Incarto n. 52.2001.00003
Lugano 30 marzo 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 2 gennaio 2001 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 5 dicembre 2000 (n. 5459) con cui il Consiglio di Stato ha respinto il suo ricorso 22 marzo 2000 contro l'aggiudicazione, da parte dell'ufficio patriziale di __________, dell'affitto dell'alpe __________ durante il periodo 2000/2005 a __________;
viste le risposte:
- 11 gennaio 2001 del Dipartimento delle finanze e dell'economia, Sezione dell'agricoltura;
- 16 gennaio 2001 del Consiglio di Stato;
- 18 gennaio 2001 di __________;
- 24 gennaio 2001 dell'Ufficio patriziale di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) L'alpe __________ è ubicato in fondo alla valle __________, sul territorio del comune di __________. Sullo stesso vantavano dei diritti di erbatico il legato elemosina del patriziato di __________ e il patriziato di __________ in ragione di 72/114 e 42/114 rispettivamente. Per questo motivo l'alpe è stato affittato separatamente dai due enti in proporzione alle rispettive interessenze sino al 1998. Nello stesso tempo le due amministrazioni patriziali hanno studiato la possibilità di concentrare i diritti detenuti congiuntamente su vari alpi, con lo scopo di migliorarne la gestione. In attesa di perfezionare un'intesa in tal senso, l'ufficio patriziale di __________ ha ottenuto l'autorizzazione da quello di __________ a gestire il concorso per l'affitto dell'intero alpe __________ durante il periodo 1999/2004, pubblicandolo sul foglio ufficiale del 29 dicembre 1998. Per ossequiare le rispettive interessenze, l'affitto è stato suddiviso in due lotti: l'uno prevedeva un carico d'alpeggio di 33 UBG, l'altro di 20 UBG, in entrambe i casi per capi ovini. Il canone massimo di affitto era di fr. 1'065.-- per il primo lotto, di fr. 650.-- per il secondo.
b) __________, cittadino patrizio di __________, affittuario fino a quel momento dell'alpe per la parte spettante al patriziato di __________ ed altresì offerente nella procedura di concorso in rassegna, ha impugnato il bando di concorso con gravame 7 gennaio 1999 al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di annullarlo. L'insorgente ha, in sintesi, contestato la suddivisione in due lotti dell'affitto dell'alpe, nonché la legittimità del canone di affitto massimo indicato.
c) Con risoluzione 25 agosto 1999 il Consiglio di Stato ha "parzialmente accolto come ai considerandi" l'impugnativa, annullando nel contempo il bando di concorso. In sostanza, il Governo ha respinto tutte le censure. Ha nondimeno accolto le osservazioni della sezione dell'agricoltura, secondo cui i canoni massimi di affitto indicati, accertati con decisione 4 ottobre 1993 da parte della sezione medesima, non erano più applicabili. Il Governo ha quindi imposto all'ufficio patriziale di pubblicare un nuovo bando indicante i nuovi canoni massimi frattanto stabiliti da parte della sezione dell'agricoltura.
d) __________ si è ulteriormente aggravato innanzi a questo Tribunale con impugnativa 14 settembre 1999, chiedendo la messa a concorso in un solo lotto dell'affitto dell' (intero) alpe. Con sentenza 10 gennaio 2000 il Tribunale ha respinto il ricorso, per il motivo che il patriziato di __________ non poteva disporre, al momento della pubblicazione del bando di concorso, di tutti i diritti sull'alpe __________. Tale evento si era difatti concretizzato solo attraverso la successiva convenzione, sottoscritta in data 10/11 marzo 1999 dagli uffici patriziali, adottata dalle rispettive assemblee il 24 marzo 1999 (__________) e 23 aprile 1999 (__________) e approvata dalla sezione degli enti locali il 21 luglio 1999. Mediante tale atto i due enti in rassegna avevano concentrato i rispettivi diritti detenuti congiuntamente su diversi alpi in territorio di __________: a tal fine tutti i diritti d'alpe concernenti l'alpe __________ (in totale 114) erano stati assegnati al patriziato di __________ e tutti i fabbricati dell'alpe stessa erano stati assegnati al legato elemosina del medesimo patriziato.
B. Il 3 febbraio 2000 l'ufficio patriziale di __________ ha quindi indetto un nuovo concorso per l'affitto dell' (intero) alpe __________ per il periodo 2000/2005, pubblicandolo sul foglio ufficiale dell'indomani venerdì 4 febbraio 2000 (n. 10/2000, pag. 745). Il canone massimo di affitto è stato fissato a fr. 1'340.--. Entro il termine indicato dal bando di concorso, all'ufficio patriziale sono pervenute quattro offerte, tra cui quelle di __________ e di __________; entrambi hanno offerto il fitto massimo di fr. 1'340.--/anno. Con decisione 2 marzo 2000, comunicata per iscritto ai concorrenti il giorno 4 successivo, l'ufficio patriziale ha deliberato l'affitto a __________. In essa veniva altresì precisato che la determinazione dei fabbricati che sarebbero stati messi a disposizione del gestore dell'alpe veniva regolata dal contratto d'affitto.
C. Con ricorso 22 marzo 2000 __________ è insorto contro la menzionata delibera dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di annullarla. L'insorgente ha anzitutto chiesto di verificare il rispetto dell'art. 99 LOP, secondo cui un membro dell'ufficio patriziale non può essere presente alle discussioni e al voto su oggetti che riguardano il suo personale interesse: in concreto __________, concorrente e aggiudicatario dell'affitto, era anche membro dell'ufficio patriziale. Il ricorrente ha indi eccepito l'assenza di motivazione della delibera, sostenendo nel contempo che egli presentava dei requisiti migliori rispetto all'altro concorrente. A suo giudizio, poi, la delibera violava il bando di concorso, dal momento che non prevedeva l'assegnazione degli stabili. Da ultimo __________ ha invocato, a suo favore, il diritto preferenziale di affitto dell'alpe istituito all'art. 6 LCAA.
D. Con risoluzione 5 dicembre 2000 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Dopo aver accertato l'ossequio dell'art. 99 LOP e sanato il difetto di motivazione dell'impugnata delibera, esso ha considerato che la non assegnazione degli stabili era stata decisa in sede di bando di concorso, rimasto inimpugnato: non poteva pertanto essere rimessa in discussione ricorrendo contro l'aggiudicazione. Il Consiglio di Stato ha indi tutelato la scelta dell'aggiudicatario: persona affidabile, che avrebbe caricato l'alpe con un numero di ovini più confacente al suo sfruttamento rispetto a quello prospettato dal ricorrente. Al pari di quest'ultimo __________ poteva infine vantare un diritto preferenziale all'affitto giusta l'art. 6 LCAA.
E. Con impugnativa 2 gennaio 2001 __________ si aggrava avanti questo Tribunale contro il giudicato governativo, chiedendone l'annullamento. L'insorgente ribadisce le censure già sottoposte all'esame di quest'ultima autorità, tranne quella relativa al rispetto dell'art. 99 LOP.
Il Consiglio di Stato, l'ufficio patriziale di __________ e __________ hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa. La sezione dell'agricoltura ha fornito alcune puntualizzazioni, di cui si dirà per quanto necessario - in diritto.
F. Con istanza 1 febbraio 2001 l'insorgente ha chiesto di poter replicare. In concreto non sussistono tuttavia dei validi motivi per accogliere, a titolo eccezionale (art. 49 cpv. 3 PAmm), la domanda. Il Tribunale non accede pertanto alla stessa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 146 cpv. 1 LOP; 7 in fine LCAA). Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 147 lett. a e b LOP). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine. Esso può inoltre essere deciso sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Il ricorrente eccepisce in primo luogo l'assenza di motivazione della decisione 2/4 marzo 2000 con cui l'ufficio patriziale le ha comunicato di avere deliberato l'affitto dell'alpe ad altro concorrente.
2.2. Giusta l'art. 26 cpv. 1 PAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito, è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (RDAT 1988 N. 45, pag. 133; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, N. 166; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, N. 2c ad art. 26 PAmm; Rhinow/Koller/Kiss, Oeffentliches Prozessrecht, N. 437; Kneubühler, Die Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag. 29 seg.). La prassi ammette eccezionalmente la possibilità di riparare il difetto di motivazione di una decisione in sede di ricorso contro di essa: e questo alla doppia condizione che l'autorità intimata inserisca la motivazione mancante nell'allegato di risposta al ricorso e che l'autorità di ricorso offra successivamente al ricorrente la possibilità di prendere posizione sulla stessa (cfr. Borghi/Corti, ibidem; Rhinow/Koller/Kiss, op. cit., N. 439; Kneubühler, op. cit., pag. 36 seg.; dello stesso autore, Gehörverletzung und Heilung, in ZBl 1998, pag. 97 segg., in particolare pag. 104). Anche le decisioni di aggiudicazione dell'affitto degli alpi di proprietà degli enti pubblici giusta gli art. 14 LOP e 8 LCAA soggiacciono a questa regola.
2.3. Nel concreto caso l'ufficio patriziale non ha assolutamente motivato la decisione 2/4marzo 2000 con cui ha deliberato l'affitto dell'alpe __________ a __________. Ha tuttavia debitamente rimediato a questo vizio fornendo una congrua giustificazione della sua scelta in sede di risposta innanzi al Consiglio di Stato. Il ricorrente ha indi potuto prendere posizione sulla detta motivazione tardiva, essendo stato autorizzato a replicare da parte del Governo. Il difetto di motivazione della decisione 2/4 marzo 2000 dell'ufficio patriziale deve essere considerato come riparato innanzi al Consiglio di Stato.
3. L'insorgente sostiene, in secondo luogo, che l'avversata delibera viola il bando di concorso, dal momento che non prevede l'assegnazione degli stabili. A torto, tuttavia. In effetti, il canone massimo d'affitto pubblicato nel bando di concorso, di fr. 1'340.--, era riferito unicamente ai pascoli, ad esclusione quindi delle cascine. Tale importo era, del resto, stato stabilito dalla sezione dell'agricoltura con decisione 28 maggio 1999 nell'ambito dell'evasione dell'impugnativa del qui insorgente contro la messa a concorso in due lotti dell'alpe, di cui si è detto in fatto (cfr. sub A). La circostanza era quindi ben nota al ricorrente; se egli intendeva contestare la mancata messa a concorso delle cascine avrebbe pertanto dovuto impugnare il bando di concorso. Difatti, in materia di concorsi pubblici il processo di formazione della volontà negoziale dell'ente pubblico è aperto mediante la pubblicazione del bando: atto definitivo a sé stante, suscettibile di creare verso il pubblico, ed in particolare verso i potenziali concorrenti, delle legittime aspettative e dunque - impugnabile (RDAT 1979, N. 18). Le intenzioni e le condizioni consegnate in tale atto da parte dell'ente banditore del concorso non possono invece più essere messe in discussione in sede di contestazione dell'aggiudicazione (STA inedite 27 ottobre 1995 in re J., consid. 3.3., 15 aprile 1991 in re L., consid. 2, e L., consid. 2).
4. 4.1. L'insorgente contesta infine la scelta operata dell'ufficio patriziale di aggiudicazione dell'affitto a __________. Oltre a presentare migliori requisiti egli sostiene di essere l'unico affittuario precedente a poter vantare un diritto preferenziale giusta l'art. 6 LCAA.
4.2. Intanto il ricorrente non è il solo concorrente a poter reclamare un diritto preferenziale all'affitto dell'alpe __________ giusta l'art. 6 LCAA. Difatti sino al momento della concentrazione di tutti i diritti su detto bene nella mani del patriziato di __________, alla base della presente procedura di affitto, per la prima volta, dell'intero alpe in un solo lotto, __________ ne è stato affittuario per quanto riguardava i diritti di erbatico di questo patriziato mentre __________ ne era affittuario per quanto concerneva i diritti di erbatico del patriziato di __________. Invano il ricorrente cerca ora di mettere in dubbio questo assunto, inequivocabilmente dimostrato dalle fatture per il pagamento dell'affitto dell'alpe stese dal patriziato di __________ sino al 1998, prodotte dal deliberatario con duplica 16 maggio 2000 dinanzi al Consiglio di Stato (per il 1999 e 2000, in pendenza del ricorso contro il bando di cui sub A rispettivamente la delibera in esame, è stato ulteriormente prorogato l'affitto in due lotti). Pure vana è l'eccezione secondo cui il resistente non disponga di un contratto di affitto scritto, che non è necessario (cfr. Studer/Hofer, Das Landwirtschaftliche Pachtrecht, Brugg 1987, pag. 52; Paquier-Boinay, Le contrat de bail à ferme agricole, Losanna 1991, pag. 145 seg.). __________ deteneva pertanto un diritto preferenziale all'affitto dell'alpe pari a quello del ricorrente.
4.3. Giusta l'art. 14 cpv. 1 LOP l'aggiudicazione di beni di proprietà del patriziato a titolo di compravendita, locazione od affitto dev'essere fatta al miglior offerente. In concreto, tre concorrenti - tra cui ricorrente e resistente, che erano i soli a vantare nel contempo un diritto preferenziale all'affitto - hanno offerto il canone massimo d'affitto approvato dalla sezione dell'agricoltura. L'ufficio patriziale è pertanto stato costretto a ricorrere a criteri ausiliari di aggiudicazione, i quali hanno orientato la scelta su __________. Esso ha considerato che la famiglia di questi, che era affittuaria dell'alpe __________ da oltre un trentennio (iniziò il padre del resistente, aiutato da quest'ultimo), dapprima totalmente e poi parzialmente, riscontrando la piena soddisfazione del patriziato, appariva particolarmente affidabile e, pertanto, meritasse la preferenza. Per converso esso ha addotto che i suoi rapporti concernenti la conduzione dell'alpe con il qui ricorrente, che l'aveva caricata per la prima volta nel 1987, erano conflittuali. Circostanza quest'ultima che, sia ben chiaro, come risulta dagli atti andava oltre la semplice, legittima impugnazione, da parte di __________, delle svariate decisioni finalizzate all'affitto del bene. Ora tali argomenti, senz'altro validi e pertinenti, permettono di giustificare la scelta operata dall'ufficio patriziale tra i due possibili aggiudicatari rimasti in lizza. Ai fini del presente giudizio non appare pertanto necessario di vagliare la bontà dell'argomento, di dubbia pertinenza, addizionato a sostegno della controversa decisione da parte del Consiglio di Stato, secondo cui il numero di capi caricati da __________ appariva più confacente per uno sfruttamento ottimale dell'alpe rispetto a quello del ricorrente.
5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm), il quale viene inoltre condannato a rifondere al patriziato di __________, che si è avvalso dell'assistenza di un legale, un adeguato importo per ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 146, 147 LOP, 6 LCAA, 18, 28, 31, 46 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 500.--, é posta a carico del ricorrente, il quale è inoltre condannato a versare al patriziato di __________ identico importo per il titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario