Incarto n. 52.2001.00225
Lugano 25 luglio 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Efrem Beretta quest'ultimo in sostituzione del giudice Stefano Bernasconi, impedito
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 12 giugno 2001 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 22 maggio 2001 del Consiglio di Stato (n. 2405) che conferma la risoluzione 24 novembre 2000 con cui il municipio di __________ le ha negato la licenza edilizia preliminare per la costruzione di una casa d'abitazione plurifamiliare nella zona del nucleo (part. n. __________ e __________ RF);
viste le risposte:
- 20 giugno 2001 del municipio di __________;
- 26 giugno 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. La ricorrente __________ è proprietaria delle part. n. __________ e __________ RF, situate nella zona del nucleo di villaggio (NV) di __________, a ridosso della zona del nucleo antico (NA).
Nel 1987 il consiglio comunale ha adottato il PR. L'art.42 delle norme di attuazione (NAPR) prevedeva che nella zona NV, oltre ai riattamenti ed alle ricostruzioni, avrebbero potuto essere autorizzate anche nuove costruzioni.
Al fine di evitare che gli spazi liberi fossero "compromessi da eventuali costruzioni", in sede di approvazione del piano il Consiglio di Stato ha tuttavia stralciato questa possibilità, permettendo "unicamente piccoli ampliamenti giustificati da esigenze tecnico-funzionali". Nuove costruzioni, ha precisato il Governo sarebbero state eventualmente "ammesse sulla base delle risultanze di uno studio specifico dei contenuti urbanistici e del patrimonio architettonico delle aree insediative antiche" (cfr. ris. gov. n. 596 del 24.1.1989)
b. Contro la suddetta modica d’ufficio, apportata dal Consiglio di Stato in sede di approvazione del PR, __________ è insorta davanti al Gran Consiglio, sollecitando il ripristino della facoltà di costruire nuovi edifici nella zona del nucleo.
Con il consenso della ricorrente, il ricorso è stato tenuto in sospeso per dieci anni, nell'attesa che il comune elaborasse un piano particolareggiato (PP) del nucleo che prevedesse semmai la possibilità di edificare quei fondi.
Tardando il comune a dotarsi di quello strumento pianificatorio, il 29 marzo 1999, il Gran Consiglio ha parzialmente accolto l'impugnativa ai sensi dei seguenti considerandi:
"Tenuto conto del fatto che lo stralcio della possibilità edificatoria previsto dall'art. 42 NAPR deve essere mantenuto a salvaguardia del profilo architettonico e paesaggistico del nucleo di __________, questo Consiglio ritiene comunque che già in questa sede possa essere garantita l'edificabilità futura dei fondi dei ricorrenti, limitatamente ad una casa d'abitazione nel rispetto di quelle che saranno le norme di applicazione del piano regolatore per quel che concerne il nucleo vecchio del Comune di __________.
Lo scrivente Consiglio invita perciò l'autorità comunale ad elaborare delle norme di applicazione di piano regolatore che prevedano una concreta possibilità edificatoria per nuove costruzioni sui fondi dei ricorrenti, con indici appropriati e misure di carattere edilizio confacenti alla situazione dei luoghi; ciò può essere attuato nell'ambito della revisione globale del PR in corso".
B. L'11 giugno 1999 il municipio ha sollecitato il pianificatore a tener conto della decisione del legislativo cantonale. Il 24 settembre seguente la stessa autorità comunale ha inoltre invitato la ricorrente, qualora avesse inteso edificare i fondi, "a voler informare il suo progettista di prendere preventivo contatto con il pianificatore, nell'ottica di discutere i particolari di ordine edificatorio".
C. Il 5 giugno 2000 la ditta __________ ha inoltrato al municipio una domanda di costruzione preliminare per edificare sui fondi in questione uno stabile di tre appartamenti.
Contro la domanda sono state inoltrate 63 opposizioni.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il municipio ha negato la licenza, ritenendo l'intervento contrario all'art. 42 NAPR, che esclude tuttora la possibilità di costruire nuovi edifici nella zona del nucleo.
D. Contro la predetta decisione __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e postulando il riconoscimento retroattivo dell'edificabilità dei fondi n. __________ e __________ RF, nonché in via subordinata l'assegnazione al comune di un termine perentorio di 15 giorni per pubblicare il nuovo PR ed il PP del nucleo.
E. Con giudizio 22 maggio 2001 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso.
In sostanza, il Governo ha rilevato che la decisione del Gran Consiglio riconosceva alla ricorrente il diritto di edificare i suoi fondi soltanto sulla base delle norme che il comune era chiamato ad elaborare nell'ambito della revisione del PR attualmente in corso.
Il Consiglio di Stato ha altresì escluso che la decisione del Legislativo cantonale potesse aver suscitato nella ricorrente aspettative tutelabili in base al principio della buona fede.
F. Contro il predetto giudizio governativo la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il riconoscimento retroattivo dell'edificabilità dei suoi fondi a far tempo dall'inoltro del ricorso al Gran Consiglio.
Secondo la ricorrente, la decisione del Legislativo cantonale completerebbe le disposizioni del PR, integrandole in modo da permettere già sin d'ora di edificare i suoi fondi, senza dover attendere l'elaborazione del PP del nucleo.
L'atteggiamento assunto dal comune avrebbe inoltre suscitato in lei ben precise aspettative in merito all'edificabilità dei fondi.
G. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni, ed il comune di __________, che invece contesta in dettaglio le tesi della ricorrente con argomenti che saranno esaminati qui appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dell'insorgente, personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato, è certa. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). L'assunzione di testi, in particolare della funzionaria incaricata dell'evasione dell’impugnativa inoltrata a suo tempo dalla ricorrente al Gran Consiglio, non appare invero atta a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Ne si giustifica l’allestimento di non meglio precisate perizie.
2. L'art. 42 lett. a NAPR, nella versione adottata dal consiglio comunale, stabiliva che nella zona del nucleo del villaggio (NV), oltre ai riattamenti ed alle ricostruzioni, erano ammesse le nuove costruzioni. La norma precisava in seguito l'altezza, la distanza dai confini e quella da edifici, nonché le modalità d'intervento, specie per quel che concerne le aperture, i materiali, i colori e la tipologia dei tetti.
In sede di approvazione del PR, il Consiglio di Stato ha stralciato questa facoltà, permettendo soltanto piccoli ampliamenti.
La ricorrente ha impugnato questa modifica davanti al Gran Consiglio, chiedendo che sui suoi fondi - liberi da costruzioni - fosse ripristinata la possibilità di costruire nuovi edifici.
Il Legislativo cantonale, dopo aver lungamente ed inutilmente atteso l’elaborazione del PP del nucleo, prospettato dal Consiglio di Stato, ha per finire reso la decisione di cui si è detto in narrativa.
Il Legislativo cantonale non ha accolto il ricorso integralmente, ripristinando la norma in oggetto nella versione originaria, adottata dal consiglio comunale. Nemmeno la ricorrente lo pretende. Il Gran Consiglio ha accolto l’impugnativa soltanto parzialmente, mediante un dispositivo che attraverso un rinvio ai considerandi si limita a riconoscere la possibilità di costruire sui fondi in questione una nuova costruzione, rientrante nei parametri che avrebbero dovuto essere ulteriormente stabiliti nell’ambito della revisione del PR a quel momento in corso. Contrariamente a quanto assume l'insorgente, la decisione granconsiliare non riconosce la possibilità immediata di edificare una casa d'abitazione in base ai parametri edificatori previsti dall’art. 42 NAPR. Essa sancisce soltanto la possibilità di costruire uno stabile ad uso abitativo in base ad "indici appropriati e misure di carattere edilizio confacenti alla situazione dei luoghi", che il comune avrebbe dovuto ancora elaborare (cfr. la frase "nel rispetto di quelle che saranno le norme di applicazione del PR per quel che concerne il nucleo vecchio del comune di __________ ").
Per avere la portata ed il significato che la ricorrente pretende di attribuirle, la decisione avrebbe dovuto espressamente annullare la modifica d’ufficio apportata dal Consiglio di Stato all’art. 42 NAPR, ripristinando - sia pure soltanto per rapporto ai fondi in oggetto - le possibilità edificatorie previste dal testo adottato dal consiglio comunale. Ipotesi, questa, che nel caso concreto manifestamente non si verifica.
3.3.1. Come rileva il Consiglio di Stato, il principio della buona fede, espressamente sancito dall’art. 9 Cost., obbliga l’autorità a mantenere le sue promesse ed a tutelare, a determinate condizioni, la fiducia riposta dall’amministrato nelle assicurazioni che gli ha fornito o negli atteggiamenti che ha assunto nei suoi confronti. (DTF 121 I 181; RDAT 1987, 145; Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 74 B I seg.). Da un lato occorre che l’autorità abbia agito nei confronti di una determinata persona e in un caso concreto (a) nell’ambito delle sue competenze (b). Dall’altro, occorre che l’amministrato non si sia reso conto dell’illegalità del comportamento assunto dall’autorità o delle assicurazioni che questa gli ha fatto (c) e che abbia nel contempo preso, sulla base del comportamento assunto dall’autorità nei suoi confronti, disposizioni che non può revocare senza pregiudizio (d). La legge, infine, non deve essere cambiata tra il momento in cui l’autorità ha fatto certe promesse o assunto un certo comportamento e il momento in cui l’amministrato ha invocato il principio della buona fede (e).
3.2. Le considerazioni dianzi esposte (consid. 2) escludono la ricorrente potesse in buona fede ritenere che il Gran Consiglio le avesse riconosciuto la possibilità di edificare immediatamente i suoi fondi. Una simile interpretazione procede da un’evidente distorsione del tenore della decisione, che indicava in modo chiaro che i fondi sarebbero stati effettivamente edificabili soltanto dopo che il comune avesse ulteriormente definito i parametri degli interventi ammissibili.
Parimenti insufficiente a suffragare le deduzioni che l’insorgente trae dal principio della buona fede è lo scritto 24 settembre 1999 inviatole dal municipio per sollecitarla, qualora avesse inteso edificare i fondi, "a voler informare il suo progettista di prendere preventivo contatto con il pianificatore, nell'ottica di discutere i particolari di ordine edificatorio".
Nelle particolari circostanze del caso in esame, lo scritto in questione poteva essere interpretato unicamente come un invito a coordinare la progettazione dell’intervento edilizio con la definizione dei parametri edificatori che il pianificatore comunale, stando all’incarico conferitogli dal municipio con lettera dell’11 giugno 1999 - inviata in copia alla ricorrente - avrebbe dovuto elaborare in seguito alla decisione del Gran Consiglio.
4. Nella misura in cui sono ricevibili, vanno respinte, siccome infondate, le eccezioni che la ricorrente solleva in relazione ai ritardi frapposti dal municipio nell’elaborazione del PP del nucleo.
Oggetto del presente giudizio è di per sè soltanto la decisione con cui il municipio ha respinto la domanda della ricorrente di rilascio di una licenza preliminare per costruire uno stabile d’appartamenti sui suoi fondi. La domanda è stata esaminata e decisa in tempi ragionevoli.
Il ritardo accumulato dal comune nel dotarsi degli strumenti pianificatori necessari per dar seguito alla decisione del Gran Consiglio esula d’altro canto dai limiti del presente giudizio. Esso non riguarda infatti la procedura di rilascio del permesso, ma quella di elaborazione del PR, che la deve necessariamente precedere e che travalica l’ambito delle competenze del Tribunale cantonale amministrativo.
5. In esito alle considerazioni che precedono, nella misura in cui chiede l’annullamento del giudizio governativo impugnato, il ricorso va senz’altro respinto.
Parimenti da respingere è la domanda con cui la ricorrente chiede che sia riconosciuta l’edificabilità dei fondi a partire dal 24 gennaio 1989. Il Gran Consiglio - al quale la ricorrente non ha peraltro chiesto di concedere l’effetto sospensivo all’impugnativa inoltrata contro la decisione del Consiglio di Stato che modificava d’ufficio l’art. 42 NAPR - ha in effetti riconosciuto soltanto in via condizionata la possibilità di costruire una casa sui suoi fondi, demandando al comune il compito di definire i parametri edificatori degli interventi ammissibili. La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste a carico della ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 42 NAPR di __________; 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è a carico della ricorrente, che rifonderà fr. 1'500.al comune di __________ a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario