Incarto n. 52.2001.00245
Lugano 21 novembre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 22 giugno 2001 di
__________
contro
la risoluzione 22 maggio 2001 (n. 2419) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 9 aprile 2001 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di rilascio di un permesso di domicilio rispettivamente di rinnovo dell'autorizzazione di dimora;
viste le risposte:
- 5 luglio 2001 del Dipartimento delle istituzioni,
- 10 luglio 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Il cittadino croato __________ (1939) è entrato la prima volta in Svizzera nel 1969 per lavorare come stagionale nel ramo della ristorazione. Nel 1977, egli si è sposato a __________ con la connazionale __________ (1949), allora dimorante in Svizzera, ottenendo un permesso B a titolo di ricongiungimento famigliare. Dalla loro unione sono nati __________ (1967), rimasto a vivere nel loro Paese d'origine, e __________ (1977). Il 26 dicembre 1980, a __________, i coniugi __________ hanno divorziato. Nel 1985, il ricorrente ha lasciato la Svizzera. Il 1° aprile 1987, __________ è tornato nuovamente nel nostro Paese per lavorare come stagionale. Il 31 ottobre 1988, egli è rientrato in Patria.
b) Il 10 novembre 1990 il ricorrente si è risposato a __________ con __________, nel frattempo divenuta cittadina svizzera a seguito di un suo precedente matrimonio, ed ha ottenuto un nuovo permesso di dimora annuale, in seguito regolarmente rinnovato, con ultima scadenza al 5 novembre 2000. Nel 1993 __________ si è suicidato. Il 3 marzo 1997, il Segretario assessore della Pretura del Distretto di Lugano ha pronunciato il divorzio dei coniugi __________, i quali vivevano separati da almeno quattro anni.
c) __________ soffre di disturbi psichici (turbe depressive) e fisici (cardiopatia e broncopneumopatia), ha già avuto problemi con l'alcool ed è rimasto più volte disoccupato. Durante i suoi soggiorni in Svizzera, egli ha interessato in diverse occasioni le autorità di polizia e giudiziarie penali, segnatamente per reati patrimoniali. Per questo motivo, è stato ammonito a tre riprese dall'autorità competente in materia di stranieri. Ha inoltre a suo carico diversi attestati di carenza beni ed è oggetto di una procedura esecutiva. Dall'ottobre 1999, egli ha dovuto ricorrere ai sussidi dell'assistenza pubblica, prestazioni che aveva già ottenuto dall'1.11.1993 al 31.1.1994.
B. Nel gennaio e marzo 2000, il Dipartimento delle istituzioni ha rinnovato il permesso di dimora dell'interessato, alla condizione di non rimanere più a carico dell'assistenza pubblica (art. 5 LDDS e 10 ODDS). Il 9 marzo 2000 l'Istituto delle assicurazioni sociali ha riconosciuto __________ invalido all'80% dal 1° gennaio precedente per motivi psichiatrici e lo ha posto al beneficio di una rendita di fr. 800.– mensili. Egli ha pure ottenuto una prestazione complementare (PC) AI di fr. 205.– mensili, che il Tribunale cantonale delle assicurazioni ha esteso a fr. 1'325.– con decisione 9 febbraio 2001. Il 15 marzo 2001, l'interessato ha presentato l'ennesima richiesta di assistenza, ottenendo una prestazione di fr. 550.– mensili dal 1° aprile al 31 agosto 2001 come aiuto integrativo alla rendita AI (fr. 800.–) e alla PC (fr. 205.–) per tutte le necessità dell'economia domestica.
C. Con decisione 9 aprile 2001, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha respinto la domanda di __________ volta ad ottenere un permesso di domicilio, negandogli nel contempo il rinnovo della sua autorizzazione di soggiorno. Il dipartimento ha rilevato che il ricorrente aveva interessato a diverse riprese le autorità di polizia e giudiziarie penali, continuava ad ottenere prestazioni da parte dell'assistenza pubblica, aveva a suo carico 35 attestati di carenza beni per complessivi fr. 70'478.45 ed era oggetto di una procedura esecutiva per fr. 950.–. La decisione è stata resa in applicazione degli art. 4, 5, 12, 16 LDDS e 8, 10, 11 ODDS.
D. a) Il 25 aprile 2001, __________ ha impugnato la predetta decisione dipartimentale. Ha rilevato che disponeva di entrate pari a fr. 2'125.– che gli permettevano finalmente di non cadere più a carico dell'assistenza sociale e di rimborsare i suoi debiti. Ha sostenuto che la sua situazione precaria era riconducibile ai suoi problemi di salute e famigliari e ha invocato la durata del suo soggiorno in Svizzera.
b) Con giudizio 22 maggio 2001 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame. Riassunti i fatti salienti, il Governo ha confermato i motivi addotti dalla Sezione dei permessi e dell'immigrazione, rimproverando il ricorrente di non aver rispettato la condizione impostagli dall'autorità di prime cure, nonostante beneficiasse pure di una rendita AI e delle prestazioni complementari. L'Esecutivo cantonale ha infine ritenuto esigibile il trasferimento dell'interessato in __________. Alla cifra 3 del dispositivo della risoluzione veniva indicato che la stessa era definitiva.
E. a) Contro la predetta pronunzia governativa, __________ si è aggravato davanti al Tribunale federale, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio di un permesso di domicilio rispettivamente il rinnovo della sua autorizzazione di soggiorno. L'insorgente, fondandosi sostanzialmente sugli argomenti addotti dinnanzi alla precedente istanza ricorsuale, ha ritenuto che la decisione impugnata violasse il diritto federale.
b) Il 25 giugno 2001, il Presidente della II Corte di diritto pubblico ha trasmesso d'ufficio il gravame al Tribunale cantonale amministrativo per motivi di competenza.
c) Il 6 luglio 2001 l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (in seguito: USSI) ha rimproverato __________ di non aver segnalato il cambiamento della sua situazione finanziaria, incamerando indebitamente le prestazioni complementari alla rendita AI durante il periodo novembre 2000-maggio 2001. Gli ha quindi imposto la restituzione di fr. 3'850.–, riservandosi l'azione penale.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. Il Dipartimento delle istituzioni proporre, dal canto suo, di dichiarare irricevibile il gravame.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. In materia di polizia degli stranieri, il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio. Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF 122 II 3 consid. 1a, 388 consid. 1a con rinvii).
1.3. Non esiste tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica di Croazia o l'ex Repubblica federativa socialista di Jugoslavia alcun trattato che regoli in modo specifico il soggiorno in Svizzera dei cittadini croati o ex jugoslavi, accordo dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso di domicilio o di dimora.
1.4. Il coniuge straniero di un cittadino svizzero ha diritto al rilascio e alla proroga di un permesso di dimora. Dopo una dimora regolare e ininterrotta di cinque anni, ha diritto al permesso di domicilio (art. 7 cpv. 1 prima e seconda frase LDDS). In concreto, il matrimonio contratto dall'interessato il 10 novembre 1990 con __________, la quale aveva ottenuto in precedenza la cittadinanza elvetica, è durato oltre sei anni. Di conseguenza, contrariamente a quanto ritiene il dipartimento, __________ ha diritto al postulato rilascio di un permesso di domicilio e al rinnovo della sua autorizzazione di soggiorno. Pertanto, essendo la decisione impugnata suscettibile di essere dedotta davanti al Tribunale federale mediante un ricorso di diritto amministrativo, si deve concludere che la competenza di questo Tribunale a statuire sull'impugnativa inoltrata dall'interessato è data. Se il permesso sollecitato possa essergli rifiutato è una questione di merito, non di ammissibilità.
1.5. Il gravame, tempestivo dinnanzi al Tribunale federale (STF inedita 29 ottobre 1997 in re E., consid. 3e/f) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Come indicato in precedenza (consid. 1.4.), il coniuge straniero di un cittadino svizzero ha diritto al rilascio e alla proroga di un permesso di dimora. Dopo una dimora regolare e ininterrotta di cinque anni, ha diritto al permesso di domicilio. Questo diritto si estingue qualora sorga un motivo d'espulsione (art. 7 cpv. 1 LDDS). Prima di concedere un permesso di domicilio ad uno straniero, l'autorità esamina ancora una volta a fondo come egli si è comportato fino allora (art. 11 ODDS).
2.2. Il permesso di dimora è di durata limitata. Esso può essere condizionale (art. 5 cpv. 1 LDDS; cfr. anche art. 10 cpv. 3 ODDS). Il permesso di dimora perde ogni validità alla sua scadenza quando non sia stato prorogato (art. 9 cpv. 1 lett. a LDDS), oppure in seguito ad espulsione o rimpatrio (art. 9 cpv. 1 lett. d LDDS). Per l'adempimento di quest'ultima premessa, non è necessario che tali provvedimenti siano effettivamente pronunciati. E' sufficiente infatti che vengano soddisfatte le condizioni indispensabili alla loro emanazione, fissate agli art. 10 cpv. 1 e 11 cpv. 3 LDDS (cfr. DTF 105 Ib 236 per analogia con il permesso di domicilio).
2.3. Giusta l'art. 10 cpv. 1 LDDS, uno straniero può essere espulso quando la sua condotta in generale e i suoi atti permettono di concludere che non vuole o non è capace di adattarsi all'ordinamento vigente nel Paese che lo ospita (lett. b) oppure quando egli stesso, o una persona a cui deve provvedere, cade in modo continuo e rilevante a carico dell'assistenza pubblica (lett. d).
3. 3.1. Nell'evenienza concreta, dal novembre 1993 al gennaio 1994 __________ ha ottenuto prestazioni dall'assistenza pubblica per complessivi fr. 4'364.55. Egli ha dovuto ricorrere nuovamente a tali sussidi a partire dall'ottobre 1999. Il suo debito nei confronti dello Stato ammonta attualmente a fr. 20'935.50 (estratto conto 7 giugno 2001 dell'USSI). Invalido all'80%, l'interessato beneficia dal 1° gennaio 2000 di una rendita di fr. 800.– mensili e di una prestazione complementare alla rendita AI di fr. 1'325.– mensili (decisioni 27 marzo e 23 giugno 2000 dell'Istituto delle assicurazioni sociali; sentenza 19 febbraio 2001 del Tribunale cantonale delle assicurazioni). Se con le sue entrate attuali di fr. 2'125.– mensili l'insorgente possa vivere senza dover più ricorrere all'assistenza pubblica (art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS) e rimborsare quanto anticipatogli finora dallo Stato, sfruttando pure la sua capacità lavorativa residua, è una questione che non dev'essere approfondita per i motivi che verranno esposti in seguito (consid. 4).
3.2. Solo a titolo abbondanziale il Consiglio di Stato ha rimproverato al ricorrente di non aver tenuto un comportamento corretto durante il suo soggiorno in Svizzera. Il 7 febbraio 1972 ad __________ è stata inflitta una multa di fr. 100.– per infrazione alla LCStr. Con decreto d'accusa 25 gennaio 1984, l'allora Sostituto Procuratore pubblico della Giurisdizione sopracenerina ha condannato il ricorrente a 15 giorni di detenzione, sospesi condizionalmente con un periodo di prova di 2 anni, per ricettazione e truffa. A seguito di tale condanna, il 5 settembre 1984 egli è stato ammonito dall'autorità competente in materia di stranieri, con l’avvertenza che in caso di recidiva o di comportamento scorretto sarebbe stata presa in esame la possibilità di adottare adeguate misure amministrative. Il 6 novembre 1984, l'insorgente è stato condannato a 6 giorni di detenzione, sospesi condizionalmente con un periodo di prova di 2 anni, per appropriazione indebita. Il 16 gennaio 1985, è stato nuovamente minacciato di espulsione. Con decreto d'accusa 24 marzo 1992, il Procuratore pubblico ha condannato __________ a 15 giorni di detenzione per ripetuto furto. A seguito di tale condanna, il 6 maggio 1992 l'insorgente è stato ammonito per la terza volta. E' vero che le prime due condanne penali a carico del ricorrente risalgono al suo precedente soggiorno e non gli hanno impedito di ottenere in seguito un nuovo permesso di dimora, mentre l'ultima sanzione risale a nove anni fa. E' però d'altra parte altrettanto vero che tali condanne vanno prese in considerazione per valutare se, durante il suo soggiorno, l'insorgente ha denotato l'incapacità di adattarsi all'ordinamento elvetico. __________ è pure rimasto a lungo disoccupato, ha a suo carico 35 attestati di carenza beni (periodo 20.3.1978-4.7.2000) per un totale di fr. 70'478.45 ed è oggetto di una procedura esecutiva per fr. 950.–). Il 9 giugno 2000 il Dipartimento delle istituzioni ha inflitto all'insorgente una multa di fr. 80.– per aver lavorato senza autorizzazione presso la cooperativa "Uniti" dal 16 novembre al 16 dicembre 1998 (decreto n. 1188/510). Come se non bastasse, il 6 luglio 2001 l'USSI ha rimproverato il ricorrente di non avergli segnalato il cambiamento della sua situazione finanziaria per aver incamerato fr. 3'850.– a titolo di arretrati PC.
Con la sua condotta in generale e con i suoi atti, __________ denota che non vuole o non è capace di adattarsi all'ordinamento vigente nel Paese che lo ospita (art. 10 cpv. 1 lett. b LDDS).
4. Il rifiuto di rinnovare il permesso di dimora all'insorgente deve rispettare il principio di proporzionalità. L'art. 11 cpv. 3 prima frase LDDS precisa infatti che l'espulsione può essere pronunciata soltanto se dall'insieme delle circostanze essa sembra adeguata. Per valutare se tale presupposto sia adempiuto, occorre tenere conto, segnatamente, della gravità della colpa a carico dell'interessato, della durata del suo soggiorno in Svizzera e del pregiudizio che egli e la sua famiglia subirebbero in caso di espulsione (art. 16 cpv. 3 ODDS).
Il Consiglio di Stato ha ritenuto che i problemi di salute del ricorrente non gli impedissero di rientrare in __________, dove poteva continuare a beneficiare della rendita di invalidità (art. 28 cpv. 1 ter AI). Il Governo ha rilevato che il Paese d'origine dell'insorgente dispone delle necessarie strutture per assisterlo medicalmente e ha indicato che il provvedimento adottato dall'autorità di prime cure permette in ogni caso all'interessato di rientrare in Svizzera nell'ambito della normativa per i turisti per sottoporsi ad eventuali cure o terapie, comprovandone tuttavia la necessità. L'Esecutivo cantonale è giunto a tali conclusioni senza tuttavia esaminare preliminarmente la proporzionalità del provvedimento impugnato. Non ha tenuto conto della gravità della colpa a carico del ricorrente e della durata del suo soggiorno in Svizzera, così come sancito dagli art. 11 cpv. 3 LDDS e 16 cpv. 3 ODDS. È vero che l'Esecutivo cantonale ha rimproverato all'insorgente di essere rimasto senza attività lucrativa per oltre 4 anni. Tuttavia, il Governo non ha preso posizione sugli argomenti invocati da __________, ossia di essersi trovato in situazione precaria a causa della sua salute e dei suoi problemi famigliari; tanto più che, con circostanziato rapporto 19 aprile 2001, indirizzato al suo Servizio dei ricorsi, il Servizio di psichiatria e di psicologia medica esprimeva il timore che un rifiuto del rinnovo del permesso di dimora avrebbe fortemente pregiudicato la salute (fisica e psichica) del ricorrente.
Ne discende che lo stato di fatto, così come risulta dalla sentenza del Consiglio di Stato e dall'inserto di causa, è incompleto per poter decidere se la decisione del dipartimento rispetta il principio di proporzionalità. Il Tribunale non può sostituirsi all'Esecutivo cantonale nell'ambito della ponderazione degli interessi in presenza. Il Governo, sotto questo profilo, fruisce infatti di un esteso potere discrezionale, il cui esercizio può essere censurato da parte di questo Tribunale unicamente nella misura in cui integri gli estremi di una violazione del diritto.
5. In simili circostanze, ben si giustifica di annullare la decisione impugnata e rinviare gli atti all'autorità inferiore affinché provveda a esaminare la proporzionalità del rifiuto di rinnovare il permesso di dimora al ricorrente, rispettivamente di rilasciargli un permesso di domicilio. Il Consiglio di Stato completerà l'inchiesta quo all'instabilità professionale dell'insorgente, tenendo pure conto della durata del suo soggiorno nel nostro Paese. Esso valuterà nuovamente quali sono le attuali condizioni di salute di __________ e verificherà l'ammontare della sua attuale prestazione complementare annua, richiamando - se del caso - gli incarti AI e PC. Aggiornerà pure la verifica circa la situazione economica dell'insorgente e verificherà se egli ha rimborsato le prestazioni di assistenza finora percepite, in parte indebitamente, e se ha messo a profitto la sua capacità lavorativa residua.
6. Il ricorso dev'essere pertanto accolto e la decisione del Consiglio di Stato annullata. Visto l'esito del gravame, si prescinde dal prelievo di tasse e spese di giudizio.
Per questi motivi,
visti gli art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 5, 6, 7, 10, 11 LDDS; 16 ODDS; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 22 maggio 2001 (n. 2419) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono ritornati al Consiglio di Stato affinché proceda come illustrato nei considerandi.
2. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario