Incarto n. 52.2001.00002
Lugano 2 febbraio 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, vicepresidente, Stefano Bernasconi e Alessandro Soldini, quest'ultimo in sostituzione del giudice Lorenzo Anastasi, astenutosi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 29 dicembre 2000 del
Comune di __________
contro
la decisione 29 novembre 2000 (n. 5324) del Consiglio di Stato, che, in accoglimento del ricorso 30 agosto 2000 dell'ing. __________, ha annullato la deliberazione 17 luglio 2000 con cui il consiglio comunale di __________ ha autorizzato il municipio ad intraprendere una lite con il predetto ing. __________;
viste le risposte:
- 4 gennaio 2001 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione degli enti locali;
- 18 gennaio 2001 dell'ing. __________;
- 9 gennaio 2001 del Consiglio di Stato;
- 23 gennaio 2001 del Presidente del Consiglio Comunale di __________, avv. __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Mediante petizione inoltrata il 3 maggio 2000 al Tribunale d'appello il comune di __________ ha promosso una causa di risarcimento contro l'ing. __________, l'ing. __________, l'ing. __________, l'arch. __________ e la __________, chiedendo la condanna in solido dei convenuti al versamento in suo favore di fr. 2'931'000.-- oltre accessori. La causa trae origini dal cedimento della riva del lago verificatasi presso la foce del fiume __________ il 9 marzo 1992, quando erano iniziati da pochi mesi i lavori di edificazione del centro nautico, cui i convenuti avevano partecipato, su incarico del comune, a vario titolo.
Con domanda processuale 27 giugno 2000 l'ing. __________ ha eccepito la carenza di legittimazione processuale del municipio di __________, per difetto dell'autorizzazione a intraprendere la lite nei suoi confronti rilasciata dal consiglio comunale di __________. All'udienza di discussione, che ha avuto luogo il 13 luglio successivo, il giudice delegato della seconda camera civile del Tribunale d'appello ha indi fissato al comune un termine scadente il 30 settembre 2000 per produrre tale autorizzazione, sotto la comminatoria della dichiarazione di irricevibilità della petizione nei confronti dell'ing. __________.
B. Con messaggio 7 luglio 2000 il municipio di __________ aveva frattanto sollecitato il legislativo a concedergli tale facoltà, integrando l'autorizzazione ad intraprendere la lite che il consiglio comunale aveva disposto il 19 aprile 1999 nei confronti degli altri convenuti. Il 14 luglio successivo il vicepresidente del consiglio comunale ha indi diramato un supplemento all'ordine del giorno della seduta del legislativo convocata per il 17 luglio 2000, in cui prevedeva l'esame di quel messaggio secondo la procedura d'urgenza. Nella seduta il legislativo ha accolto la clausola dell'urgenza ed ha indi rilasciato la sollecitata autorizzazione, "verificata l'eventuale avvenuta intimazione (recte: interruzione) della prescrizione".
C. Con ricorso 30 agosto 2000 l'ing. __________ è insorto avverso la predetta deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha chiesto di annullarla adducendo svariati argomenti, ma in particolare che la motivazione fornita attraverso il messaggio fosse insufficiente, che il supplemento dell'ordine del giorno era stato emesso tardivamente, che non sussistevano i requisiti giustificanti l'esame d'urgenza del messaggio, che l'autorizzazione fosse inoperante e controproducente per gli interessi del comune, infine che vi fosse una disparità di trattamento tra il ricorrente e l'altro membro della società semplice consorzio ingegneri foce del __________, che non veniva convenuto in causa.
D. Con decisione 29 novembre 2000 il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa. Esso ha considerato che non erano soddisfatti i requisiti per esaminare il messaggio secondo la procedura d'urgenza, poiché il municipio avrebbe potuto chiedere al giudice civile una proroga del termine per presentare l'autorizzazione ad intraprendere la lite rilasciata in suo favore dal legislativo.
E. Con ricorso datato 29 dicembre 2000, ma spedito il giorno precedente, il comune di __________ è insorto dinanzi a questo Tribunale avverso il giudicato governativo, postulandone l'annullamento. Esso sostiene, in primo luogo, che il municipio non poteva contare sulla concessione di una proroga per versare agli atti la nota autorizzazione. Afferma che, per il rimanente, tutte le altre condizioni per votare l'urgenza erano soddisfatte in concreto.
Il Consiglio di Stato e l'ing. __________ postulano la reiezione del gravame. Il presidente del legislativo ne sollecita invece l'accoglimento. La sezione degli enti locali ha comunicato di non formulare osservazioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la legittimazione ricorsuale dell'insorgente fosse pacifica, in quanto direttamente leso nei suoi legittimi interessi dalla deliberazione del consiglio comunale (art. 209 lett. b LOC e relativo rinvio all'art. 43 PAmm). Tale opinione non può esser seguita.
2.1. Giusta l'art. 43 PAmm hanno qualità per interporre ricorso persone o enti pubblici lesi direttamente nei loro legittimi interessi dalla decisione impugnata. La nozione di interesse legittimo corrisponde, secondo la prassi di questo Tribunale e l'interpretazione del Tribunale federale, a quella di interesse degno di protezione giusta gli art. 103 lett. a OG e 48 lett. a PA. Introducendo il requisito dell'interesse legittimo il legislatore ha quindi voluto, in primo luogo, escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta però l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica, ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio all'art. 43 PAmm basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato ed attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT I-1998 n. 13 consid. 2.2. con rinvio; inoltre RDAT I-1999 N. 11 consid. 2 e 3).
2.2. Il ricorso al Tribunale amministrativo è dato, nei casi previsti dalla legge, contro decisioni di un dipartimento, di commissioni speciali e del Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 PAmm). Giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC contro le decisioni degli organi comunali è dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono appellabili al Tribunale amministrativo, a meno che la legge non disponga altrimenti. Con decisione si intende un provvedimento adottato dall'autorità nel singolo caso fondato sul diritto pubblico e concernente: a) la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; b) l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; c) il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità di istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi (cfr. RDAT I-1998 N. 6 consid. 1.1.; I-1997 N. 20 consid. 4a; II-1992 N. 1 consid. 2; II-1991 N. 8 consid. 2a; I-1991 N. 20 consid. 2a; 1986 N. 28 consid. 3a; DTF 114 Ia 463 consid. 2; Rep. 1988, pag. 290 seg.; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 1 N. 4). Il concetto di decisione nel diritto pubblico ticinese coincide pertanto con quello ancorato, a livello federale, all'art. 5 PA e, più in generale, con la definizione tradizionalmente ritenuta da dottrina e giurisprudenza, ove la decisione è comunemente definita quale atto d'imperio individuale rivolto al privato, mediante il quale un rapporto concreto di diritto amministrativo viene creato o accertato in modo vincolante, tale da poter essere posto in esecuzione (cfr. la giurisprudenza appena citata). Il concetto di decisione ai sensi dell'art. 208 cpv. 1 LOC viene poi interpretato più estensivamente dalla prassi delle autorità di ricorso cantonali: esso abbraccia, segnatamente, anche le risoluzioni degli organi comunali che spiegano effetti obbligatori solamente all'interno dell'apparato amministrativo del comune (RDAT II-1994 N. 8; Borghi/Corti, op. cit., ibidem). In caso contrario una parte delle deliberazioni più importanti degli organi comunali, ma in particolare del legislativo, non sarebbero impugnabili, nemmeno facendo capo all'azione popolare (cfr. riassuntivamente RDAT II-1999 n. 6 consid. 2.2.).
2.3. Il comune è una corporazione di diritto pubblico con personalità giuridica (art. 16 cpv. 1 Cost. cantonale; 1 LOC). Esso è amministrato e rappresentato dal municipio (art. 17 cpv. 3 Cost. cantonale; 80 cpv. 1, 106 lett. a, 110 cpv. 1 lett. l LOC). Per intraprendere una causa civile in nome del comune il municipio necessita tuttavia delle relativa autorizzazione da parte del legislativo (art. 13 cpv. 1 lett. l LOC). L'autorizzazione ad intraprendere la lite non deve essere imprescindibilmente concessa prima dell'inoltro della causa. La giurisprudenza ammette difatti la possibilità di sanare la mancanza di tale atto mediante il rilascio dell'autorizzazione da parte del legislativo posteriormente all'inoltro della petizione e la sua produzione nel termine fissato dal giudice civile in applicazione dell'art. 99 cpv. 3 CPC (Rep. 1993, 223).
2.4. La deliberazione con cui il legislativo di un comune autorizza il municipio ad intraprendere una causa giudiziaria civile contro una determinata persona non costituisce, di tutta evidenza, una decisione nel senso sopra descritto. Essa non crea alcun rapporto di diritto amministrativo con il privato interessato e tantomeno è, per quest'ultimo, vincolante. L'autorizzazione ha come esclusivo destinatario l'organo esecutivo, che viene messo in condizione di validamente rappresentare il comune nella lite di cui si tratta. Simile atto non lede inoltre, di conseguenza, i legittimi interessi della persona privata coinvolta, poiché non può pregiudicare - direttamente, com'è necessario - la sua posizione nei confronti dell'autorità decidente. La circostanza secondo cui questa persona possa in seguito essere chiamata a difendersi dinanzi al giudice civile non basta per realizzare il requisito di una lesione diretta dei suoi interessi giuridicamente tutelati (cfr. per una caso analogo RDAT I-1991 n. 20). Se ne deve dedurre che la controversa autorizzazione ad intraprendere la lite in esame poteva essere impugnata solo in forza dell'actio popularis, cui il qui resistente non può però appellarsi, in quanto non esercita i suoi diritti politici a __________ (art. 11 cpv. 2 e 209 lett. a LOC). Il ricorso del comune di __________ deve pertanto essere accolto già per il motivo che il Governo avrebbe dovuto dichiarare irricevibile il gravame inoltratogli il 30 agosto 2000 dall'ing. __________: il giudizio governativo va pertanto riformato in tal senso.
3. Esaminando - a torto, com'è stato spiegato - il merito della controversia, il Consiglio di Stato ha ritenuto che non fossero soddisfatti i requisiti per esaminare il messaggio secondo la procedura d'urgenza. Anche su questo punto il giudizio governativo non può essere condiviso da parte del Tribunale, che affronta questo tema a titolo puramente abbondanziale.
3.1. Le sessioni del consiglio comunale sono convocate dal presidente, d'intesa con il municipio, con avviso all'albo comunale e comunicazione personale scritta ad ogni consigliere con l'indicazione del luogo, dell'ora e dell'ordine del giorno (art. 51 cpv. 1 LOC). La convocazione del consiglio comunale deve avvenire con un preavviso di sette giorni, salvo in caso d'urgenza, da riconoscersi dal municipio e dal presidente (art. 51 cpv. 2 LOC). La convocazione d'urgenza deve pervenire ai consiglieri entro il giorno antecedente la riunione (art. 51 cpv. 3 LOC). Il consiglio comunale non può deliberare su oggetti non compresi nell'ordine del giorno, se non è accolta l'urgenza della maggioranza assoluta dei membri (art. 59 cpv. 1 LOC). I messaggi indirizzati al consiglio comunale, motivati per iscritto, devono essere trasmessi immediatamente ai consiglieri comunali, almeno trenta giorni prima della seduta (art. 56 cpv. 1 LOC). Giusta l'art. 56 cpv. 2 LOC, salvo i casi in cui è domandata e concessa l'urgenza, i messaggi non possono essere venire discussi e votati se non dopo l'esame e preavviso di una commissione del consiglio comunale. Secondo la giurisprudenza, la legittimità del ricorso alla clausola d'urgenza in applicazione dell'art. 56 cpv. 2 LOC deve essere valutata con criteri restrittivi, insuscettibili di deroghe di mera opportunità, ed ammessa a titolo eccezionale, allo scopo di limitare al massimo il rischio che vengano adottate decisioni prese senza una debita informazione e preparazione, cui tende la preventiva presentazione del rapporto commissionale (RDAT II-1993 n. 5 consid. 5.4. con rinvio). L'applicazione di analoghi criteri restrittivi si impone, del pari ed anzi a maggior ragione, quando il legislativo è chiamato a deliberare d'urgenza su un oggetto che non è all'ordine del giorno (ipotesi cui è da assimilare, in tal contesto, l'inserimento di una nuova trattanda nei sette giorni che precedono la seduta del legislativo) od in relazione al quale fa difetto il messaggio municipale (ipotesi cui dev'essere assimilata, sempre in questo ambito, la trasmissione del messaggio a meno di trenta giorni dalla seduta).
3.2. Nel concreto caso, nella seduta del 19 aprile 1999 il consiglio comunale di __________ aveva autorizzato il municipio ad avviare un'azione giudiziaria di risarcimento nei confronti di varie persone fisiche e giuridiche, che avevano partecipato, in varie vesti, ai lavori di edificazione del centro nautico, ritenendole responsabili dei danni subiti dal comune in relazione al cedimento della riva del lago verificatasi presso la foce del fiume __________ il 9 marzo 1992. Il qui resistente ing. __________ non figurava tra queste persone. Egli è stato nondimeno convenuto in causa mediante petizione 3 maggio 2000 inoltrata dal patrocinatore del comune al Tribunale d'appello sulla scorta di tale autorizzazione. Il 27 giugno 2000 l'ing. __________ ha pertanto inoltrato una domanda processuale volta alla reiezione in ordine della petizione per quanto lo concerneva, in difetto dell'autorizzazione del legislativo a procedere nei suoi confronti. L'indomani il presidente della seconda camera civile ha citato attore e convenuto all'udienza di discussione della domanda processuale per il giorno 13 luglio 2000, in epilogo alla quale, in applicazione dell'art. 99 cpv. 3 CPC il giudice delegato ha fissato al comune un termine scadente il 30 settembre 2000 per produrre l'autorizzazione, sotto la comminatoria della dichiarazione di irricevibilità della petizione nei confronti dell'ing. __________. Il 7 luglio precedente il municipio di __________ aveva frattanto già licenziato il messaggio n. 5662 chiedente l'autorizzazione ad intraprendere la lite anche nei confronti dell'ing. __________. Preso atto del termine entro cui doveva essere presentata la deliberazione del legislativo, il giorno successivo a quello della sua fissazione, ossia il 14 luglio 2000, il vicepresidente del consiglio comunale ha emesso un supplemento all'ordine del giorno della seduta del legislativo già convocata per il 17 luglio 2000, in cui prevedeva l'esame del messaggio secondo la procedura d'urgenza. Nella seduta il legislativo ha indi accolto la clausola dell'urgenza e rilasciato la sollecitata autorizzazione, "verificata l'eventuale avvenuta intimazione (recte: interruzione) della prescrizione".
3.3. Come risulta dall'esposizione dei fatti il riconoscimento, preliminare, dell'urgenza onde poter discutere e deliberare circa il messaggio n. 5662 derivava da più cause. L'inserimento repentino, ossia del 14 luglio 2000, dell'esame del messaggio in parola, del 7 luglio 2000, nell'ordine del giorno della seduta del 17 luglio 2000, ha anzitutto provocato l'impossibilità di rispettare il termine di trenta giorni di anticipo con cui tale documento doveva essere trasmesso ai consiglieri comunali (art. 56 cpv. 1 LOC). Esso ha inoltre causato l'impossibilità, per il legislativo, di far esaminare preventivamente l'oggetto da una sua commissione e di disporre del relativo rapporto (art. 56 cpv. 2 LOC; inoltre art. 71 LOC). Da ultimo, tale inserimento ha costituto una modifica dell'ordine del giorno effettuata a meno di sette giorni dalla seduta (art. 51 cpv. 1 e 2 LOC). Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato ha considerato che non erano soddisfatti i requisiti affinché il consiglio comunale potesse deliberare per secondo la procedura d'urgenza, poiché il municipio avrebbe potuto chiedere al giudice civile una proroga del termine per presentare l'autorizzazione ad intraprendere la lite rilasciata in suo favore dal legislativo. Il Tribunale non condivide tuttavia questa motivazione. Nell'ambito della procedura preliminare di accertamento del presupposti processuali, tra cui va annoverata la legittimazione processuale del municipio a rappresentare il comune nelle cause giudiziarie civili (art. 97 cifra 4 CPC), qualora fosse riscontrato un difetto emendabile, il giudice assegna difatti alla parte interessata "un breve termine" per rimediarvi (art. 99 cpv. 3 CPC). E' certamente vero che i termini stabiliti dal giudice sono prorogabili, dietro richiesta della parte, per motivi rilevanti (art. 130 CPC). In concreto il municipio di __________ non poteva tuttavia contare con certezza sulla concessione di una proroga del termine scadente il 30 settembre 2000. Intanto perché, come prescrive l'art. 99 cpv. 3 CPC, l'assenza, emendabile, di un presupposto processuale dev'essere sanata entro breve termine. In secondo luogo perché il giudice delegato della seconda camera civile aveva fissato il termine per produrre la controversa autorizzazione ad intraprendere la lite contro l'ing. __________ nell'udienza tenutasi giovedì 13 luglio 2000: dopo quella data l'unica seduta del consiglio comunale convocata prima della scadenza di tale termine era quella di lunedì 17 luglio 2000. Ben ha quindi fatto l'indomani, venerdì 14 luglio 2000, il vicepresidente del legislativo di inserire d'urgenza nell'ordine del giorno di quella seduta la trattanda relativa all'esame del messaggio n. 5662. Tanto più che, dati i tempi ristrettissimi, il municipio non poteva nemmeno contare di ottenere, prima della data della seduta, un'ordinanza del giudice che evadesse - positivamente o negativamente - una richiesta di proroga del termine. Erano pertanto senz'altro dati i requisiti per deliberare sul messaggio n. 5662 secondo la procedura d'urgenza. Corrobora ulteriormente questo assunto la circostanza che la successiva seduta del legislativo ha avuto luogo solo il 9 ottobre 2000, posteriormente quindi alla data di scadenza del termine per presentare l'autorizzazione.
4. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico del resistente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 51, 56, 59, 208, 209 LOC, 3, 128, 28, 43, 46 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza i dispositivi n. 1. e 2. della decisione 29 novembre 2000 (n. 5324) del Consiglio di Stato sono riformati come segue:
"1. Il ricorso è irricevibile.
2. La tassa di giudizio, di fr. 300.--, è posta a carico del ricorrente."
2. La tassa di giudizio, di fr. 800.-, è posta a carico dell'ing. __________.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario