posizione sullo stesso: la disattenzione di tale obbligo è altresì costitutiva di una violazione del diritto di essere sentito del comune. La ricorrente di quella sede, che impiega un solo lavoratore, chiedeva difatti di essere parificata, ai fini dell'assoggettamento, ad un'economia domestica (categoria 1) composta di una sola persona: è questo il tema che l'istanza inferiore avrebbe dovuto affrontare e risolvere in applicazione dei principi dell'eguaglianza, proporzionalità e causalità, dopo aver esperito le necessarie indagini presso l'utente e sollecitato le debite giustificazioni in proposito - inclusive della pertinente documentazione presso il municipio. Autorità che - sia soggiunto per completezza - si era comunque dimostrata estremamente reticente nella trasmissione di informazioni circa le origini, il fondamento ed il calcolo della tassa.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere accolto e la risoluzione governativa impugnata annullata. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 PAmm gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché, esperiti i necessari accertamenti, emetta un nuovo giudizio sul ricorso 9 luglio 2001 della __________ conformemente a quanto stabilito al considerando 4 che precede.
6. Il Tribunale non preleva una tassa di giudizio né assegna ripetibili (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8, 9 Cost., 2, 31, 31b, 48 LPAmb, da 68 a 70 LALIA, 208, 209 LOC; 18, 28, 43, 46, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto e la risoluzione 2 ottobre 2001 (n. 4656) del Consiglio di Stato annullata.
§. Gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché proceda come indicato al consid. 5 e relativo rinvio al considerando 4.
2. Non si preleva una tassa di giudizio.
Non si assegnano ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario