Incarto n. 52.2000.00073
Lugano 5 settembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 6 marzo 2000 del
Comune di __________
contro
la decisione 16 febbraio 2000 del Consiglio di Stato (n. 635) che riforma ai sensi dei considerandi la decisione 26 ottobre 1999 con cui il municipio di __________ ha limitato gli orari d'esercizio dell'osteria __________;
viste le risposte:
- 17 marzo 2000 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione;
- 22 marzo 2000 del Consiglio di Stato;
- 23 marzo 2000 di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il resistente __________ è titolare dell'osteria __________, situata nel nucleo di __________. Da alcuni anni l'esercizio pubblico è frequentato dagli studenti della locale Accademia di architettura, che con la loro giovanile esuberanza hanno a più riprese suscitato proteste e reclami da parte del vicinato, disturbato di notte dalla musica ad alto volume prodotta al suo interno e dagli schiamazzi degli avventori in sosta sulla piazza antistante anche dopo l'orario di chiusura (01.00).
Falliti tutti i tentativi intrapresi per porre rimedio agli inconvenienti lamentati dal vicinato, il 26 ottobre 1999 il municipio ha imposto al resistente di chiudere l'esercizio pubblico alle 24.00, di cessare la produzione di musica alle 23.00 e di astenersi dall'organizzazione di manifestazioni musicali o concerti.
Con lo stesso provvedimento, fondato sugli art. 107 LOC e 112 RC, l'autorità comunale ha inoltre ricordato all'esercente l'obbligo di tutelare la quiete pubblica dentro e fuori dal locale, riservandosi il diritto di addebitargli i costi derivanti dall'assunzione di un ausiliario di polizia di agenzie ufficiali di vigilanza allo scopo di mantenere l'ordine.
Contro questa decisione __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
B. Con giudizio 16 febbraio 2000 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il ricorso di __________, riformando ai sensi dei considerandi il provvedimento impugnato.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che la limitazione dell'orario di apertura imposta al resistente violasse il principio di proporzionalità. Per tutelare la quiete pubblica basterebbe a suo avviso limitare l'orario di chiusura alle 24.00 per un periodo di tre mesi. Parimenti inadeguata sarebbe la limitazione delle produzioni musicali, essendo sufficiente al riguardo obbligare il gerente a tenere porte e finestre chiuse.
C. Contro il predetto giudizio governativo si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo il comune di __________, chiedendo il ripristino integrale della decisione inizialmente adottata dal municipio.
Richiamato l'art. 107 LOC, l'insorgente nega in particolare che la riduzione di un'ora dell'orario di apertura sia atta compromettere la sopravvivenza economica dell'esercizio pubblico. Del tutto insostenibile, prosegue l’insorgente, sarebbe la limitazione della durata del provvedimento ad un periodo di tre mesi. Per ottenere risultati concreti, la misura dovrebbe durare almeno un anno. Giustificati sarebbero pure il limite d'orario per la produzione di musica ed il divieto di tenere manifestazioni musicali o concerti.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. Ad identica conclusione perviene il resistente __________, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno discussi qui appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 LOC. Al comune, insorto a tutela di un provvedimento adottato dal suo municipio per motivi di polizia locale, va di principio riconosciuta la legittimazione attiva.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 107 LOC, il municipio esercita le funzioni di polizia locale. Queste hanno specialmente per oggetto: (a) il mantenimento dell'ordine e della tranquillità, la repressione delle azioni manifestamente illegali e le misure dettate dallo stato di necessittà, (b) la tutela della pubblica salute ed igiene, (c) le misure intese a gestire i beni comunali, ad assicurare l'uso dei beni comuni ed a disciplinarne l'uso accresciuto ed esclusivo, (d) le misure intese a disciplinare il traffico sul territorio comunale, (e) le funzioni di polizia che la legislazione federale e cantonale devolvono ai municipi.
L'art. 107 LOC si limita in sostanza a definire l'organo comunale competente ad adottare provvedimenti di polizia, ovvero misure volte a salvaguardare i cosiddetti beni di polizia, quali l'ordine pubblico, la quiete, la sicurezza, la salute, la moralità pubbliche e la buona fede nei rapporti commerciali (Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., N. 131 B I). La norma in questione non costituisce la base legale per l'adozione di tali provvedimenti, né determina la natura e le modalità degli interventi ammissibili. Tanto la base legale, quanto il contenuto delle singole misure devono essere ricercati altrove, nelle norme specifiche che regolano le tematiche concretamente interessate. Resta riservato il caso in cui ricorrano gli estremi per far capo alla cosiddetta clausola generale di polizia: rimedio di natura sussidiaria che, in caso d'urgenza, permette al municipio di intervenire con provvedimenti adeguati atti a ristabilire l'ordine pubblico od a sventare un pericolo grave che incombe su un determinato bene di polizia (RDAT 1993 I n. 2; Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 134 B I seg.; Rhinow Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung; Erg. Bd., ibidem).
3. Giusta l'art. 37 cpv. 1 LesPub, gli esercizi pubblici, esclusi i locali notturni e le discoteche, devono rimanere aperti almeno per otto ore giornaliere, sull'arco di venti ore che va dalle 05.00 all'01.00. La chiusura entro l'01.00 è obbligatoria al pari del divieto di aprire prima delle 05.00. Al municipio è riservata unicamente la facoltà di concedere deroghe d'orario di durata limitata per occasioni straordinarie (art. 38 LEsPub).
L'art. 37 LEsPub stabilisce soltanto i limiti estremi degli orari d'apertura degli esercizi pubblici. La definizione dell'orario concretamente praticato dal singolo esercizio pubblico è lasciata al gerente responsabile, che deve notificarla entro il 1. gennaio di ogni anno al municipio (art. 41 LEsPub). All'autorità comunale è data facoltà di intervenire a vietare o coordinare le chiusure notificate qualora il servizio di ristorazione non risultasse garantito sul territorio comunale (art. 42 LEsPub).
Contrariamente a quanto il tenore letterale della norma induce a ritenere, l'art. 37 LEsPub non conferisce al singolo esercizio pubblico il diritto di aprire senz'altro dopo le 05.00 o di rimanere in ogni caso aperto sino all'01.00. Gli orari d'apertura e di chiusura del singolo esercizio pubblico costituiscono in effetti modalità d'utilizzazione di un impianto che assumono particolare rilevanza dal profilo ambientale a causa delle emissioni direttamente prodotte o indotte per il tramite dei loro avventori (DTF 123 II 325 seg.). Il diritto di tenere aperto l'esercizio pubblico nei limiti d'orario fissati dall'art. 37 LEsPub sussiste quindi soltanto nella misura in cui si concilia con le esigenze poste dalla LPAmb, in particolare con l'obbligo, sancito dall'art. 11 cpv. 2 LPAmb, di limitare le emissioni, nell'ambito della prevenzione, nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche, indipendentemente dal carico inquinante esistente.
Per principio, gli orari d'apertura dei nuovi esercizi pubblici e di quelli modificati (art. 8 OIF) devono essere preventivamente definiti in occasione del rilascio del permesso di costruzione, nell'ambito del preavviso formulato dall'autorità cantonale in applicazione della LPAmb. È invero compito del Dipartimento del territorio e non del municipio esaminare se le immissioni foniche da essi prodotte non superano da sole i valori di pianificazione nelle vicinanze (art. 25 LPAmb; 3 cifra 4 DLALPAmb).
Gli orari di chiusura degli esercizi pubblici esistenti possono invece dar luogo a provvedimenti di risanamento, qualora risulti che non soddisfano le prescrizioni della LPAmb o quelle, ecologiche, di altre leggi federali (art. 16 LPAmb). Anche in questo caso, spetta comunque all'autorità cantonale e non al municipio ordinare le misure che si rendono necessarie per conformare alle disposizioni della LPAmb quegli esercizi pubblici che contribuiscono in modo determinante al superamento dei valori limite d'immissione (art. 13 OIF; 3 cifra 5 DLALPAmb).
Oltre ai compiti di polizia locale, la legislazione ambientale non attribuisce in effetti al municipio altra competenza all'infuori dell'obbligo di notificare al Dipartimento del territorio ogni violazione di tale legislazione, nonché l'insorgenza di ogni fenomeno ambientale anomalo (art. 5 DLALPAmb).
4. Nell'evenienza concreta, l'osteria __________ esiste da molti anni. Sicuramente da ben prima del 1. gennaio 1985, data dell'entrata in vigore della LPAmb.
Per quanto consta a questo tribunale, dal profilo della legislazione edilizia, gli orari d'esercizio non hanno mai formato oggetto d'autorizzazione. Sino alla fine del 1995, l'esercizio pubblico rimaneva aperto sino a mezzanotte, ora di chiusura prescritta dall'allora vigente art. 36 LEsPub 1967. A partire dal 1. gennaio 1996, data dell'entrata in vigore dell'attuale LesPub, la chiusura è stata, di fatto, posticipata all'01.00, con il tacito benestare dell'autorità comunale, verosimilmente indotta a ritenere che la modifica delle condizioni d'esercizio fosse senz'altro permessa dall'art. 37 della nuova LesPub.
Richiamati i numerosi episodi di disturbo della quiete pubblica registrati negli ultimi anni e gli infruttuosi tentativi di porvi rimedio, il 26 ottobre 1999 il municipio ha ordinato al resistente di anticipare a mezzanotte la chiusura del locale, di cessare alle 23.00 la produzione di musica mediante apparecchi e di astenersi dall'organizzare manifestazioni musicali o concerti.
Orbene, le limitazioni d'orario, ordinate dal municipio a tempo indeterminato e circoscritte invece a tre mesi dal Consiglio di Stato, configurano - a non averne dubbio - provvedimenti volti a risanare una turbativa di natura ambientale. Esse mirano infatti a ripristinare una situazione conforme alle disposizioni della LPAmb, riducendo, mediante l'imposizione di prescrizioni d'esercizio, le immissioni foniche prodotte dall'attività dell'osteria e dagli avventori che sostano al suo esterno oltre l'orario di chiusura, anch'esse attribuibili al locale (DTF 123 II consid. 4 a).
Trattandosi di misure di risanamento sostanzialmente riconducibili alla legislazione ambientale, al municipio dev'essere negata la competenza ad adottarle. Competente è infatti il Dipartimento del territorio e non l'autorità comunale (art. 3 cifra 5 DLALPAmb). Resta ovviamente riservata al municipio la facoltà di notificare la situazione all'autorità cantonale sollecitandone l'intervento.
Non essendo manifestamente dati i presupposti per un intervento fondato sulla clausola generale di polizia, il ricorso va quindi disatteso.
Dato l'esito si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli art. 107, 208 LOC; 16 LPAmb; 13 OIF; 6 DLALPAmb; 3, 18, 28, 60, 61 Pamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario