Incarto n. 52.2000.00063
Lugano 25 maggio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 25 febbraio 2000 di
__________ __________
contro
la decisione 9 febbraio 2000 (n. 509) con cui il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato il 21 dicembre 1999 dagli insorgenti contro la deliberazione 1. dicembre 1999 con cui il consiglio comunale di __________ ha adottato alcune modifiche del PR;
viste le risposte:
- 3 marzo 2000 del comune di __________;
- 13 marzo 2000 del Presidente del consiglio comunale di __________;
- 20 marzo 2000 di ____ ____;
- 22 marzo 2000 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con messaggio n. 84/97 il municipio di __________ ha sottoposto al consiglio comunale l'adozione di alcune modifiche del PR. L'oggetto, preavvisato dalle commissioni delle petizioni ed edilizia, è stato trattato nella seduta straordinaria del 1. dicembre 1999. Il legislativo ha accolto la maggior parte delle proposte sottopostegli. La modifica dei piani del paesaggio, delle zone e del traffico, nella misura in cui veniva proposta, in zona __________, l'assegnazione alla zona agricola di alcuni fondi e la realizzazione di una strada tipo SS3 non ha invece conseguito la necessaria maggioranza. Questa circostanza ha, di conseguenza, precluso la modifica dell'art. 43 NAPR, regolamentante la zona agricola, per quanto concerneva tale località. L'esito delle deliberazioni è stato pubblicato all'albo comunale dal presidente del consiglio comunale nel periodo 7 dicembre/7 gennaio 2000.
B. Con impugnative 21 rispettivamente 23 dicembre 1999 __________, __________ e __________, cittadini attivi di __________, ed il municipio di quel comune sono insorti contro la menzionata deliberazione innanzi al Consiglio di Stato. I ricorrenti hanno eccepito che il consigliere comunale __________, membro della commissione edilizia, aveva partecipato ai lavori di quest'ultima nonché alla discussione ed alle votazioni concernenti l'attribuzione alla zona agricola e la realizzazione di una strada in località __________, non accettate dal consiglio comunale, malgrado egli fosse parente dei proprietari di uno dei fondi ubicati in quel comprensorio (mapp. __________). Gli insorgenti hanno lamentato una violazione degli art. 32 cpv. 1 e 2 LOC, via l'art. 64 LOC, 33 e 57 del regolamento comunale. Essi hanno postulato l'annullamento delle relative deliberazioni, compresa - ancorché limitatamente a questo oggetto - la votazione finale.
C. Con un'unica risoluzione di data 9 febbraio 2000 il Consiglio di Stato ha respinto i gravami. Esso ha considerato che sussistesse una collisione di interessi tra il consigliere comunale __________ ed il comune, ma che questa non avesse influito sull'esito della votazione. Il Governo ha inoltre obbligato i ricorrenti a rifondere fr. 400.-- di ripetibili, in ragione di fr. 100.-- ciascuno, a __________.
D. Con ricorso 25 febbraio 2000 __________ e __________ hanno impugnato dinanzi a questo Tribunale il giudizio governativo. I ricorrenti sostengono che il ruolo svolto dal menzionato consigliere comunale abbia influenzato, modificandolo, l'esito della votazione del legislativo. I ricorrenti chiedono pertanto di annullare la risoluzione governativa e le deliberazioni che essa ha tutelato. Contestano altresì l'aggravio delle ripetibili.
Il Consiglio di Stato, __________ e il presidente del consiglio comunale, il quale rinvia alla risposta inoltrata in prima sede, postulano la reiezione dell'impugnativa. Il municipio di __________ ne sollecita invece l'accoglimento.
E. Con lettera 12 maggio 2000 la lic. iur. __________, frattanto eletta in seno al municipio di __________, ha comunicato al Tribunale di aver ceduto il mandato di patrocinio di __________ all'avv. __________.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 209 lett. a LOC). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 64 LOC, un consigliere comunale non può prendere parte né alla discussione né al voto nei casi previsti dall'art. 32 LOC per l'assemblea comunale. Giusta quest'ultima disposizione, testo originario ed in vigore sino al 31 dicembre 1999, il cittadino il cui interesse personale è in collisione con quello del comune nell'oggetto posto in deliberazione non può prendere parte né alla discussione né al voto (cpv. 2). Per ugual titolo sono esclusi dalla discussione e dal voto i suoi parenti nei seguenti gradi: coniuge, genitore, figli, fratelli, zii, nipoti consanguinei, cognati, suoceri, generi e nuore (cpv. 2).
L'art. 33 cpv. 1 del regolamento comunale (RC) di __________ riprende alla lettera quanto dispone l'art. 32 cpv. 1 e 2 LOC. L'art. 57 RC, fondato sull'art. 68 cpv. 3 LOC, prevede inoltre il divieto, per i membri delle commissioni del legislativo che versano in stato di collisione giusta l'art. 33 RC, il divieto di partecipare ai lavori della stessa.
2.2. Il termine collisione, impiegato all'art. 32 cpv. 1 LOC sino al 31 dicembre 1999, significava conflitto, contrasto tra gli interessi del consigliere comunale o dei suoi parenti, da una parte, e quello del comune, dall'altra (cfr. Ratti, Il Comune, vol. I, pag. 402 e relativo rinvio a pag. 397). L'esistenza di un interesse personale di un membro del legislativo coincidente o comunque non in urto con quello del comune in merito ad un determinato oggetto non precludeva pertanto a tale membro di partecipare alla discussione ed al voto sullo stesso (cfr. ibidem).
Recependo le legittime perplessità suscitate da tale interpretazione della norma, nel messaggio 27 agosto 1997 proponente una revisione parziale della LOC il Consiglio di Stato ha suggerito di parificare i requisiti per l'astensione obbligatoria del consigliere comunale a quelli fissati all'art. 100 LOC per il municipale (cfr. messaggio citato, pag. 10). La proposta è stata accolta dal Gran Consiglio nella seduta del 3 febbraio 1999. Il nuovo testo dell'art. 32 cpv. 1 LOC, in vigore il 1 gennaio 2000 (B.U. 1999, pag. 273) si limita pertanto a prescrivere che il cittadino (e, via l'art. 64 LOC, il consigliere comunale) non può prendere parte alla discussione ed al voto su oggetti che riguardano il suo personale interesse o quello dei suoi parenti indicati all'art. 83 LOC. Secondo la nuova regolamentazione, per escludere un membro del consiglio comunale dalla discussione e dal voto non deve dunque necessariamente sussistere una situazione di conflitto tra gli interessi del consigliere comunale e dei suoi parenti, da una parte, e quelli del comune, dall'altra (circostanza che rende inadeguato il marginale dell'art. 32 LOC, rimasto invariato a "casi di collisione"; cfr. nello stesso senso RDAT II-1997 n. 2 consid. 2.3. relativamente all'art. 100 LOC). E' sufficiente che la trattanda tocchi l'interesse del consigliere comunale o dei suoi parenti. Secondo l'opinione espressa dalla commissione della legislazione, tale interesse è dato se è materiale e diretto (cfr. il relativo rapporto del 15 gennaio 1999, pag. 11).
La novella legislativa comporta tuttavia una significativa eccezione. Giusta il nuovo art. 32 cpv. 2 LOC il capoverso 1 di questa disposizione non si applica nell'ambito della procedura di approvazione (recte: adozione) del piano regolatore. La rinuncia generalizzata all'esclusione dalla discussione e dal voto dei singoli membri del legislativo su questo oggetto è stata giustificata adducendo che "i numerosi interessi individuali oggettivamente ravvisabili in questa particolare procedura porterebbero facilmente ad una molteplicità di casi di collisione paralizzando il funzionamento dell'organo e delle sue commissioni" (cfr. il messaggio citato, ibidem).
2.4. La seduta del legislativo di __________ ha avuto luogo il 1. dicembre 1999. L'asserita disattenzione dell'art. 32 cpv. 1 e 2 LOC deve pertanto essere verificata con riferimento al testo in vigore a quella data.
3. 3.1. Il consigliere comunale __________ è figlio di __________. Al 1 dicembre 1999 quest'ultima era inscritta a registro fondiario come comproprietaria, insieme al fratello __________ ed alla sorella __________, in ragione di 1/3 ciascuno, del mapp. __________ di __________, di complessivi mq 8259. Il fondo, ubicato in località __________, è descritto come segue: a) coltivo vignato di mq 6705, b) bosco di mq 580, d) prato di mq 974. La madre del menzionato consigliere comunale ha frattanto incrementato a 2/3 la quota di comproprietà sul bene in oggetto (iscrizioni del 29 marzo 2000, d.g. 6235/6236).
3.2. Nell'ambito della revisione del PR, adottata dal consiglio comunale alle date 17, 18 e 24 settembre 1990, il mapp. __________ è stato assegnato parzialmente alla zona edificabile R2A e parzialmente alla zona AP. Con ricorso 16 novembre 1990 la madre deI consigliere comunale __________ ed i suoi fratelli sono insorti contro il vincolo AP dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l'inserimento di tutto il fondo in zona edificabile. Con complemento 16 novembre 1990 __________ ha domandato, in via subordinata, di attribuire la superficie vincolata alla zona agricola. Con risoluzione 2 giugno 1993 il Governo ha approvato il PR, rimandando tuttavia la sua decisione per quanto concerneva l'azzonamento in località __________. Con successiva risoluzione 28 settembre 1993 il Consiglio di Stato ha decretato la non approvazione della zona edificabile R2A prevista in detta località e l'assegnazione della relativa superficie in parte alla zona agricola ed in parte alla zona di mantenimento. In questo contesto la porzione interessata del mapp. __________ è stata attribuita alla zona agricola. Il Governo ha altresì respinto i ricorsi contro il vincolo AP istituito a carico della residua frazione del mapp. __________.
3.3. Attraverso il messaggio 84/97 il municipio, raccolto il consenso della sezione della pianificazione urbanistica, ha proposto al consiglio comunale di nuovamente inserire una parte dei fondi ubicati in località __________ in zona edificabile R2A. Per la restante area, tra cui una superficie di mq 4779 del mapp. __________, è invece stato proposto il collocamento in zona agricola. Il messaggio proponeva inoltre di precisare, tramite modifica dell'art. 46 cpv. 5 NAPR, la destinazione dell'adiacente area, già attribuita dal PR alla zona AP e di cui faceva parte, insieme ad altri fondi, la superficie rimanente del mapp. __________, a zona di svago.
La commissione edilizia, composta di 7 membri, tra cui il consigliere comunale __________, ha invece proposto di abrogare il vincolo AP e di attribuire la superficie svincolata alla zona agricola. Ne sarebbe risultato un'estensione della zona agricola, cui sarebbe stato - tra gli altri - assegnato interamente il mapp. 54.
3.4. Nella seduta 1. dicembre 1999, alla trattanda n. 4, interpellanze e mozioni, il consigliere comunale __________ ha inoltrato una mozione, sottoscritta da 9 consiglieri comunali, tra cui __________, che proponeva di abrogare, mediante variante del PR, il surricordato vincolo AP in località __________, gravante tra gli altri, com'è stato spiegato il mapp. __________. Alla trattanda successiva, riguardante l'adozione delle modifiche di PR, il consigliere comunale __________, dopo aver affermato che la mozione appena descritta completava quanto discusso in seno alla commissione edilizia, ha annunciato che i firmatari della stessa si sarebbero astenuti dal voto. La modifica del piano del paesaggio concernente l'assegnazione di svariati fondi in località Crespera, tra cui 4779 mq del mapp. __________, alla zona agricola, ha pertanto raccolto 13 voti favorevoli; 13 sono invece stati gli astenuti. La modifica del piano delle zone, finalizzata allo stesso scopo, 15 voti favorevoli; 10 sono stati gli astenuti. Richiamandosi alla mozione poco prima inoltrata, volta "alla rivisitazione di tutto il comparto" (cfr. il relativo verbale delle discussioni, pag. 20), __________ ha indi postulato lo stralcio della strada tipo SS3 prevista in località __________. In votazione questa ha raccolto 15 voti favorevoli, 10 contrari e 2 astenuti. Tali modifiche sono pertanto state dichiarate come non approvate, non avendo raggiunto la maggioranza assoluta dei membri del consesso prescritta dall'art. 61 cpv. 2 LOC. Sulla scorta di tale risultato il legislativo non ha nemmeno proceduto alla modifica dell'art. 43 NAPR, regolamentante la zona agricola, per quanto concerneva la località __________.
4. 4.1. Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato ha considerato che fosse data una collisione di interessi tra i parenti del consigliere comunale __________ e quelli del comune in merito all'azzonamento concernente la località __________, ma che non risultasse provata un'influenza della partecipazione ai lavori commissionali e del consesso di questo consigliere comunale sull'esito delle votazioni effettuate su tale oggetto.
4.2. La decisione governativa merita di essere condivisa laddove ravvisa un conflitto di interessi tra la madre e gli zii del consigliere comunale __________, da una parte, e il comune di __________, dall'altra. Su di una porzione del mapp. __________, di proprietà dei congiunti del menzionato membro del legislativo, insiste difatti un vincolo di AP a favore del comune. L'imposizione di tale restrizione crea la presunzione di pubblica utilità per l'espropriazione dell'area che ne è colpita e pregiudica, nell'attesa, le possibilità di utilizzazione della stessa (cfr. art. 40 cpv. 2 e 43 LALPT). Già questo fatto basta ampiamente per ammettere una situazione di conflitto tra gli interessi dei proprietari e quello del comune ai sensi dell'art. 32 cpv. 1 LOC. Nella fattispecie la sussistenza di tale situazione è ulteriormente corroborata dal fatto che i menzionati parenti del consigliere comunale avevano osteggiato l'imposizione di quel vincolo, chiedendo l'attribuzione della superficie interessata alla zona fabbricabile mediante l'inoltro di un ricorso al Consiglio di Stato. Lo stesso consigliere comunale era intervenuto in quella sede per chiedere, in via subordinata, la sua assegnazione alla zona agricola.
Nella seduta 1. dicembre 1999 il consiglio comunale non era chiamato a decidere in merito al detto vincolo, che già insisteva su di una porzione del mapp. __________, bensì circa l'assegnazione alla zona agricola della residua superficie di quella particella. Questa particolarità non permette tuttavia di modificare la sussistenza della situazione di conflitto poco sopra evidenziata. In effetti, come lo stesso consigliere comunale __________ ha avuto modo di affermare a chiare lettere intervenendo ripetutamente ai lavori del consesso, l'astensione dei firmatari della mozione inoltrata all'inizio della seduta dal consigliere comunale __________, tra cui egli stesso, in merito alla proposta municipale di assegnare svariati fondi ubicati in località __________, tra cui 4779 mq del mapp. __________, alla zona agricola, costituiva una conseguenza dell'inoltro della menzionata mozione che, com'è stato spiegato, propugnava l'abrogazione del vincolo AP gravante i fondi adiacenti ubicati in località __________, tra cui figurava l'appena menzionata superficie del mapp. __________, e la loro attribuzione alla zona agricola. Mozione che, secondo quanto sostenuto dal consigliere comunale __________ durante la seduta del legislativo, costituiva una completazione di quanto era scaturito dai lavori della commissione edilizia, di cui egli pure era membro, e che era parimenti ostile al mantenimento del vincolo e favorevole all'assegnazione delle particelle alla zona agricola. Rispondendo ad una domanda della consigliera comunale __________ circa le conseguenze del rifiuto delle proposte municipali, il menzionato consigliere comunale __________ ha infine spiegato che il destino pianificatorio del comparto in esame era proprio l'oggetto della nota mozione appena inoltrata (cfr. inoltre, nello stesso senso, l'intervento del menzionato, citato sub 3.3., in merito all'inserimento della strada SS3 nel piano del traffico).
Attraverso il comportamento assunto in sede di legislativo e, precedentemente della commissione edilizia, il consigliere comunale __________ mirava pertanto, in primis, all'eliminazione del vincolo AP gravante i fondi ubicati in località __________. L'assegnazione dell'ulteriore superficie di quella località alla zona agricola appariva, per esso, se non secondaria comunque sia subordinata rispetto all'altra finalità. Non risulta del resto, sulla scorta dell'esame degli gli atti e delle memorie processuali, che sussistessero degli ostacoli all'immediata attribuzione dei fondi in rassegna alla zona agricola, come da proposta municipale, in attesa che si procedesse all'esame ed all'evasione della mozione volta ad affrancare dal vincolo AP le ulteriori proprietà poste nella stessa località per destinarle allo stesso scopo.
Sia comunque soggiunto - per completezza che non può invece essere condiviso il ragionamento svolto dal Governo nella decisione impugnata laddove, per valutare la sussistenza di una collisione di interessi, conferisce una rilevanza persino ai meri vantaggi potenziali derivanti dall'assegnazione alla zona agricola dell'area vincolata AP del mapp. __________, tra cui - in particolare - la sua possibile inclusione, nell'ambito di una successiva revisione del PR, in zona edificabile.
4.3. Il Consiglio di Stato ha, in seguito, considerato che non risultava provata un'influenza della partecipazione ai lavori commissionali e del consesso del consigliere comunale __________ sull'esito delle votazioni effettuate su tale oggetto dal legislativo. Anche su questo punto il giudizio governativo deve essere tutelato.
Intanto, come ha argomentato l'istanza inferiore, il voto del predetto non ha sortito alcun effetto sull'esito delle votazioni (cfr. per i dettagli di queste consid. 3.3.). Egli si è difatti astenuto al momento delle votazioni, relative alle modifiche dei piani del paesaggio e delle zone, circa l'assegnazione dei fondi posti in località __________ alla zona agricola. Non è invece dato di sapere - ma la circostanza è ininfluente sull'esito della votazione - se egli abbia votato contro o si sia astenuto in quella concernente la designazione della strada SS3, sempre in località __________, nel piano del traffico. Con o senza l'esclusione dal voto del consigliere comunale predetto, tutte le anzidette deliberazioni avrebbero sempre raggiunto la maggioranza semplice (art. 61 cpv. 1 LOC), ma mai quella qualificata - maggioranza assoluta dei membri del consiglio comunale - esatta, tra l'altro, per l'adozione del PR (art. 61 cpv. 2 LOC). Se tale maggioranza sia eventualmente richiesta solo in sede di votazione finale, come taluno sostiene (Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996 , n. 332 ad art. 34 LALPT), è quesito che non deve essere affrontato in questa sede, dal momento che la proclamazione del risultato da parte del presidente del legislativo, che ha dichiarato non accettate le modifiche oggetto di quelle votazioni, non è stata impugnata.
Non sussistono inoltre sufficienti elementi per ritenere che la partecipazione ai lavori commissionali e del legislativo di __________ abbia potuto modificare la determinazione di voto di altri consiglieri comunali, giacché ciascun membro del legislativo sviluppa il proprio convincimento liberamente ed autonomamente. E' certamente vero che il predetto, durante la seduta del consiglio comunale, è puntualmente intervenuto a sostegno della mozione inoltrata all'inizio della stessa dal consigliere comunale __________, dallo stesso sottoscritta, la quale concordava con le conclusioni della commissione edilizia, ai cui lavori __________ aveva partecipato quale membro firmandone il rapporto, in merito all'assetto pianificatorio da assegnare alla località __________. Ma questo non basta per concludere che l'astensione di un certo numero di consiglieri comunali quando si è trattato si adottare le modifiche proposte dal municipio sia il risultato di tale comportamento piuttosto che il frutto di una spontanea, autonomamente concepita condivisione di quanto postulato (anche) dall'interessato.
4.4. Concludendo, la partecipazione di __________ alla discussione ed alle votazioni concernenti la modifica dei piani del paesaggio, delle zone e del traffico, nella misura in cui veniva proposta, in zona __________, l'assegnazione alla zona agricola di alcuni fondi e la realizzazione di una strada tipo SS3 era illegale, ma non ne ha influenzato l'esito. Non sono pertanto dati i requisiti per annullare le relative deliberazioni del consiglio comunale (art. 212 lett. b LOC).
5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere respinto. Deve, del pari, essere tutelato l'obbligo di rifondere delle ripetibili a __________, assistito da un consulente giuridico, disposto dal Governo nel giudizio impugnato in applicazione dell'art. 31 PAmm, da questi contestato. In effetti, i ricorrenti sono risultati soccombenti in quella sede, in quanto le loro domande sono state respinte. Il fatto che il Consiglio di Stato abbia accertato, in sede di motivazione, che __________ non avrebbe potuto partecipare alla discussione ed al voto sui noti oggetti, non ha invece permesso di mutare l'esito dell'impugnativa, determinante a questo scopo.
6. La tassa di giudizio deve essere posta a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm). Dinanzi al Tribunale amministrativo il fatto di agire nell'interesse generale non è atto a sollevare completamente dal pagamento di quel tributo chi soccombe in una procedura ricorsuale (RDAT 1983 n. 31; inoltre STA inedite 24 gennaio 1995 in re D. C., consid. 4; 28 gennaio 1998 in re I. M. e lc, consid. 5.4.; 29 novembre 1999 in re P. C., consid. 6). I ricorrenti sono altresì condannati a rifondere a __________, assistito anche in questa sede, un adeguato importo per ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 32, 64, 68, 208, 209, 212 LOC; 3, 18, 28, 31, 46 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico dei ricorrenti in solido, i quali sono altresì condannati a rifondere a __________ un identico importo per ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario