Incarto n. 52.2000.00273
Lugano 11 dicembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 23 ottobre 2000 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 3 ottobre 2000, no. 4249, del Consiglio di Stato che ha respinto la domanda di riesame della ricorrente avverso la risoluzione 27 ottobre 1999, no. 4489, in materia di autorizzazione d'entrata in Svizzera in favore dei figli __________ ed __________ (ricongiungimento famigliare);
viste le risposte:
- 26 ottobre 2000 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione;
- 7 novembre 2000 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 1. novembre 1995 la cittadina dominicana __________ è entrata per la prima volta in Ticino per lavorare quale artista in vari night-club, beneficiando di diversi visti della validità di un mese (fino al 30 giugno 1997 e nel periodo 1. novembre 1996 - 30 giugno 1997) e dal 1. gennaio al 30 giugno 1998 di permessi di dimora "L". Il 24 giugno alla straniera è stato rilasciato un permesso di dimora temporaneo in attesa di contrarre matrimonio con il cittadino svizzero __________. A seguito della celebrazione delle nozze avvenuta il __________ all'interessata è stato rilasciato un permesso di dimora annuale, regolarmente rinnovato. La ricorrente è madre di __________ e di __________ nati da una precedente relazione con il cittadino dominicano __________, che essa ha lasciato in patria in cura a parenti.
B. Il 9 luglio 1999 l'insorgente ha inoltrato una domanda d'entrata in Svizzera in favore dei propri figli a titolo di ricongiungimento famigliare, che è stata respinta con decisione 19 agosto 1999 dalla Sezione dei permessi e dell'immigrazione in virtù degli art. 4 e 16 LDDS nonché dell'art. 8 ODDS. Dopo aver evidenziato che l'interessata non aveva mai indicato di avere dei figli, l'autorità ha ritenuto che non era stato dimostrato che la madre avesse mantenuto durante la separazione un rapporto stretto con i bambini. La risoluzione è stata impugnata davanti al Consiglio di Stato dalla straniera. Mentre da un canto essa ha indicato che i figli vivevano con una sua cugina, non più disposta ad occuparsene, dall'altro ha prodotto una dichiarazione del padre naturale, autenticata da un pubblico notaio, secondo cui i figli erano domiciliati e residenti presso di lui. Con risoluzione 27 ottobre 1999 il Consiglio di Stato ha confermato la decisione dipartimentale.
C. Con istanza di riesame 31 agosto 2000 l'insorgente ha chiesto al Consiglio di Stato di annullare la decisione impugnata, allegando una nuova dichiarazione 6 marzo 2000 del padre naturale, il quale affermava che il suo precedente scritto conteneva un errore di trascrizione e che, in verità, egli non si era mai occupato della propria prole. A detta della ricorrente, i bambini sarebbero invece sempre stati accuditi da sua madre (cfr. dichiarazione 15 maggio 2000 di __________), la quale è però deceduta il 17 agosto 2000. Da allora se ne occuperebbe provvisoriamente una sua cugina.
Il 3 ottobre 2000 l'Esecutivo cantonale ha respinto l'istanza, ritenendo le argomentazioni della ricorrente addotte con meri fini processuali e che le circostanze non si erano modificate a tal punto da giustificare un riesame del caso.
D. __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo ribadendo le richieste formulate in precedenza. Afferma che l'errore di trascrizione contenuto nella dichiarazione 8 giugno 1999 resa da __________ è stato commesso dal funzionario incaricato del suo allestimento. La stessa è poi stata inviata direttamente dalla rappresentanza consolare svizzera della Repubblica dominicana all'autorità amministrativa svizzera competente senza che l'insorgente potesse prenderne visione e controllarne i contenuti. Non appena accortasi di tale inesattezza, essa si è attivata per ottenere la seconda dichiarazione. Il fatto che il padre naturale abbia ritrattato le proprie asserzioni in un periodo di tempo assai breve, ne dimostrerebbe la buona fede e coerenza. La cugina che ora si occupa dei bambini non sarebbe più disposta ad assumersi tale responsabilità, circostanza che essa provvederà a sostanziare in corso di causa. In considerazione di tali eventi si deve dunque concludere che la situazione si è a tal punto modificata da giustificare il rilascio dell'autorizzazione postulata.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si sono opposti il Consiglio di Stato e la Sezione dei permessi e dell'immigrazione, portando delle argomentazioni di cui si dirà, per quanto d'interesse, nel seguito.
F. Con scritto 16 novembre 2000 la ricorrente ha chiesto di poter replicare al fine di completare le proprie allegazioni corredandole con la relativa documentazione. Ritenuto che secondo l'art. 49 cpv. 3 PAmm tale facoltà è data soltanto in caso eccezionali, che qui non ricorrono, la domanda viene respinta.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime sono suscettibili di essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in materia di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio. Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso, solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF 122 II 3 consid. 1a, 388 consid. 1a con rinvii).
1.3. Non esiste tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica dominicana alcun trattato che regoli in modo specifico il soggiorno in Svizzera dei cittadini dominicani, dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso a titolo di ricongiungimento famigliare. Anche la convenzione 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo (RS 0.107) non istituisce un diritto in tal senso (DTF 124 II 361, consid. 3b).
1.4. Giusta l'art. 17 cpv. 2 LDDS i figli celibi d'età inferiore ai 18 anni hanno diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio dei genitori, a condizione che essi vivano con questi ultimi.
In concreto tali condizioni non sono soddisfatte, in quanto __________ non è al beneficio di un permesso di domicilio. Ne consegue che essa non ha alcun diritto a farsi raggiungere in Svizzera dai figli in virtù dell'art. 17 cpv. 2 LDDS.
1.5. La ricorrente, a prima vista, può invece richiamarsi all'art. 8 CEDU. Affinché tale norma sia applicabile, occorre - in particolare - che il membro della famiglia con il quale lo straniero che domanda un permesso di dimora afferma d'intrattenere una relazione stretta, intatta ed effettivamente vissuta, abbia il diritto di risiedere in Svizzera. In altre parole, è necessario che questa persona sia al beneficio di un permesso di domicilio oppure possieda la cittadinanza elvetica (DTF 118 Ib 157, consid. c). Lo straniero titolare di un permesso di dimora non può prevalersi dell'art. 8 CEDU. Una deroga è ammessa quando, in determinate circostanze, lo straniero titolare di un permesso di dimora ha il diritto di risiedere nel nostro Paese, ossia ha la certezza di vedersi accordato un permesso di dimora (DTF 111 Ib 163 consid. 1a), ciò che è il caso della ricorrente. Difatti, __________ è sposata con un cittadino svizzero. Conformemente all'art. 7 cpv. 1 LDDS, essa ha il diritto certo alla proroga del permesso di dimora e quindi di soggiornare in Svizzera. Nell'ambito dell'art. 8 CEDU, se il legame di parentela è intatto ed effettivamente vissuto, la libertà delle autorità cantonali di rifiutare un permesso di soggiorno (cfr. art. 4 LDDS) è limitata e contro una decisione di rifiuto è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG (DTF 122 II 5 consid. 1e, 292 consid. 1e, 389 consid. 1b, 93 consid. 1c) e, di riflesso, nella presente sede attraverso il rinvio di cui all'art. 10 lett. a LALPS. Ciò vale pure quando il ricorso è presentato da un membro della famiglia, in specie la madre, avente diritto di risiedere in Svizzera (DTF 119 Ib 84 consid. 1c). La ricorrente sostiene esplicitamente di avere mantenuto con i figli un legame vivo e intenso. Per la soluzione della vertenza non è necessario esaminare più a fondo la natura e l'intensità di tale legame. In effetti, per la ragioni che seguono, nella misura in cui la censura di violazione dell'art. 8 CEDU fosse ammissibile, essa andrebbe comunque respinta nel merito.
1.6. La legittimazione della ricorrente è certa (art. 43 PAmm; cfr. pure DTF 119 Ib 84 consid. 1c). Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm), ritenuto che il Consiglio di Stato ha provveduto d'ufficio a trasmettere a questa corte l'incartamento completo concernente la ricorrente, come riportato nelle osservazioni.
2. 2.1. Giusta l'art. 8 CEDU ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e famigliare, del suo domicilio e della sua corrispondenza (n. 1). Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (n. 2).
2.2. L'art. 8 CEDU tutela, tra l'altro, la relazione familiare tra genitori e figli. Non assicura tuttavia alla persona residente in Svizzera un diritto assoluto di far venire nel nostro paese un suo familiare, segnatamente quando essa stessa ha preso la decisione di vivere separata da quest'ultimo per risiedere in Svizzera. Tale principio vale, a maggior ragione, laddove gli interessati dimostrano con il loro comportamento che il permesso richiesto non è volto in primo luogo a permettere una vita familiare comune, bensì al raggiungimento di altri obiettivi (DTF 122 II 392 consid. 4b; 119 Ib 81 consid. 4a; 118 Ib 153 consid. 2b). Per giurisprudenza, il genitore che, per propria libera scelta, ha deciso di partire per l'estero non può quindi, di regola, dedurre dall'art. 8 CEDU alcun diritto a fare entrare in Svizzera la propria prole, se ha con quest'ultima delle relazioni meno strette rispetto a quelle intrattenute dall'altro genitore e se non sussistono ostacoli al mantenimento dei rapporti esistenti. Pertanto, il ricongiungimento di un figlio con il genitore che vive nel nostro Paese presuppone, da un lato, che sia con quest'ultimo che egli intrattiene le relazioni famigliari più intense, dall'altro, che sia accertata la necessità della sua venuta in Svizzera. A tale proposito va detto che, per valutare questi aspetti, non si deve tenere conto soltanto della situazione passata, ma anche di eventuali cambiamenti intervenuti e delle prospettive future. In ogni caso non può essere ritenuto come unicamente determinante il fatto che il figlio abbia sempre vissuto all'estero, dove ha allacciato i legami più stretti, altrimenti il ricongiungimento famigliare non diverrebbe in pratica mai possibile. È necessario per contro accertare presso quale dei genitori il figlio abbia vissuto, e, in caso di divorzio, chi ne ha ricevuto l'affidamento; se nel frattempo gli interessi dei figli si sono modificati, l'adattamento alla nuova situazione famigliare dovrebbe, di principio, essere dapprima regolato dal diritto civile. Restano tuttavia riservati i casi in cui le nuove relazioni famigliari sono chiaramente definite - come ad esempio in presenza del decesso del genitore titolare della custodia sui figli o di un cambiamento sostanziale dei bisogni di mantenimento - e quelli in cui l'intensità della relazione si è trasferita da un genitore all'altro. Riassumendo, l'autorizzazione di soggiorno alla prole di un genitore residente in Svizzera va rifiutata se la separazione della famiglia è il risultato della libera volontà di quest'ultimo, se non sussistono interessi famigliari preponderanti tali da modificare i rapporti esistenti o non è stato accertato che un simile cambiamento sia imperativo, e, da ultimo, se non vi sono da parte delle autorità ostacoli al mantenimento delle relazioni intrattenute sino a quel momento (DTF 122 II 385 consid. 4b, 119 Ib 81 consid. 4b). I principi testé esposti valgono per analogia anche nei casi in cui uno dei genitori vive in Svizzera e il figlio è restato al paese d'origine in cura ad una terza persona o presso un famigliare che non sia né il padre né la madre.
3. 3.1. __________ è entrata per la prima volta in Svizzera il 1. novembre 1995 lasciando volontariamente __________ e di __________ nel suo paese d'origine, allorquando essi avevano un'età in cui necessitavano maggiormente della presenza della madre (5 anni rispettivamente 1 anno e 9 mesi). Fino al giugno 1997 essa ha così trascorso la maggior parte dell'anno (8 mesi) nel nostro paese, mentre a partire dal gennaio 1998 vi ha poi soggiornato ininterrottamente. Dal novembre 1995 alla celebrazione del matrimonio essa ha dunque trascorso ben 25 mesi in Ticino, lontana dai propri figli. Anche ammettendo che durante i mesi in cui non si trovava nel nostro paese, l'insorgente abbia fatto ritorno nella propria patria d'origine, resta comunque il fatto che essa ha trascorso una gran parte del tempo separata dai propri bambini, ciò che evidenzia l'assenza di una relazione intatta ed intensamente vissuta. D'altra parte va rilevato che la ricorrente non è stata costretta ad allontanarsi dai propri figli, né essa lo ha mai sostenuto. Risulta piuttosto che essa ha scelto la via della separazione per cercare migliori opportunità all'estero. Dopo essere convolata a nozze con un cittadino svizzero l'interessata ha poi atteso nove mesi prima di chiedere l'autorizzazione a farsi raggiungere dai propri figli. La giustificazione addotta, secondo cui __________ avrebbe voluto riflettere approfonditamente sulla decisione di prendere con sé i due bambini, appare poco credibile, ritenuto che egli sapeva - o vi è da presumere che il coniuge sapesse - della loro esistenza. Pertanto dal novembre 1995 __________ ed __________ hanno sempre vissuto nella Repubblica dominicana, dove la figlia maggiore ha pure iniziato a frequentare la scuola. È dunque in quel paese che essi hanno i loro legami sociali e culturali più stretti. La ricorrente sostiene di aver mantenuto intensi contatti con i figli. A prescindere dal fatto che essa non ha dimostrato quanto sostenuto (agli atti figurano solo le ricevute dei versamenti effettuali a terze persone nella Repubblica dominicana), appare comunque del tutto naturale che madre e figli mantengano dei rapporti durante gli anni di separazione. Ciò non basta tuttavia a far apparire questa relazione prevalente su quelle esistenti nel proprio paese d'origine. Va pure tenuto in considerazione l'atteggiamento assunto dall'insorgente verso le autorità di polizia degli stranieri, alle quali ha sempre sottaciuto l'esistenza dei figli (art. 3 cpv. 2 LDDS e 8 cpv. 4 ODDS; cfr. pure DTF 115 Ib 98 consid. 3b). Questo modo di agire suscita ulteriori dubbi circa l'intensità del legame. A giusta ragione dunque l'autorità dipartimentale ha negato il rilascio del permesso postulato, ritenendo che è nella Repubblica dominicana che si trovano i principali legami culturali, sociali ed affettivi di __________ ed __________.
3.2. La madre sostiene che a differenza della precedente richiesta di autorizzazione di ricongiungimento famigliare, respinta in sede di ricorso dal Consiglio di Stato con decisione 27 ottobre 1999 e cresciuta in giudicato, sussisterebbero ora interessi familiari preponderanti che esigono una modifica delle relazioni esistenti. A tal proposito fa valere che le cugina, che fino ad ora si sarebbe occupata dei due bambini, non sarebbe ora più disposta ad assumersi tale responsabilità, in quanto deve occuparsi della propria prole.
Nel ricorso 2 settembre 2000 dinanzi al Consiglio di Stato la ricorrente ha dapprima sostenuto che i bambini "finora sono stati accuditi provvisoriamente da una cugina. La nonna ha 80 anni e non è chiaramente in grado di impartire l'educazione necessaria." Nella medesima sede essa ha però prodotto la dichiarazione 8 giugno 1999 del padre naturale ed autenticata da un pubblico notaio, il quale affermava che i figli erano domiciliati e residenti presso di lui. Nella domanda di riesame 31 agosto 2000 essa ha invece sostenuto che i bambini vivevano presso la nonna materna e che dopo il decesso di quest'ultima sono stati accuditi da una cugina, tale __________, quale soluzione provvisoria. Non essendoci altre persone in grado di occuparsi della prole, s'imporrebbe pertanto il ricongiungimento con la madre. La dichiarazione del padre naturale sarebbe viziata da un errore di trascrizione, prova ne è la seconda dichiarazione 6 marzo 2000 nella quale egli ha smentito il contenuto del primo scritto. Ora, quest'ultima versione non appare credibile, bensì addotta a meri fini processuali. Anche a voler prescindere dalla contraddittorietà delle dichiarazioni rilasciate dal padre naturale, resta il fatto che la versione portata dall'insorgente in sede ricorsuale contrasta in modo stridente con quanto dichiarato nella domanda di riesame: o la prole sarebbe sempre stata accudita da una cugina in quanto la nonna non era in grado di assumersi tale compito vista la sua avanzata età oppure se ne sarebbe sempre occupata la nonna e solo a partire dal suo decesso sarebbe intervenuta la cugina. Va poi evidenziato che la ricorrente non ha dimostrato che la cugina non sarebbe più disposta ad occuparsi della sua prole, in quanto deve già accudire i propri figli. Va d'altra parte rilevato che sebbene il procedimento amministrativo sia retto dal principio inquisitorio, in base al quale l'autorità amministrativa ha l'obbligo di accertare d'ufficio i fatti determinanti per la decisione (cfr. art. 18 PAmm), alla parte che inoltra una domanda nel proprio interesse incombe il dovere di collaborazione, che nella fattispecie la ricorrente non ha ossequiato. Non va inoltre dimenticato che nella Repubblica dominicana vivono tuttora il padre naturale ed il nonno materno oltre ad altri parenti della ricorrente (cfr. le ricevute in atti dei versamenti effettuali loro: __________, __________), che potranno prendersi cura dei due bambini. Va infine rilevato che il mantenimento di relazioni personali con i figli non è impedito. In effetti non risulta che la madre abbia incontrato ostacoli nel richiedere dalla Svizzera un visto per un permesso di soggiorno a scopo di visita per i propri figli. Anche da questo punto di vista, la decisione impugnata è compatibile con l'art. 8 CEDU.
A giusta ragione dunque il Consiglio di Stato ha ritenuto che la situazione di __________ ed __________ non si è modificata in tale modo, da giustificare il rilascio dell'autorizzazione richiesta.
4. Sulla scorta di quanto precede il ricorso dev'essere respinto. Tassa e spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8 CEDU; 4, 7 cpv. 1, 16, 17 cpv. 2 LDDS; 8 ODDS; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 1 segg. PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese per complessivi fr. 800.-- sono poste a carico dell'insorgente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna nel termine di 30 giorni dalla notifica.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria