Incarto n. 52.2001.00001
Lugano 11 aprile 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 29 dicembre 2000 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 13 dicembre 2000, no. 5647, del Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa della ricorrente avverso la risoluzione 13 settembre 2000, no. DIM 245 della Sezione dei permessi e dell'immigrazione che le ha negato il rilascio di un'autorizzazione d'entrata per il figlio __________ (ricongiungimento famigliare);
viste le risposte:
- 9 gennaio 2001 del Consiglio di Stato;
- 10 gennaio 2001 della Sezione dei permessi e dell'immigrazione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 7 agosto 1996 la cittadina dominicana __________ è entrata per la prima volta nel nostro paese al beneficio di un visto turistico della durata di tre mesi per soggiornare presso il cittadino svizzero __________, suo fidanzato. Il 10 marzo 1998 essa ha fatto ritorno per un mese su suolo elvetico su invito della madre di quest'ultimo, stabilitosi nel frattempo nella Repubblica dominicana. In virtù del matrimonio con __________, celebrato il __________ all'estero, alla straniera è stato rilasciato un permesso di dimora annuale. I coniugi sono rientrati in Svizzera il 3 dicembre 1998, stabilendosi a __________ in un appartamento (4 locali di 120 mq complessivi) messo a loro disposizione da uno zio del marito. Dal maggio 1999 i coniugi __________ si sono trasferiti in un appartamento di 2 1/2 locali sempre a __________. Nel gennaio 1999 l'insorgente ha iniziato un'attività lavorativa quale cameriera a tempo parziale, terminata alla fine di novembre dello stesso anno. Dal marzo 2000 la straniera è stata assunta presso un altro esercizio pubblico.
Il 21 ottobre 1999 __________ (zia della ricorrente) ha postulato il rilascio di un visto d'entrata per __________, figlio dell'insorgente nato da una precedente relazione con un compatriota, al fine di ricongiungersi con la madre. La richiesta è stata respinta con decisione 30 novembre 1999, perché l'insorgente non aveva mai postulato il rilascio di una tale autorizzazione in favore del figlio, malgrado risiedesse in Ticino dal dicembre 1998. La risoluzione non è stata contestata. L'11 agosto 2000 __________ (sorella della ricorrente) ha ribadito la richiesta di rilascio di un visto per il nipote. Richiamata la risoluzione precedente, il 13 settembre 2000 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha respinto l'istanza in virtù degli art. 4 e 16 LDDS e 8 ODDS.
B. Con giudizio 13 dicembre 2000 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato dall'insorgente, trattato alla stregua di una domanda di riesame, ritenendo che il provvedimento adottato dall'autorità di prime cure non violasse l'art. 8 CEDU. Posta in evidenza la durata della separazione tra madre e figlio e che la stessa era stata volontaria, l'Esecutivo cantonale ha rilevato che dalla crescita in giudicato della decisione 30 novembre 1999 le circostanze non erano mutate a tal punto da giustificare il rilascio dell'autorizzazione richiesta. In ogni caso nella Repubblica dominicana risiedevano ancora diverse persone in grado di accudire il bambino. La madre non aveva infine saputo dimostrare di aver mantenuto uno stretto legame con il figlio.
C. __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, ribadendo le richieste formulate in precedenza. Ritiene che la decisione impugnata sia illegale in quanto contraria agli art. 8 CEDU, 17 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici (RS 0.103.2; in seguito: Patto ONU II), 10 Convenzione dei diritti del fanciullo (RS 0.107) e 13 Cost. Contesta l'agire del Governo che ha trattato le domande da essa formulate alla stregua di una richiesta di riesame. Afferma che in ogni caso le circostanze esistenti al momento della presentazione della seconda domanda di ricongiungimento sono sostanzialmente differenti rispetto alla precedente. La situazione economica in cui versavano i coniugi __________ quando si sono trasferiti in Svizzera non ha permesso loro di portare con sé il bambino. Grazie all'aiuto del suocero ed all'impegno personale, le loro condizioni finanziarie sono ora nettamente migliorate. Inoltre dalla partenza della madre per il Ticino, il figlio ha vissuto esclusivamente con la zia __________, senza più avere contatti con il padre. Si tratta tuttavia di una situazione provvisoria che non può continuare sia per la sorella, sia per il bambino.
D. Il Consiglio di Stato e la Sezione dei permessi e dell'immigrazione chiedono la reiezione del gravame. Delle argomentazioni addotte si dirà all'occorrenza.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime sono suscettibili di essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in materia di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio. Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso, solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF 122 II 3 consid. 1a, 388 consid. 1a con rinvii).
1.3. Non esiste tra la Confederazione svizzera e la Repubblica dominicana alcun trattato che regoli in modo specifico il soggiorno in Svizzera dei cittadini dominicani, dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso a titolo di ricongiungimento famigliare. Anche la Convenzione sui diritti del fanciullo non istituisce un diritto in tal senso (DTF 124 II 361, consid. 3b). Aperta può invece restare la questione a sapere se la ricorrente possa vantare un tale diritto in virtù dell'art. 17 Patto ONU II, dal momento che esso non sarebbe dato (cfr. consid. 5).
1.4. A giusta ragione la ricorrente non invoca l'art. 17 cpv. 2 LDDS. Tale disposto conferisce un diritto al ricongiungimento tra genitore e figli unicamente se il primo è al beneficio di un permesso di domicilio, ciò che non è il caso nella fattispecie.
1.5. A prima vista l'insorgente può invece richiamarsi all'art. 8 CEDU. Affinché tale norma sia applicabile, occorre - in particolare - che il membro della famiglia con il quale lo straniero che domanda un permesso di dimora afferma d'intrattenere una relazione stretta, intatta ed effettivamente vissuta, abbia il diritto di risiedere in Svizzera. In altre parole, è necessario che questa persona sia al beneficio di un permesso di domicilio oppure possieda la cittadinanza elvetica (DTF 118 Ib 157, consid. c). Lo straniero titolare di un permesso di dimora non può prevalersi dell'art. 8 CEDU. Una deroga è ammessa quando, in determinate circostanze, lo straniero titolare di un permesso di dimora ha il diritto di risiedere nel nostro paese, ossia ha la certezza di vedersi accordato un permesso di dimora (DTF 111 Ib 163 consid. 1a), ciò che è il caso della ricorrente. Difatti, __________ è sposata con un cittadino svizzero. Conformemente all'art. 7 cpv. 1 LDDS, essa ha il diritto certo alla proroga del permesso di dimora e quindi di soggiornare in Svizzera. Nell'ambito dell'art. 8 CEDU, se il legame di parentela è intatto ed effettivamente vissuto, la libertà delle autorità cantonali di rifiutare un permesso di soggiorno (cfr. art. 4 LDDS) è limitata e contro una decisione di rifiuto è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG (DTF 122 II 5 consid. 1e, 292 consid. 1e, 389 consid. 1b, 93 consid. 1c) e, di riflesso, nella presente sede attraverso il rinvio di cui all'art. 10 lett. a LALPS. Ciò vale pure quando il ricorso è presentato da un membro della famiglia, in specie la madre, avente diritto di risiedere in Svizzera (DTF 119 Ib 84 consid. 1c). La ricorrente sostiene esplicitamente di avere mantenuto con il figlio un legame vivo e intenso. Per la soluzione della vertenza non è necessario esaminare più a fondo la natura e l'intensità di tale legame. In effetti, per le ragioni che seguono, nella misura in cui la censura di violazione dell'art. 8 CEDU fosse ammissibile, essa andrebbe comunque respinta nel merito.
1.6. La legittimazione della ricorrente è certa (art. 43 PAmm; cfr. pure DTF 119 Ib 84 consid. 1c). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. 2.1. A determinate condizioni le autorità amministrative possono riesaminare le loro decisioni. Esse vi devono invece procedere se tenute da una norma di legge o da una costante prassi amministrativa. Al cittadino spetta poi un diritto al riesame, dedotto dall'art. 29 Cost. (cfr. art. 4 vCost.), nella misura in cui le circostanze siano notevolmente mutate dall'emanazione della prima decisione o quando l'istante adduca fatti o mezzi di prova rilevanti che egli non conosceva o che non gli era stato possibile invocare nell'ambito della procedura anteriore o che non aveva alcun motivo per farlo. Il riesame di atti amministrativi passati in giudicato non è però sempre possibile. In particolare, il ricorso a questo istituto non deve condurre a rimettere continuamente in discussione decisioni amministrative cresciute in giudicato o ad eludere i termini per proporre rimedi di diritto. Il riesame di atti amministrativi negativi non entra in considerazione quando all'autorità, poco tempo dopo il rifiuto di una domanda, viene sottoposta un'identica istanza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono RDAT II-1995 N. 67 consid. 2b, pag. 178).
2.2. La domanda in esame volta al rilascio di un'autorizzazione d'entrata in favore di __________ è dell'11 agosto 2000. Essa è pertanto di appena otto mesi e mezzo posteriore alla decisione 30 novembre 1999 con cui la Sezione dei permessi e dell'immigrazione aveva respinto per la prima volta l'analoga richiesta formulata il 21 ottobre 1999. A tal punto che nella decisione 13 settembre 2000 l'autorità dipartimentale, che pur ha dato seguito completo anche a questa nuova pratica, si è limitata sostanzialmente a rinviare ai motivi addotti nella precedente risoluzione. Il Consiglio di Stato ha tuttavia omesso di esaminare la portata di tali eventi procedendo direttamente ad una verifica di merito completa della nuova decisione dipartimentale. L'agire del Consiglio di Stato non è immune da rimproveri: nel caso concreto non erano dati gli estremi per accogliere una domanda di riesame, in quanto nella situazione famigliare dell'insorgente non erano intervenuti mutamenti di rilievo tra la presentazione della prima domanda d'entrata e quella successiva dell'11 agosto 2000 (cfr. consid. 4). La nuova domanda avrebbe dovuto essere respinta già per questo motivo. Ad ogni buon conto, la richiesta di rilascio di un permesso di soggiorno per il figlio __________ andava respinta anche nel caso di un riesame completo della fattispecie, come si illustrerà nei seguenti considerandi.
3. 3.1. Giusta l'art. 8 CEDU ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e famigliare, del suo domicilio e della sua corrispondenza (n. 1). Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (n. 2).
3.2. L'art. 8 CEDU tutela, tra l'altro, la relazione familiare tra genitori e figli. Non assicura tuttavia alla persona residente in Svizzera un diritto assoluto di far venire nel nostro paese un suo familiare, segnatamente quando essa stessa ha preso la decisione di vivere separata da quest'ultimo per risiedere in Svizzera. Tale principio vale, a maggior ragione, laddove gli interessati dimostrano con il loro comportamento che il permesso richiesto non è volto in primo luogo a permettere una vita familiare comune, bensì al raggiungimento di altri obiettivi (DTF 122 II 385 consid. 4b; 119 Ib 81 consid. 4a; 118 Ib 153 consid. 2b). Per giurisprudenza, il genitore che, per propria libera scelta, ha deciso di partire per l'estero non può quindi, di regola, dedurre dall'art. 8 CEDU alcun diritto a fare entrare in Svizzera la propria prole, se ha con quest'ultima delle relazioni meno strette rispetto a quelle intrattenute dall'altro genitore o da altri famigliari e se non sussistono ostacoli al mantenimento dei rapporti esistenti. Pertanto, il ricongiungimento di un figlio con il genitore che vive nel nostro paese presuppone, da un lato, che sia con quest'ultimo che egli intrattiene le relazioni famigliari più intense, dall'altro, che sia accertata la necessità della sua venuta in Svizzera. A tale proposito va detto che, per valutare questi aspetti, non si deve tenere conto soltanto della situazione passata, ma anche di eventuali cambiamenti intervenuti e delle prospettive future. In ogni caso non può essere ritenuto come unicamente determinante il fatto che il figlio abbia sempre vissuto all'estero, dove ha allacciato i legami più stretti, altrimenti il ricongiungimento famigliare non diverrebbe in pratica mai possibile. È necessario per contro accertare presso quale dei genitori il figlio abbia vissuto, e, in caso di divorzio, chi ne ha ricevuto l'affidamento; se nel frattempo gli interessi dei figli si sono modificati, l'adattamento alla nuova situazione famigliare dovrebbe, di principio, essere dapprima regolato dal diritto civile. Restano tuttavia riservati i casi in cui le nuove relazioni famigliari sono chiaramente definite - come ad esempio in presenza del decesso del genitore titolare della custodia sui figli o di un cambiamento sostanziale dei bisogni di mantenimento - e quelli in cui l'intensità della relazione si è trasferita da un genitore all'altro. Riassumendo, l'autorizzazione di soggiorno alla prole di un genitore residente in Svizzera va rifiutata se la separazione della famiglia è il risultato della libera volontà di quest'ultimo, se non sussistono interessi famigliari preponderanti tali da modificare i rapporti esistenti o non è stato accertato che un simile cambiamento sia imperativo, e, da ultimo, se non vi sono da parte delle autorità ostacoli al mantenimento delle relazioni intrattenute sino a quel momento (DTF 122 II 385 consid. 4b, 119 Ib 81 consid. 4b). I principi testé esposti valgono per analogia anche nei casi in cui uno dei genitori vive in Svizzera e il figlio è restato al paese d'origine in cura ad una terza persona o presso un famigliare che non sia né il padre né la madre.
4. __________ è entrata per la prima volta in Svizzera il 7 agosto 1996, lasciando volontariamente __________ nel suo paese d'origine per tre mesi, allorquando egli aveva un anno e nove mesi. Nel marzo 1998 la straniera si è separata nuovamente dal figlio per un mese ed il 3 dicembre 1998 si è trasferita in Ticino con il marito. A partire da tale data essa aveva la possibilità di chiedere il ricongiungimento con il figlio, il quale aveva appena compiuto quattro anni. Tuttavia è solo circa un anno dopo (21 ottobre 1999) che la ricorrente ha postulato un'autorizzazione d'entrata in suo favore. Certo, la separazione non è stata particolarmente lunga, ma se il legame tra madre e figlio fosse stato davvero intenso e prioritario su qualsiasi altra relazione, la madre avrebbe dovuto tentare di ottenere in precedenza il ricongiungimento famigliare, dal momento che il bambino aveva un'età in cui necessitava maggiormente della sua presenza. La ricorrente sostiene che il ritardo del ricongiungimento è stato dovuto al fatto che di ritorno in Svizzera i coniugi __________ non avevano un lavoro e non disponevano di un appartamento dove risiedere. Sennonché, tali argomenti non sono corredati da alcun supporto probatorio ed in parte confutati dalle prove in atti. L'insorgente ha infatti ammesso che quando si è stabilita con il marito in Ticino è stato messo a loro disposizione dallo zio di quest'ultimo un appartamento di quattro locali, pertanto di grandezza certamente sufficiente per accogliere anche __________. Inoltre dalla documentazione in atti si evince che il marito ha chiesto di poter beneficiare di prestazioni dalla cassa di disoccupazione, mentre l'insorgente, già il mese seguente al suo arrivo nel nostro paese, ha iniziato un'attività lucrativa. Non è dunque dimostrato che essa abbia intrapreso tutti gli sforzi possibili per concretizzare il ricongiungimento. Neppure appare provato che la straniera abbia mantenuto con la propria prole una relazione preponderante rispetto a quelle intrattenute in patria dagli altri famigliari. Non porta a diversa conclusione il fatto di aver versato del denaro per il mantenimento di __________. È del tutto naturale che madre e figlio mantengano dei rapporti durante i periodi di separazione. Tuttavia ciò non basta, da solo, a far apparire questa relazione famigliare prevalente su quelle esistenti nel proprio paese d'origine, segnatamente con la zia __________ che si occupa della cura e dell'educazione del bimbo. Inoltre non si può certo sostenere che la madre abbia dimostrato di essersi assunta la responsabilità dell'educazione del figlio a distanza. Dalle tavole processuali non risulta nemmeno che rispetto al passato l'attuale situazione famigliare di __________ abbia subìto delle modifiche tali da impedirgli di continuare a vivere nella Repubblica dominicana ed imporgli di risiedere in Svizzera dalla madre, unico legame che ha nel nostro paese. D'altra parte la ricorrente non ha dimostrato che __________ non voglia più, né possa, occuparsi della crescita del nipote. Nella dichiarazione in atti 24 novembre 2000 essa si è infatti limitata ad affermare che __________ vive con lei dal 2 dicembre 1998, che la madre chiama tre o quattro volte alla settimana ed invia dei soldi e che da tale data il padre non si è più fatto vivo. Benché la procedura amministrativa sia retta dalla massima inquisitoria (art. 18 cpv. 1 PAmm), secondo la quale spetta di principio all'autorità accertare d'ufficio ed in modo completo i fatti determinanti per la causa, va comunque ricordato che, soprattutto laddove una parte abbia introdotto una domanda nel suo interesse o si trovi in condizione di meglio conoscere i fatti, la medesima è tenuta a collaborare attivamente all'accertamento della fattispecie, fornendo informazioni al giudice e indicando i mezzi di prova posti a sostegno delle sue allegazioni (STF inedita 23 febbraio 1996 in re C.-P., consid. 4a). Collaborazione che, in concreto, è mancata da parte dell'insorgente, la quale, malgrado le varie argomentazioni sollevate nel gravame, non ha saputo dimostrare l'esistenza di interessi preponderanti che impongono una modifica delle relazioni famigliari esistenti, potendo il figlio continuare a vivere presso chi se ne occupa nella Repubblica dominicana. Nazione dove __________ ha trascorso la propria vita fino ad ora ed in cui si trovano da sempre i suoi legami sociali principali, culturali ed affettivi. In simili circostanze, poiché l'avversato diniego del permesso trae indiscutibile origine dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dal nostro paese, esso dev'essere considerato giustificato. Questa soluzione s'impone a maggior ragione se si tien conto che, come è già stato spiegato poco sopra, sussistono più che fondati motivi per ritenere che la venuta in Svizzera del bambino non poggi in misura preponderante sull'intenzione di riunire la famiglia ma risponda semplicemente al soddisfacimento di obiettivi di natura economica, come migliori condizioni di vita, d'insegnamento o un futuro professionale più favorevole. Fatto del resto ammesso dall'insorgente che nel ricorso 22 settembre 2000 inoltrato al Consiglio di Stato ha ammesso quanto segue:
"Un altro motivo per cui (…) vorrei avere il mio bambino vicino a me è che presto inizierà le scuole, essendo vicino al compimento del 6°anno di età."
Visto quanto precede, ritenuto che la ricorrente nemmeno adduce di aver incontrato ostacoli di rilievo recandosi nel proprio paese d'origine per render visita al figlio, si deve concludere che le autorità inferiori, rifiutando di rilasciare un'autorizzazione d'entrata a __________, non hanno violato l'art. 8 CEDU né tantomeno l'art. 13 Cost.
5. La straniera invoca pure l'art. 17 Patto ONU II, secondo il quale nessuno può essere sottoposto ad interferenze arbitrarie o illegittime nella sua vita privata, nella sua famiglia, nella sua casa o nella sua corrispondenza, (…). Ogni individuo ha diritto ad essere tutelato dalla legge contro tali interferenze (…; cfr. pure Messaggio sull'adesione della Svizzera al Patto ONU II in parola, FF 1991 I 925 segg.). Il richiamo è infondato. La norma non conferisce una protezione più estesa di quella garantita dall'art. 8 CEDU (cfr. sentenza 17 novembre 1998 della II corte di diritto pubblico del Tribunale federale in re G. V. M. con riferimenti). Pertanto, per i motivi esposti al considerando precedente il diniego dell'autorizzazione postulata non rappresenta un atto arbitrario o illegittimo, essendo giustificato da ragioni oggettive.
6. Sulla scorta di queste considerazioni, il ricorso va respinto. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8 CEDU; 10 n. 1 Convenzione sui diritti del fanciullo; 17 Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici; 13 Cost.; 3 cpv. 2, 4, 16 e 17 LDDS; 8 cpv. 4 ODDS; 1 OLS; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 1 segg. PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 800.-- sono poste a carico dell'insorgente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna nel termine di 30 giorni dalla notifica.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria