Incarto n. 52.2001.00312-319
Lugano 29 novembre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a) 10 settembre 2001 di ____________________ __________ tutti patr. da: studio legale __________ b) 11 settembre 2001 del __________
contro
la decisione 22 agosto 2001 del Consiglio di Stato (n. 3764) che annulla la licenza edilizia 17 aprile 2001 rilasciata agli insorgenti dal municipio di __________ per insediare una falegnameria in uno stabile situato nella zona residenziale artigianale (part. n. __________ e __________ RF; zona RAr 3);
viste le risposte:
- 19 settembre 2001 del municipio di __________;
- 27 settembre 2001 di __________
- 25 settembre 2001 del Consiglio di Stato;
al ricorso sub. a)
- 24 settembre 2001 di __________
- 25 settembre 2001 del Consiglio di Stato;
al ricorso sub. b)
esperito un sopralluogo;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 4 gennaio 2001 __________ e __________ hanno chiesto al municipio di __________ il permesso di insediare una falegnameria nei locali posti a pianterreno di uno stabile situato nella zona residenziale artigianale RAr 3 (part. n. __________ e __________ RF), ad W della stazione ferroviaria. Locali, che in passato erano utilizzati da una fabbrica di camicie.
Alla domanda, corredata da uno studio d'impatto ambientale, si sono opposti i vicini qui resistenti, contestando la conformità dell'insediamento per rapporto alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione.
B. Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 17 aprile 2001 il municipio di __________ ha rilasciato la licenza richiesta, disattendendo le opposizioni dei vicini.
C. Con giudizio 22 agosto 2001 il Consiglio di Stato ha annullato la licenza edilizia, accogliendo il ricorso contro di essa inoltrato dai vicini opponenti.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che la falegnameria non potesse essere configurata alla stregua di un laboratorio artigianale, ammesso dall'art. 28 NAPR. A suo avviso, nello stabilimento sarebbero ravvisabili le connotazioni di una piccola industria, inconciliabile, siccome molesta, con la funzione assegnata alla zona.
D. Contro il predetto giudizio governativo i beneficiari della licenza annullata ed il municipio di __________ si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Eccepita l'assenza di qualsiasi accertamento, gli insorgenti sottolineano le ridotte dimensioni e le caratteristiche dello stabilimento, ricordando che le maestranze si riducono a tre addetti, occupati per la maggior parte del tempo sui cantieri esterni.
E. All'accoglimento dei ricorsi si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono gli opponenti, che contestano invece dettagliatamente le tesi dei ricorrenti con argomenti di cui si discuterà qui appresso.
F. Delle risultanze del sopralluogo esperito da una delegazione del Tribunale cantonale amministrativo si dirà per quanto necessario nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE.
Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti __________ e __________, titolari della licenza annullata.
La qualità per agire in giudizio va invece negata al municipio. Legittimato a ricorrere in materia edilizia è in effetti soltanto il comune (art. 21 cpv. 2 LE). Il municipio è unicamente l'organo esecutivo (art. 9 lett. c, 80 e 106 LOC). Non si identifica con il comune: lo rappresenta soltanto davanti all'autorità giudiziaria. Non ha in particolare capacità di parte. A differenza di altri ordinamenti, quello della LE non conosce l'istituto del ricorso dell'autorità (cd. Behördenbeschwerde; DTF 5 marzo 1999 in re municipio di Iragna; STA 15 giugno 2001 in re municipio di Tenero Contra; ZBl 1995, 474).
Ricevibile in ordine è dunque soltanto l'impugnativa tempestivamente inoltrata dai ricorrenti __________ e __________.
2. 2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso dall'art. 67 cpv. 2 LALPT, l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano (RDAT 1994 II 105 n. 56; Ruch, Kommentar zum RPG, ad art. 22, N. 70 seg., Scolari, Commentario, II. ed. ad art. 67 LALPT n. 472).
2.2. Le zone residenziali sono essenzialmente destinate alle costruzioni ad uso abitativo. Questa funzione non esclude a priori insediamenti destinati ad altre attività, quali negozi ed esercizi pubblici di quartiere. Per essere autorizzati, questi insediamenti devono tuttavia apparire subalterni alla funzione residenziale (RDAT 1995 I 89 n. 35; Zimmerlin, Das Baugesetz des Kt. Aargau, II. ed., § 130; Scolari, op. cit., n. 475).
2.3. Le zone artigianali sono riservate agli insediamenti destinati allo svolgimento di attività produttive su piccola scala, con l'impiego di limitate risorse personali ed infrastrutturali, che ingenerano modiche ripercussioni ambientali (Scolari, op. cit., n. 484). Alle attività produttive su scala più vasta, che provocano immissioni di maggiore portata, sono invece riservate le zone industriali.
2.4. Le zone miste sono comprensori nei quali sono ammessi insediamenti di tipo eterogeneo, ma atti a coesistere. Zone residenziali e artigianali sono zone nelle quali, oltre agli insediamenti abitativi, sono ammesse - con pari dignità e prerogative - anche costruzioni destinate allo svolgimento di attività produttive che, pur travalicando i limiti delle attività tollerabili nelle zone residenziali, rimangono comunque al di sotto del limite oltre il quale vanno considerate industriali.
2.5. Per caratterizzare meglio la tipologia degli interventi ammissibili all'interno delle singole zone, numerosi piani di utilizzazione suddividono le attività connesse all'uso delle costruzioni in tre categorie, differenziate fra loro in base al grado di molestia.
Non moleste sono le attività che non ingenerano ripercussioni ambientali diverse da quelle derivanti dalla funzione abitativa. Poco moleste sono invece considerate le attività che provocano immissioni occasionali, compatibili per intensità e durata con la funzione residenziale. Moleste sono infine definite le attività che superano questo limite.
Questi concetti sono di natura pianificatoria e non ecologica, poiché sono essenzialmente volti a precisare la destinazione degli insediamenti ammissibili. Le norme che vi fanno riferimento vanno quindi applicate indipendentemente dalle disposizioni del diritto ambientale, valutando in modo astratto e secondo criteri oggettivi, le ripercussioni solitamente derivanti dal genere d'insediamento al quale appartiene quello concretamente in esame (Scolari, op. cit., ad art. 28 LALPT, n. 250 ;Zimmerlin, op. cit., § 130 seg.).
3. 3.1. Giusta l'art. 28 NAPR 77, tuttora applicabile alla fattispecie, nella zona mista residenziale e artigianale RAr 3, in cui è posto lo stabilimento dei ricorrenti __________ e __________, "possono essere istallati laboratori artigianali o piccole industrie non moleste e depositi commerciali, purché il loro carattere non sia in contrasto con la destinazione della zona".
Dal testo della norma si evince che la zona è destinata agli insediamenti artigianali (laboratori), industriali (piccole industrie non moleste) e mercantili (depositi commerciali). La funzione residenziale non è esplicitata. La possibilità di insediarvi edifici con contenuti abitativi può essere dedotta soltanto integrando il testo con il suo marginale.
Per quanto riguarda la molestia, va rilevato che, a differenza di altri ordinamenti edilizi comunali, le NAPR di Mendrisio non contemplano una disposizione volta a classificare le attività in funzione del relativo grado di immissioni. Si può comunque ammettere che valgano le definizioni sopra illustrate.
Pleonastica e per certi versi fuorviante è la condizione che subordina l'ammissibilità degli insediamenti all'assenza di un contrasto con la destinazione della zona. L'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT non si limita in effetti a stabilire che le costruzioni non devono porsi in contrasto con la funzione assegnata alla zona di utilizzazione, ma impone loro di integrarvisi convenientemente.
3.2. Ferme queste premesse di carattere generale, va rilevato che nella zona RAr3 qui in esame l'art. 28 NAPR 77 ammette anzitutto i laboratori artigianali, ossia gli stabilimenti destinati alla produzione di beni e di merci su scala ridotta, con un limitato impiego di mezzi e di manodopera (RDAT 1996 II n. 28). A dispetto dell'indicazione risultante dal marginale della norma, la zona non è riservata esclusivamente agli insediamenti residenziali ed artigianali, ma è aperta anche alle attività industriali, a condizione che siano inserite in stabilimenti di dimensioni limitate (piccole industrie) ed appaiano non moleste, ossia non ingenerino sull'ambiente circostante ripercussioni sostanzialmente diverse da quelle che derivano dalla funzione residenziale.
Stando al testo della norma, quest'ultima restrizione, fondata sul grado di molestia, si applica soltanto alle piccole industrie. In mancanza di un'esplicita indicazione in tal senso, ad essa non devono sottostare i laboratori artigianali. Dal profilo dell'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, questi insediamenti sono per principio ammessi indipendentemente dal grado di molestia attribuibile alle immissioni prodotte dalla loro attività. Per essere autorizzati, basta che rispettino le prescrizioni della legislazione ambientale concretamente applicabili.
Nella misura in cui rispettano tali disposizioni, in questo comparto territoriale sono quindi considerati conformi alla funzione di zona anche i laboratori artigianali, che dal profilo delle loro ripercussioni ambientali appartengono alla categoria delle aziende moleste.
3.3. La nozione di laboratorio artigianale non è definita con precisione dalle NAPR. Considerato che la norma distingue questo genere di stabilimenti dalle piccole industrie, si può comunque ammettere che con questo termine siano designati dei locali attrezzati per svolgere attività lavorative, che per le loro caratteristiche intrinseche non possono essere annoverati fra le fabbriche, ovvero fra gli stabilimenti destinati alle attività industriali. Laboratorio artigianale è quindi un'officina destinata ad attività lavorative su piccola scala, con l'impiego di limitate risorse personali ed infrastrutturali, che ingenerano modiche ripercussioni ambientali.
Trattandosi di una nozione che rileva da una disposizione del diritto autonomo comunale, nell'ambito del controllo di legalità l'autorità di ricorso è tenuta a rispettare quella latitudine di giudizio che dev'essere riconosciuta al municipio nell'applicazione di tale diritto. Essa può quindi censurare soltanto interpretazioni palesemente insostenibili, siccome procedenti da considerazioni estranee alla materia, illogiche o fondate su argomenti contrari al comune buon senso (cfr. Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2 d in fine).
4. Senza esperire alcun accertamento, il Consiglio di Stato ha in concreto ritenuto che il controverso stabilimento non potesse rientrare nel novero dei laboratori artigianali, ma fosse da configurare alla stregua di una piccola industria non molesta. Non si tratterebbe quindi di un'officina, ma di una fabbrica.
La deduzione non può essere condivisa, perché il municipio, attribuendo all'insediamento in esame la qualifica di laboratorio artigianale non ha certamente abusato della latitudine di giudizio che gli dev'essere riconosciuta nell'interpretazione del diritto autonomo comunale.
Considerando artigianale e non industriale l'attività produttiva che verrebbe svolta dalla falegnameria, il municipio è rimasto nei limiti di un'interpretazione sostenibile del concetto di laboratorio artigianale sotteso dall'art. 28 NAPR.
4.1. Dal profilo infrastrutturale, occorre anzitutto considerare le dimensioni piuttosto esigue (426 mq) dello stabilimento, oggettivamente inferiori a quelle che di solito presentano le fabbriche adibite alla lavorazione del legno ed alla produzione su vasta scala di mobili e serramenti.
I macchinari che vi verrebbero istallati (una sega a nastro, una sega circolare, una sezionatrice a parete, una piallatrice, una levigatrice ed una macchina per praticare incavi nel legno) non consentono d'altro canto lo svolgimento di attività produttive su scala industriale, secondo processi lavorativi standardizzati. Tutto sommato, questi macchinari sono quelli tipici di una qualsiasi officina attrezzata per eseguire lavorazioni particolari, individualizzate in funzione delle esigenze specifiche dei clienti.
La presenza di un impianto per l'aspirazione del pulviscolo e l'uso di colle non permettono di giungere a diversa conclusione. Da questo profilo, non si può di certo considerare lesiva dell'art. 28 NAPR la qualifica di laboratorio artigianale attribuita dal municipio allo stabilimento.
4.2. Dal profilo della manodopera impiegata, non si può d'altronde ignorare che la falegnameria darebbe lavoro soltanto a tre dipendenti, peraltro occupati soprattutto sui cantieri esterni. Anche dal profilo delle maestranze, non è quindi dato di ravvisare nello stabilimento un aspetto tipico delle attività industriali che permette di distinguerle da quelle artigianali. Tanto meno si può ravvisare una violazione del diritto nella deduzione del municipio di classificarlo fra i laboratori artigianali.
4.3. Ritenuto che l'esiguità dello spazio a disposizione non permette nemmeno di ipotizzare potenziamenti dell'attività lavorativa, suscettibili di alternare in misura significativa le caratteristiche dello stabilimento, la qualifica di laboratorio artigianale, attribuitagli dal municipio in base all'art. 28 NAPR, appare perfettamente sostenibile. Non possono quindi essere accreditate le conclusioni tratte al riguardo dal Consiglio di Stato, poiché eccedono i limiti del potere di cognizione attribuitogli dalla legge nell'ambito dell'applicazione del diritto autonomo comunale.
Il fatto che l'attività dello stabilimento in discussione, dal profilo delle immissioni prodotte, non possa essere annoverata fra le attività non moleste non permette di ravvisarvi una piccola industria. Né giustifica il diniego della licenza, poiché l'art. 28 NAPR assoggetta soltanto le piccole industrie a restrizioni riferite al grado di molestia.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso di __________ e di __________ va quindi accolto, mentre quello del municipio di Mendrisio dev'essere dichiarato irricevibile.
Di conseguenza, la decisione governativa impugnata va annullata, ripristinando la licenza edilizia siccome immune da violazioni del diritto.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 22 LPT, 28 NAPR di __________; 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso di __________ e __________ è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 22 agosto 2001 del Consiglio di Stato (n. 3764) è annullata;
1.2. la licenza edilizia 17 aprile 2001 è confermata.
2. Il ricorso del municipio di __________ è irricevibile.
3. La tassa di giustizia di fr. 1'000.-- è a carico dei resistenti in solido.
4. I resistenti rifonderanno fr. 1'500.-- ai ricorrenti a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
Il comune di __________ rifonderà fr. 300.-- ai resistenti a titolo di ripetibili.
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario