Incarto n. 52.2001.00268
Lugano 21 febbraio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 20 luglio 2001 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la risoluzione 11 luglio 2001 (n. 3467) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso 7 marzo 2001 dell'insorgente contro la decisione 22 febbraio 2001 del municipio di __________ relativa all'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti per l'anno 1999 concernente lo svolgimento della sua attività professionale;
viste le risposte:
- 22 agosto 2001 del Consiglio di Stato;
- 5 settembre 2001 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) A __________ il servizio di nettezza urbana è retto dal Regolamento per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti 21 dicembre 1989 (in seguito: RSRER), in vigore dal 1 gennaio 1990, e successive modifiche. Il servizio è organizzato dal comune (art. 1 RSRER) e la consegna dei rifiuti è obbligatoria (art. 5 RSRER). Per finanziare il servizio l'art. 20 RSRER istituisce il prelievo di tasse. A tal fine gli utenti sono suddivisi in 6 categorie (art. 20 cpv. 1 RSRER): economie domestiche (categoria 1); appartamenti di vacanza ai monti (categoria 1a); esercizi pubblici (categoria 2); uffici professionali (categoria 3); negozi e commerci (categoria 4); artigiani, industrie e laboratori (categoria 5). L'art. 20 cpv. 4 RSRER determina indi le tasse annue per ciascuna categoria. Sino al 31 dicembre 1999 - la norma è stata frattanto modificata a partire dal 1 gennaio 2000 - le tasse per la categoria 5, che qui interessa, erano le seguenti: fr. 550.-- fino a 5 impiegati, fr. 600.-- da 5 fino a 15 impiegati, fr. 650.-- da 16 a 25 impiegati, fr. 700.-- oltre i 26 impiegati.
B. a) Con decisione 19 ottobre 2000 il municipio di __________ ha comunicato a __________ di classificare la sua attività nella categoria 5 e che pertanto la tassa annua relativa all'anno 1999 sarebbe assommata a fr. 550.--.
b) Con reclamo 30 ottobre 2000 __________ ha affermato di non produrre rifiuti ed ha chiesto al municipio di essere sentito per spiegare in che cosa consisteva la sua attività. Con decisione 22 febbraio 2001 il municipio di __________ ha respinto il reclamo.
C. a) Con ricorso 7 marzo 2001 __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato ribadendo di non produrre rifiuti, dal momento che la sua attività consisteva nello sgombero della neve con un trattore e nel taglio dell'erba lungo i bordi delle strade con un decespugliatore. Oltre a dolersi del fatto che il municipio non lo aveva sentito, l'insorgente - con atto del 2 maggio 2001 - ha sollecitato il servizio dei ricorsi a concedergli un colloquio presso il suo domicilio allo scopo di illustrare la sua attività.
b) Con risoluzione 11 luglio 2001 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa senza sentire il ricorrente.
D. Con ricorso 20 luglio 2001 __________ è insorto innanzi a questo Tribunale contro quel giudicato governativo. L'insorgente ribadisce e sviluppa le censure già sottoposte al giudizio del Consiglio di Stato. Chiede pertanto di essere esentato dal pagamento della tassa. Lamenta, in particolare, una lesione del principio di legalità e di proporzionalità. Sollecita la sua audizione in sede di sopralluogo.
Il Consiglio di Stato e il municipio di __________ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Delle rispettive ragioni, così come delle motivazioni alla base del giudizio impugnato si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può inoltre essere decisa - per i motivi che seguono - sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di L.). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di Lugano, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 Cost. ed il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6, ancora riferito all'art. 4 Cost. 1874). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 (31b cpv. 1 dal 1 luglio 1997) e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23; 30.7.1996 in re comune di Ascona, consid. 2.1.; 23.9.1996 in re S., consid. 2.1.; 15.10.1996 in re comune di C., consid. 2.1.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 2.1.; URP 1994 N. 13, pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare il Tribunale federale in due recenti sentenze il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso per il nostro Cantone) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF 20.11.1995 in re comune di Bellinzona e comune di San Nazzaro, consid. 10b e 10c rispettivamente, pubblicati in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'è già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).
Con modifica 20 giugno 1997, entrata in vigore il 1 novembre successivo, è stato introdotta nella LPAmb una nuova disposizione regolamentante il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani, l'art. 32a, dal seguente tenore:
"1. I Cantoni provvedono affinché i costi di smaltimento dei rifiuti urbani, per quanto siffatto smaltimento sia stato loro attribuito, siano finanziati mediante emolumenti o altre tasse conformemente al principio di causalità. L'ammontare delle tasse è fissato tenendo conto in particolare:
a. del tipo e della quantità dei rifiuti consegnati;
b. dei costi per la costruzione, l'esercizio e la manutenzione degli impianti per i rifiuti;
c. degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli impianti;
d. degli interessi;
e. degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze legali o per l'ottimizzazione del loro esercizio.
2. Se l'introduzione di tasse a copertura dei costi e conformi al principio di causalità dovesse pregiudicare uno smaltimento ecologico dei rifiuti urbani, detto smaltimento può, se necessario, essere finanziato in altro modo.
3. I detentori degli impianti per i rifiuti devono costituire le necessarie riserve finanziarie.
4. Le basi di calcolo delle tasse sono a disposizione del pubblico.".
L'art. 32a LPAmb concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060). Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i Cantoni, rispettivamente i comuni, devono osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061; DTF 125 I 449 consid. 3 b bb e cc). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione della tassa al tipo ed alla quantità dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in una certa misura, in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando semplicemente un quadro generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. V. Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfälle durch kostendeckende und verursachgerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con rinvii - alla nota 28 - agli interventi del consigliere agli Stati G.-R. Plattner e della consigliera federale R. Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163 seg. e 1166).
2.2. La legislazione ticinese, che affida ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi (art. da 68 a 70 LALIA), li autorizza nel contempo a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). L'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia quindi al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b; I-1991 N. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).
3. Dinanzi alle autorità inferiori il ricorrente ha chiesto di essere esentato dal pagamento della tassa, affermando di non produrre rifiuti. Tale unica domanda è stata ribadita anche in questa sede (cfr. petitum), ove il ricorrente è assistito da un avvocato. Né del resto l'insorgente potrebbe chiedere altro, ma in particolare - a titolo subordinato - una riduzione del tributo, stante il divieto di formulare nuove domande dinanzi alle autorità di ricorso (art. 57 cpv. 2 rispettivamente 63 cpv. 2 PAmm). L'oggetto del litigio dev'essere di conseguenza circoscritto alla soluzione di questo problema.
4. 4.1. Come è stato spiegato sub 2.1. la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti costituisce una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico. Questa definizione induce a credere che l'ente pubblico possa pretendere di prelevare una tassa per detto servizio solo verso chi vi fa realmente capo, producendo rifiuti. Ora tuttavia, la giurisprudenza ha già avuto modo di ripetutamente sottolineare che quando un servizio pubblico, come quello di nettezza urbana, è obbligatorio la tassa può essere imposta anche presso chi non utilizza il servizio medesimo, la causa dell'imposizione essendo allora costituita non tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (cfr. tra le innumerevoli sentenze di questo Tribunale sull'argomento RDAT II-1995 N. 23 ibidem; Imboden/Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 110 B VI e relativi riferimenti, segnatamente alla sentenza del Tribunale federale pubbl. in ZBl 80/1979 pag. 303 consid. 4c; inoltre la recente STF inedita 28 ottobre 1996, riassunta in URP 1997, pag. 39 segg., consid. 4a): servizio che l'ente pubblico deve provvedere a mantenere efficiente, sopportandone i costi, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve tenersi pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. alle considerazioni svolte nella STA inedita 1.12.1993 in re K.-T., consid. 5.3., relativamente al prelievo della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti a carico dei proprietari di residenze secondarie). Per legittimare l'imposizione basta quindi che l'utente sia atto a produrre dei rifiuti. La possibilità per l'ente pubblico di imporre una tassa per un servizio pubblico obbligatorio, quale quello di nettezza urbana, indipendentemente dall'utilizzazione effettiva dello stesso è volta a scongiurare il tentativo (dell'utente) di sottrarsi all'obbligo di far capo al servizio per ragioni di ordine economico, cioè per risparmiare il pagamento della tassa (URP 1997 citato, pag. 41, consid. 4a; STA inedita 3 febbraio 1998 in re comune di Davesco-Soragno, consid. 4.2.).
4.2. In concreto il ricorrente sostiene - ed ha sempre sostenuto - di non produrre rifiuti. Per dimostrare quest'affermazione egli ha offerto, invano, alle autorità inferiori di mostrare in che cosa consiste la sua attività. Dalle allegazioni del ricorrente il municipio ha dedotto che __________ non contestava di esercitare un'attività ed ha inoltre ritenuto che la classificazione della stessa nella categoria 5 era adeguata (cfr. decisione su reclamo 22 febbraio 2001). Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato non ha nemmeno affrontato questo argomento: tema centrale e, del resto, l'unico che doveva essere esaminato. Il Governo si è difatti limitato alle enunciazioni dei principi sviluppati in merito dalla giurisprudenza, secondo cui l'imposizione della tassa è legittima già quando l'utente è atto a produrre rifiuti, indipendentemente dall'utilizzazione effettiva del servizio. Al pari del municipio, non ha però concretamente acclarato la situazione in cui versa l'insorgente, ovvero se l'attività dallo stesso svolta sia o meno atta a produrre rifiuti che devono essere obbligatoriamente consegnati al servizio pubblico comunale di raccolta e di eliminazione giusta l'art. 5 RSRER. La carenza riscontrata nelle decisioni emesse dalle istanze inferiori circa la legittimità della controversa tassazione risiede, di tutta evidenza, nell'assenza di accertamenti in merito all'esatta attività del ricorrente; accertamenti che l'autorità avrebbe invece dovuto promuovere d'ufficio, in ossequio al principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 PAmm) e in relazione al cui esperimento il ricorrente ha spontaneamente, ripetutamente offerto la propria collaborazione.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere accolto già per questo motivo e la risoluzione governativa impugnata annullata. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 PAmm gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché in primo luogo esperisca un'accurata istruttoria volta ad accertare l'esatta attività svolta dal ricorrente, in relazione alla quale è stato imposto con il controverso tributo, allo scopo di determinare se questa produce rispettivamente è atta a produrre rifiuti che devono essere consegnati al servizio pubblico comunale giusta l'art. 5 RSRER. Alla luce delle allegazioni fatte dal ricorrente e dal municipio in questa sede, è opportuno che venga anche chiarito a quale titolo viene svolta l'attività in esame (principale, accessoria, se del caso in che misura), se gli strumenti impiegati vengono utilizzati anche per lo svolgimento di un'altra attività, se il ricorrente è ulteriormente tassato in relazione allo svolgimento di tale altra attività, dove vengono ricoverati gli strumenti di lavoro, dove vengono eseguiti i lavori amministrativi relativi all'attività ecc.. Una volta effettuati i menzionati accertamenti il Consiglio di Stato dovrà nuovamente pronunciarsi sulla legittimità dell'imposizione del ricorrente.
6. Il Tribunale non preleva una tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Al ricorrente, assistito da un legale, devono invece essere riconosciute delle ripetibili, commisurate all'esito riservato al ricorso (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8, 9 Cost., 2, 31, 31b, 48 LPAmb, da 68 a 70 LALIA, 208, 209 LOC; 18, 28, 43, 46, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto e la risoluzione 11 luglio 2001 (n. 3467) del Consiglio di Stato annullata.
§. Gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché proceda come indicato al consid. 5.
2. Non si preleva una tassa di giudizio. Il comune di __________ è tenuto a versare a __________ fr. 300.-- di ripetibili.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario