Incarto n. 52.2001.00223-227
Lugano 18 marzo 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a) 11 giugno 2001 del __________ b) 11/12 giugno 2001 del __________
contro
la decisione 22 maggio 2001 (n. 2415) del Consiglio di Stato, che ha respinto i ricorsi inoltrati dai menzionati comuni avverso la regolamentazione locale del traffico decisa il 22 marzo 2001 dal dipartimento del territorio, sezione esercizio e manutenzione, lungo l'autostrada __________, volta alla realizzazione di un'area di parcheggio provvisoria per veicoli pesanti lungo la carreggiata nord/sud, dal Km __________ al Km __________;
viste le risposte:
- 26 giugno 2001 del Dipartimento del territorio, Sezione dell'esercizio e manutenzione;
- 26 giugno 2001 del Consiglio di Stato;
al ricorso sub a)
- 18 giugno 2001 del municipio di __________;
- 26 giugno 2001 del Dipartimento del territorio, Sezione dell'esercizio e manutenzione;
al ricorso sub b)
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. In data 22 marzo 2001 il dipartimento del territorio, sezione esercizio e manutenzione, ha adottato la segnaletica e le relative demarcazioni volte alla realizzazione lungo l'autostrada __________, sul territorio - tra l'altro - dei comuni di __________ e __________, di un'area di parcheggio provvisoria per veicoli pesanti lungo la carreggiata nord/sud, dal Km __________ al Km __________, ottenuta lungo la corsia di emergenza e la corsia di destra di scorrimento del traffico. Il provvedimento - veniva precisato nella decisione - era circoscritto al periodo intercorrente tra il 26 marzo ed il 31 dicembre 2001. La decisione stabiliva che la segnaletica di prescrizione sarebbe stata pubblicata sul foglio ufficiale cantonale e che eventuali ricorsi interposti contro la stessa non avrebbero avuto effetto sospensivo. La segnaletica di prescrizione è indi stata pubblicata sul foglio ufficiale di venerdì 23 marzo 2001 (pag. 1910 seg.). Questa contemplava prudenzialmente anche l'eventualità estrema di un restringimento della carreggiata ad una sola corsia di scorrimento del traffico.
B. Con ricorsi di data 6 rispettivamente 9 aprile 2001 i comuni di __________ e __________ sono insorti contro la menzionata regolamentazione del traffico dinanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno chiesto di annullarla. Gli insorgenti hanno eccepito, dal profilo formale, l'illegittimità dell'approvazione in blocco dei segnali ed inoltre l'assenza di approvazione del provvedimento da parte del dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC). Sotto l'aspetto sostanziale i comuni hanno sostenuto che l'area di parcheggio in esame avrebbe aumentato in modo intollerabile l'inquinamento fonico ed atmosferico nell'agglomerato di __________, densamente abitato, a causa - soprattutto - della sosta forzata di veicoli pesanti lungo la stessa ed alla riduzione della capacità di transito lungo il tratto interessato, che avrebbe cagionato il riversamento di parte del traffico al di fuori dell'autostrada. I ricorrenti hanno altresì evocato la pericolosità dell'intervento e la carenza di strutture igieniche e di riposo dell'area di parcheggio. I ricorrenti hanno pertanto sostenuto che il provvedimento difettasse di un sufficiente interesse pubblico e fosse altresì sproporzionato; tanto più che non risolveva i problemi posti dall'aumento del traffico sulla A2.
C. Con un'unica decisione del 22 maggio 2001 il Consiglio di Stato ha respinto i gravami. Esso ha in primo luogo tutelato l'approvazione contemporanea di tutta la segnaletica necessaria alla realizzazione della controversa area. L'approvazione da parte del DATEC non appariva inoltre necessaria, trattandosi di provvedimento di durata inferiore ad un anno. Il Governo ha indi tutelato i motivi addotti dal dipartimento nella risposta a sostegno della misura. L'intervento è stato determinato, in parte, dall'aumento del traffico pesante. Oltre a ciò l'apertura del cantiere di risanamento fonico della __________ a __________ ha reso inagibile la corsia destinata ad accogliere i veicoli pesanti in attesa di accedere ai piazzali della dogana. L'impiego, a tal fine, di una delle due corsie residue provocherebbe code interminabili ed il rischio di paralizzare il traffico della regione di confine. Da qui la necessità di trovare un'area di parcheggio dei veicoli pesanti che permetta, insieme alle aree di parcheggio esterne all'autostrada di __________ e __________, di gestire in modo efficace il traffico diretto verso la dogana di __________, tramite il blocco preventivo dei veicoli pesanti. Il provvedimento mira ad assicurare la fluidità del traffico, ridurre i pericoli della circolazione, attenuare i problemi ambientali dovuti al sovraccarico di traffico soprattutto nella zona di confine. Quanto all'ubicazione, trattasi della sola proponibile sul territorio cantonale; essa è pure prossima alle aree di servizio autostradali. Il temuto riversamento del traffico nell'agglomerato di __________ è infine impedito dalla posa dei segnali di divieto di circolazione per autocarri (con l'eccezione di quelli per il servizio a domicilio) alle uscite dell'autostrada.
D. Con impugnative dell'11 rispettivamente 11/12 giugno 2001, identiche nel contenuto, i comuni di __________ e __________ si sono aggravati dinanzi a questo Tribunale contro il giudicato governativo, del quale chiedono l'annullamento. Gli insorgenti ribadiscono gli argomenti sottoposti all'esame dell'autorità inferiore. Mettono in rilievo il fatto che, nella precedente sede ricorsuale, il dipartimento ha parzialmente modificato la legittimazione della misura, facendo riferimento - anche e soprattutto - al risanamento fonico della __________ in atto a __________.
Il Consiglio di Stato e il dipartimento del territorio, sezione dell'esercizio e della manutenzione, hanno postulato la reiezione dei gravami.
E. Il 28 febbraio 2002 ha avuto luogo un'udienza dinanzi al giudice delegato. In occasione della stessa i rappresentanti dello Stato hanno dichiarato che è possibile che il provvedimento impugnato, frattanto decaduto, venga riproposto una volta che saranno ripresi i lavori di risanamento fonico dell'autostrada in territorio di __________. Delle ulteriori risultanze dell'udienza si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 106 cpv. 2 LCStr e 10 cpv. 2 LALCStr). I ricorsi sono tempestivi (art. 10 cpv. 3 LALCStr, 46 cpv. 1 PAmm). I comuni insorgenti sono legittimati a ricorrere in applicazione dell'art. 3 cpv. 4 ultimo periodo LCStr, in quanto il provvedimento impugnato è previsto sul loro territorio. La circostanza secondo cui, alla data attuale, sia trascorso il periodo di validità dello stesso, previsto tra il 26 marzo ed il 31 dicembre 2001, e che pertanto questo non possa essere comunque sia attuato, nemmeno in caso di reiezione dei gravami, non permette di dichiarare irricevibili le impugnative per decadenza dell'indispensabile interesse pratico ed attuale, da parte degli insorgenti, a contestarlo: esistono difatti più che fondati motivi per ritenere che l'atto impugnato possa essere ripetuto, in futuro, con le stesse, limitate premesse temporali di esecuzione, per cui - allo scopo di permettere una verifica circa la sua legittimità - appare necessario di derogare all'esigenza dell'interesse pratico ed attuale, da parte dei ricorrenti, all'annullamento del provvedimento.
2. 2.1. La legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr), che disciplina la circolazione sulle strade pubbliche (art. 1. cpv. 1 LCStr), riserva la sovranità cantonale sulle strade nei limiti del diritto federale (art. 3 cpv. 1 LCStr). Essa permette segnatamente ai Cantoni di vietare, limitare o disciplinare la circolazione su determinate strade (art. 3 cpv. 2 LCStr), collocando a tal fine i necessari segnali e demarcazioni (art. 5 LCStr). In primo luogo essi possono vietare completamente o limitare temporaneamente la circolazione dei veicoli a motore e dei velocipedi sulle strade che non sono aperte al grande transito (art. 3 cpv. 3 LCStr). In secondo luogo essi possono emanare altre limitazioni o prescrizioni in quanto lo esigano la protezione degli abitanti o di altri ugualmente toccati dall'inquinamento fonico od atmosferico, la sicurezza, l'alleviamento o la disciplina del traffico, la protezione della strada o altre condizioni locali (art. 3 cpv. 4 LCStr).
2.2. Nel nostro Cantone la competenza ad eseguire le norme legali concernenti la segnaletica stradale spetta al dipartimento del territorio, sezione dell'esercizio e della manutenzione (art. 3 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione alla legislazione federale sulla circolazione stradale del 24 settembre 1985, LALCStr, 1 cpv. 2, 23 segg. del relativo regolamento di applicazione, RLCstr; inoltre art. 43 cpv. 2 della legge sulle strade del 23 marzo 1983, Lstr). Per collocare segnali e demarcazioni sulle strade nazionali di 1.a e 2.a classe, è inoltre necessario il permesso dell'ufficio federale delle strade (USTRA); fanno eccezione i segnali e le demarcazioni in relazione alla costruzione e alla manutenzione che non valgono oltre un anno (art. 104 cpv. 3 OSStr). Le regolamentazioni locali del traffico giusta l'art. 3 cpv. 4 LCStr lungo tali strade nazionali devono altresì essere approvate dal dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC); fanno eccezione le regolamentazioni necessarie per lavori di costruzione e manutenzione che non durano più di un anno (art. 110 cpv. 2 OSStr). Per quanto concerne particolarmente le deroghe alle limitazioni generali della velocità lungo le stesse, l'art. 108 cpv. 1 OSStr dispone che, prima di emettere la sua decisione, l'autorità deve chiedere l'autorizzazione del menzionato dipartimento federale; fanno eccezione, anche in questo caso, le deroghe alle limitazioni della velocità necessarie per i lavori di costruzione e manutenzione che non durano più di un anno (art. 108 cpv. 1 OSStr).
3. 3.1. L'avversato provvedimento prevede la realizzazione di un'area di parcheggio provvisoria per veicoli pesanti lungo la carreggiata nord/sud dell'autostrada A2, dal Km 53,300 al Km 49,600, in territorio di svariati comuni, tra cui __________ e __________. L'area verrebbe ricavata mediante il sacrificio della corsia di emergenza e di quella di destra delle corsie di scorrimento del traffico. Lo scopo del provvedimento è di contenere lungo il tratto terminale dell'autostrada A2 la formazione di colonne di veicoli pesanti che attendono di accedere al piazzale della dogana di __________ -__________. Questo fenomeno è diventato vieppiù frequente a causa dell'aumento del traffico pesante; la sua gestione, in loco, è inoltre stata resa particolarmente difficile dall'apertura del cantiere per il risanamento fonico dell'autostrada in territorio di __________, che impedisce l'utilizzazione, a tal fine, com'era avvenuto in passato, della corsia esterna. I veicoli pesanti diretti alla dogana verrebbero pertanto arrestati, in caso di necessità, già al parcheggio provvisorio previsto a __________, qualora i parcheggi esterni all'autostrada, ubicati più a nord, a __________ e __________, fossero occupati.
3.2. Il provvedimento in rassegna non comporta né un divieto completo né una limitazione temporanea della circolazione: misure contemplate all'art. 3 cpv. 3 LCStr e che, oltretutto, nemmeno potrebbero essere disposte sulla A2, trattandosi di una strada di grande transito giusta gli art. 110 cpv. 1 OSStr e dell'Ordinanza concernente le strade di grande transito del 18 dicembre 1991. Esso istituisce invece delle prescrizioni funzionali del traffico giusta l'art. 3 cpv. 4 LCStr, ossia delle limitazioni indicate attraverso segnali di prescrizione o di precedenza o da altri segnali con carattere di prescrizione (art. 107 cpv. 1 OSStr; GAAC 63.55 consid. 4a con rinvii). L'area di parcheggio in esame è ricavata mediante il sacrificio della corsia di emergenza e di quella di destra di scorrimento del traffico, di modo che rimangono a disposizione della circolazione sole due corsie. A questo scopo, oltre alle indispensabili informazioni circa la nuova disposizione delle corsie e la larghezza massima dei veicoli che possono circolare su quella di sinistra, è prevista una riduzione della velocità, dapprima a 100 Km/h e, successivamente, a 80 Km/h, tramite la posa di corrispondenti segnali indicanti la velocità massima. A ciò si aggiungono, nella fase di arresto degli autocarri, la posa di un segnale di divieto di sorpasso per gli stessi, all'inizio del tratto interessato, e una serie di segnali di divieto di circolazione per tali veicoli: all'imbocco del parcheggio ed alle uscite di __________, per il __________ e sulla A13, in direzione nord, di __________. Il provvedimento, com'è stato spiegato dal dipartimento, è volto, in primo luogo, ad assicurare la fluidità del traffico e ridurre i pericoli della circolazione nella zona di confine, dovuti alla presenza di colonne di autocarri in attesa di accedere al piazzale della dogana; esso permette nel contempo di attenuare i problemi ambientali dovuti al sovraccarico di traffico in tale zona. Il provvedimento ricade pertanto nel campo di applicazione dell'art. 3 cpv. 4 LCStr. Le misure adottate in virtù di tale disposizione - ricorda l'art. 107 cpv. 5 OSStr devono ossequiare il principio della proporzionalità.
4. I comuni ricorrenti eccepiscono, in primo luogo, l'illegittimità dell'approvazione in blocco dei segnali ed inoltre l'assenza di approvazione del provvedimento da parte del DATEC.
4.1. L'adozione dell'avversata regolamentazione attraverso un'unica decisione, del 22 marzo 2001, non presta il fianco a critica. Dal momento che sua attuazione poteva inoltre essere operata solo attraverso la posa di più segnali, la decisione dipartimentale poteva, di conseguenza, validamente concernere tutti i segnali necessari a questo scopo, descritti nel piano della segnaletica. L'adozione di una decisione segnale per segnale non era imposta da una qualche norma di legge né appariva giustificata, in concreto, da un qualche altro pertinente motivo.
4.2. Com'è stato spiegato al consid. 2.2., le regolamentazioni locali del traffico giusta l'art. 3 cpv. 4 LCStr lungo tali strade nazionali devono essere approvate dal DATEC; fanno eccezione le regolamentazioni necessarie per lavori di costruzione e manutenzione che non durano più di un anno (in generale art. 110 cpv. 2 OSStr; per quanto concerne particolarmente le deroghe alle limitazioni generali della velocità lungo le stesse, art. 108 cpv. 1 OSStr). Per collocare segnali e demarcazioni sulle strade nazionali di 1.a e 2.a classe, è poi inoltre necessario il permesso dell'USTRA; fanno eccezione - anche in questo caso - i segnali e le demarcazioni in relazione alla costruzione e alla manutenzione che non valgono oltre un anno (art. 104 cpv. 3 OSStr).
In concreto gli avversati provvedimenti hanno raccolto, sino ad oggi, solo l'approvazione dell'USTRA in applicazione dell'art. 104 cpv. 3 OSStr (cfr. decisione 30 aprile 2001, agli atti), al quale erano stati sottoposti, a questo scopo, il 12 febbraio 2001: approvazione che può concernere solo il collocamento della segnaletica. Il dipartimento del territorio obietta che, in realtà, le prescrizioni in rassegna non abbisognerebbero nemmeno di tale autorizzazione, in quanto limitate ad un periodo di tempo inferiore ad un anno (dal 26 marzo al 31 dicembre 2001). La tesi dell'autorità intimata può essere seguita e tutelata solo con le precisazioni che seguono. In effetti, con lettera 12 febbraio 2001 il direttore della divisione delle costruzioni del dipartimento del territorio aveva sollecitato all'USTRA l'approvazione dell'ostato progetto e della relativa richiesta di credito, insieme a quello della gestione del piazzale commerciale __________ -__________. Nel menzionato scritto, dal quale si desumeva indirettamente che il progetto, di immediata attuazione, avrebbe avuto carattere transitorio, questo veniva legittimato con generico riferimento all'aumento impressionante del traffico pesante lungo l'autostrada. Del pari, nella formale domanda di approvazione, dell'indomani, si accennava al fatto che si trattava di una misura generata dagli accordi bilaterali: donde, tra l'altro, la domanda di un finanziamento totale a carico della Confederazione. E' sicuramente in quest'ottica che il provvedimento è stato approvato, il 30 aprile successivo, dall'USTRA, in applicazione dell'art. 104 cpv. 3 OSStr. Quest'autorità aveva difatti avallato la soluzione proposta facendo riferimento a più progetti: risanamento fonico lungo la A2 a __________, riorganizzazione dell'area doganale di __________, risanamento della A2 tra __________ e __________. Alla luce dell'entità di tali problemi, la prospettata regolamentazione del traffico, volta a permettere l'inizio dei lavori relativi ai menzionati progetti in attesa di approntare un'area di stoccaggio dei veicoli pesanti fuori dall'A2, era di conseguenza stata interpretata dal menzionato ufficio federale come di durata superiore ad un anno. Per questo stesso motivo nella decisione 30 aprile 2001 l'USTRA anticipava che avrebbe presentato immediatamente una richiesta di autorizzazione delle deroghe alle limitazioni generali della velocità contemplate dal provvedimento al DATEC in applicazione dell'art. 108 cpv. 1 OSStr. Autorizzazione che non consta sia stata rilasciata a tutt'oggi, fors'anche perché nemmeno chiesta. La mancanza di tale approvazione non appare tuttavia, in concreto, decisiva. Infatti nella risposta ai ricorsi inoltrati dinanzi al Consiglio di Stato contro la decisione 22 marzo 2001 e, successivamente, in questa sede, il dipartimento del territorio, al di là dell'accenno di fondo al problema dell'aumento del traffico pesante in direzione sud, ha ristretto la necessità del provvedimento nell'apertura del cantiere per il risanamento fonico dell'autostrada in territorio di __________, che rende inagibile la corsia destinata ad accogliere i veicoli pesanti in attesa di accedere ai piazzali della dogana. Ora, nella misura in cui è riferito a questo solo, specifico evento, il provvedimento può ancora ricadere tra quelli che derivano da lavori di costruzione e manutenzione ai sensi degli art. 104 cpv. 3, 108 cpv. 1 e 110 cpv. 2 OSStr e che, se non durano più di un anno, sono esentati dall'obbligo di autorizzazione da parte dell'autorità federale. Non sarebbe invece stato il caso se la regolamentazione del traffico in esame fosse stata dettata semplicemente da un generico aumento del traffico: in tale ipotesi essa avrebbe dovuto essere preventivamente approvata dal DATEC in applicazione degli art. 108 cpv. 1 e 110 cpv. 2 OSStr, indipendentemente dalla sua durata. La circostanza secondo cui il cantiere che sta all'origine della regolamentazione non sia ubicato in corrispondenza del luogo in cui questa viene predisposta, ma a svariati chilometri di distanza, non permette di negare l'applicabilità dell'eccezione all'obbligo dell'autorizzazione federale: nemmeno i ricorrenti affacciano un'interpretazione così riduttiva (dei problemi e) delle suddette disposizioni legali. Può semmai far sorgere qualche dubbio circa l'esenzione dall'autorizzazione del DATEC la circostanza, addotta dai ricorrenti, secondo cui il provvedimento in rassegna, una volta realizzato, possa poi essere protratto in funzione delle più disparate necessità di gestione del traffico pesante. Ora, tuttavia, il dipartimento del territorio ha espressamente deciso che la misura avrà una durata inferiore ad un anno (dal 26 marzo al 31 dicembre 2001). Non c'è motivo per non dar credito a tale assicurazione; tanto più che alla scadenza del termine di validità indicato dall'autorità cantonale la relativa regolamentazione adottata diventerà illegale (art. 107 cpv. 1 OSStr).
5. Gli insorgenti contestano indi la proporzionalità della misura. Com'è stato spiegato, la creazione della controversa area provvisoria di parcheggio per veicoli pesanti lungo la A2, sul territorio dei comuni ricorrenti, mira - in primo luogo - ad alleviare il traffico ed aumentarne la sicurezza nella parte terminale dell'autostrada, in territorio di __________, pregiudicata dalla formazione di colonne di veicoli pesanti in attesa di accedere al piazzale della dogana. L'utilizzazione dell'impianto non è sistematica, permanente, ma è limitata ai casi in cui non dovessero bastare, a questo scopo, le aree di parcheggio di __________ e __________. Il temuto inquinamento delle zone adiacenti è, pertanto, a priori contenuto. Esso è, d'altra parte, controbilanciato, dalla riduzione dell'inquinamento dovuto all'abbassamento permanente della velocità lungo il tracciato interessato, dettato da imprescindibili motivi di sicurezza. L'area in esame, pianeggiante, sostanzialmente rettilinea, è inoltre dotata di ripari fonici ed è prossima alle aree di servizio autostradali. Come ha spiegato il dipartimento nelle osservazioni, l'ubicazione del parcheggio in quel preciso luogo scaturisce da un esame strutturale dell'A2 in Ticino. A sud di __________ non possono essere ricavati dei parcheggi per i veicoli pesanti, a causa della limitata larghezza della carreggiata (due sole corsie) e dell'intensità del traffico. Non entra neppure in linea di conto la tratta a nord di __________ a causa della pendenza e della struttura della strada (viadotti); la stessa risulta inoltre troppo lontana rispetto a __________ per permettere un'adeguata gestione del traffico pesante diretto alla dogana. Il temuto riversamento del traffico nell'agglomerato di __________ è infine impedito dalla posa dei segnali di divieto di circolazione per autocarri (con l'eccezione di quelli per il servizio a domicilio) alle uscite dell'autostrada. L'avversato provvedimento ossequia, pertanto, anche il principio della proporzionalità.
6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, i ricorsi devono essere respinti. Il Tribunale rinuncia a prelevare una tassa di giudizio a carico delle corporazioni pubbliche ricorrenti (art. 28 PAmm). Allo Stato, che si è fatto assistere da un avvocato limitatamente all'udienza, non vengono assegnate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli sopraricordati,
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono respinti.
2. Non si prelevano spese né tasse di giudizio.
Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso al Consiglio federale nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario