Incarto n. 52.2000.00234
Lugano 2 marzo 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 22 settembre 2000 di
__________ __________ __________ tutti patr. da: avv. __________
Contro
la decisione 30 agosto 2000 del Consiglio di Stato (no. 3354) che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la licenza edilizia 26 ottobre 1999, rilasciata dal municipio di __________ alla __________ per la posa di un'antenna per la telefonia mobile sul tetto del silos dell'__________ (part. n. __________ RF);
viste le risposte:
- 29 settembre 2000 del municipio di __________;
- 3 ottobre 2000 del Consiglio di Stato;
- 10 ottobre 2000 della __________;
- 12 ottobre 2000 del Dipartimento del territorio, Servizi generali, UDC;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 15 marzo 1999 la __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di posare una stazione radio base con relative antenne per la telefonia mobile sul tetto del silo dell'__________, alto 55 m e situato in prossimità della stazione FFS, nella zona industriale N (part. n. __________ RF). L'impianto è costituito da 6 cabine modulari e da 4 supporti metallici, alti al massimo m 3.90 dalla soletta del tetto, destinati a sorreggere 4 antenne paraboliche di 50 - 60 cm di diametro, nonché 2 antenne rettangolari, alte m 1.57 e larghe una ventina di centimetri. Alla domanda era allegato il calcolo dettagliato delle radiazioni non ionizzanti prodotte dall'impianto, allestito secondo le direttive dell'UFAFP allora in vigore.
b. Nel termine di pubblicazione la domanda è stata avversata da 232 abitanti della zona, che hanno contestato l'impianto soprattutto dal profilo delle immissioni elettromagnetiche prodotte.
Esperite le necessarie verifiche, il 18 giugno 1999 il Dipartimento del territorio ha preavvisato favorevolmente l'intervento alla condizione che le antenne A e C fossero poste ad un'altezza di m 4.50 dalla soletta del silo.
c. Il 26 ottobre 1999 il municipio ha rilasciato l'autorizzazione richiesta, alle condizioni poste dal Dipartimento del territorio, respingendo le opposizioni per motivi che verranno illustrati più avanti.
B. Con giudizio 30 agosto 2000 il Consiglio di Stato ha confermato la licenza, respingendo il ricorso contro di essa interposto dai tre opponenti menzionati in epigrafe.
Richiamandosi al preavviso del Dipartimento del territorio, il Governo ha anzitutto ritenuto che l'impianto rientrasse nei limiti dell'ORNI. Il municipio non sarebbe stato tenuto a procedere ad ulteriori verifiche. Le distanze di sicurezza sarebbero ampiamente rispettate. Una valutazione combinata delle immissioni prodotte dalle antenne per la telefonia mobile con quelle generate dagli impianti della ferrovia sarebbe esclusa.
Da respingere sarebbero pure le contestazioni riferite alla conformità di zona, stante che l'impianto serve anche la zona di situazione. Infondate sarebbero infine anche le censure riferite all'altezza massima delle costruzioni prescritta dall'art. 28 NAPR di __________. In mancanza di disposizioni specifiche riferite all'altezza massima dei soli corpi tecnici o delle costruzioni comprensive di siffatte sporgenze, l'impianto non sarebbe lesivo del diritto autonomo comunale. L'autorizzazione procederebbe d'altro canto da un esercizio corretto del potere discrezionale, che dev’essere riconosciuto all'autorità comunale nell'ambito dell’applicazione dell'art. 28 NAPR disciplinante l'altezza degli edifici.
C. Contro il predetto giudizio governativo i soccombenti insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
I ricorrenti rimproverano anzitutto al Consiglio di Stato di non aver verificato, mediante perizia, il calcolo delle immissioni prodotto dall’__________. Chiedono pertanto che la SPAA verifichi la conformità dell'impianto con le disposizioni dell'ORNI. Con l'entrata in vigore di quest'ordinanza, allegano, la procedura di calcolo della zona franca, prevista sino a quel momento, non sarebbe più applicabile. Questa zona si estenderebbe peraltro per un raggio di 159 m e toccherebbe luoghi sensibili, in particolare, una scuola, un asilo e diverse abitazioni, oltre che gli uffici dell'__________, proprietaria dell'immobile. Il semplice innalzamento delle antenne ad un'altezza di m 4.5 dalla soletta, imposto dall'autorità cantonale a titolo di condizione della licenza, sarebbe del tutto insufficiente per rientrare nei limiti fissati dall'ORNI.
Le antenne, soggiungono gli insorgenti, non potrebbero nemmeno essere considerate come un corpo tecnico, poiché non sarebbe dato alcun nesso funzionale con l'edificio sottostante. L'art. 28 NAPR sarebbe inoltre carente, poiché riserverebbe al municipio un eccessivo potere d'apprezzamento. Del tutto inconferente, concludono, sarebbe il paragone tra le sirene della protezione civile e le antenne per la telefonia mobile, prospettato da questo Tribunale in un precedente giudizio vertente su un impianto analogo.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che contesta la necessità di allestire una perizia sulla conformità dell'impianto con le disposizioni dell'ORNI. Ad identica conclusione perviene l'Ufficio autorizzazioni a costruire, che allega una dettagliata presa di posizione della SPAA, di cui si dirà nei considerandi di diritto.
Il municipio di __________ si conferma invece nelle osservazioni presentate in prima istanza, mentre la proprietaria dell'immobile si astiene dal prendere posizione.
Con dettagliate osservazioni l’__________ postula a sua volta la conferma del giudizio impugnato, sottolineando anzitutto la perfetta conformità dell'impianto con le norme dell'ORNI. Conformità, che risulterebbe dal calcolo dettagliato prodotto con la domanda di costruzione e verificato dalla SPAA. Con l'innalzamento della antenne a m 4.5 dalla soletta del tetto, prosegue l'__________, i valori risultanti dal calcolo, già di per sé inferiori ai limiti dell'ORNI, si ridurrebbero ulteriormente. Prive di fondamento sarebbero quindi le censure sollevate dai ricorrenti a tal proposito. Da respingere sarebbe pure la pretesa di considerare le immissioni congiuntamente con quelle degli impianti della ferrovia. Le antenne, conclude l'__________, non disattenderebbero alcuna norma sulle altezze. La fattispecie in esame sarebbe del tutto analoga a quella che ha formato oggetto del giudizio del Tribunale cantonale amministrativo richiamato dal Consiglio di Stato.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. Ai ricorrenti __________ e __________, proprietari di un fondo situato sul lato W del viale Stazione, di fronte a quello dell'__________ e quindi direttamente e personalmente toccati dalla licenza impugnata, va riconosciuta la legittimazione attiva. Dubbia, per non dire esclusa, è invece la qualità per agire in giudizio del ricorrente __________, abitante in via __________, al di là della linea ferroviaria, ad alcune centinaia di metri dal controverso impianto. Una simile distanza permette infatti di escludere che l’atto in contestazione possa toccarlo in misura superiore ad un qualsiasi altro amministrato. La questione può tuttavia rimanere indecisa, poiché il ricorso deve comunque essere esaminato nel merito.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti senza istruttoria (art. 18 PAmm). Non occorre in particolare incaricare la SPAA di allestire una perizia tecnica sulla conformità dell'impianto per rapporto alle norme dell'ORNI, poiché quest'ufficio ha già operato le necessarie verifiche dapprima in sede di esame della domanda di costruzione e poi davanti alle istanze di ricorso. La dettagliata e convincente presa di posizione sulle censure d'ordine tecnico sollevate dai ricorrenti permette di prescindere da ulteriori accertamenti.
2. ORNI
2.1. L'ordinanza sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti (ORNI), entrata in vigore il 1° febbraio 2000, ha per scopo la protezione dell'uomo da tutti i tipi di RNI, nella gamma da 0 Hz a 300 GHz, prodotte da impianti fissi, esclusi quindi i telefoni cellulari (cfr. art. 2 cpv. 2 lett. d ORNI). Nel solco del principio della prevenzione sancito dalla LPAmb, essa impone una limitazione preventiva delle emissioni (art. 4 e allegato 1 ORNI) e stabilisce dei valori limite d'immissione che variano in base alla frequenza della radiazione (art. 13 e allegato 2 ORNI). Quest'ultimi corrispondono in sostanza a quelli pubblicati nell'aprile 1998 dalla Commissione internazionale per la protezione contro la radiazione non ionizzanti (ICNIRP).
Per quanto attiene in particolare alle stazioni base della telefonia mobile con potenza equivalente irradiata di almeno 6 W, l'ordinanza prescrive un valore limite (d'emissione) di 4.0 V/m per gli impianti che trasmettono sulla frequenza di 900 MHz e di 6.0 V/m per quelli trasmettono nell'intervallo di frequenza di 1800 MHz o superiore (vedi allegato 1 cifra 64 ORNI); questi valori devono essere rispettati in ogni luogo ad utilizzazione sensibile (locali destinati regolarmente al soggiorno prolungato di persone, terreni da gioco per bambini, ecc.; art. 3 cpv. 3 ORNI) nello stato di esercizio determinante dell'impianto (numero massimo di conversazioni e di scambi di dati effettuabili alla potenza massima; cifra 63 allegato 1 ORNI). Il valore limite d'immissione stabilito dall'ORNI per la frequenza di 1800 MHz è invece di 58 V/m in termini di intensità del campo elettrico (vedi cifra 11 allegato 2 ORNI: 1.375 . Ö1800); tale valore, di gran lunga superiore (dieci volte circa) al valore limite dell'impianto, va osservato ovunque possano trattenersi delle persone (art. 13 cpv. 1 ORNI).
2.2. Nel caso in esame, la domanda di costruzione inoltrata dalla __________ era corredata da una relazione tecnica dettagliata, allestita in base alle direttive emanate dall'UFAFP in previsione dell'entrata in vigore dell'ORNI. Stando a questa relazione, sul tetto piano del silos (luogo non sensibile) sarebbe stato riscontrabile un valore d'immissione I pari a 0,977 (56,9 V/m), a fronte del valore limite di 1, stabilito dall'ORNI. Per i luoghi sensibili più vicini (uffici dell'__________) era invece indicato un valore di 0,005 (0.29 V/m), di gran lunga inferiore al limite prescritto (0.1). Verificati i dati forniti dalla __________ ed accertato il rispetto dei valori prescritti dall'ORNI, la SPAA ha preavvisato favorevolmente la domanda. Allo scopo di ridurre il valore d'immissione previsto sul tetto, in modo da ridurre l'esposizione degli addetti alla manutenzione, ha comunque imposto di aumentare a m 4.50 l'altezza delle antenne dalla soletta.
I ricorrenti contestano queste deduzioni asserendo che l'impianto esigerebbe il rispetto di una zona franca di 159 m di raggio, determinata in base al metodo di calcolo semplificato che veniva applicato prima dell'entrata in vigore dell'ORNI.
La censura va respinta. Anzitutto, perché L'ORNI ha abrogato il metodo di calcolo semplificato, che pertanto non è più applicabile. In secondo luogo, perché anche se lo fosse, il raggio della zona franca - concetto, questo, che non è stato ripreso dall'ORNI - non sarebbe comunque di 159 m, come, a torto, sostengono i ricorrenti, ma dieci volte inferiore (15.9). Il VLI determinante del campo elettrico è infatti di 58,3 V/m e non di soli 5.8 V/m come erroneamente calcolato dai ricorrenti.
Ingiustificate sono dunque le critiche sollevate dai ricorrenti in relazione alla condizione di innalzare le antenne a m 4.5 dal tetto del silo, posta dall'autorità cantonale. Questa condizione non è infatti volta a far rientrare l'impianto nei limiti ammessi dall'ORNI, ma è unicamente destinata a ridurre l'esposizione alle radiazioni di coloro che si recano sul tetto dell'immobile, in particolare per esigenze di manutenzione.
Da respingere, siccome infondata, è pure la richiesta dei ricorrenti di valutare le immissioni delle antenne congiuntamente a quelle degli impianti elettrici della ferrovia o addirittura della centrale elettrica situata vicino all’abitazione del ricorrente __________. La valutazione congiunta è prescritta soltanto all'interno delle singole fasce di frequenza. Non è quindi imposta nel caso di impianti per la telefonia mobile che operano su frequenze tra 100 kHz e 300 GHz ed impianti a corrente forte della ferrovia, caratterizzati da una frequenza di 16 Hz. Ma anche se un simile obbligo sussistesse effettivamente, la ragguardevole distanza (ca 100 m) tra i due impianti permette di prescindere dalla valutazione congiunta auspicata dai ricorrenti.
Ne discende che in quanto fondata sull'ORNI la licenza impugnata va senz'altro confermata siccome immune da violazioni del diritto.
3. Altezza
3.1. Il limite d'altezza delle costruzioni è un parametro edilizio di primaria importanza. Esso definisce in particolare gli ingombri delle costruzioni, in modo da assicurare, in concorso con le norme sulle distanze, la salubrità degli insediamenti, dal profilo dell'illuminazione e dell'aerazione naturali. Indirettamente, esso definisce inoltre la morfologia degli insediamenti, contenendone l'impatto sul quadro del paesaggio.
Secondo l'art. 40 cpv. 1 LE, l'altezza di un edificio si misura a partire dal terreno sistemato al punto più alto del filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto. Riservato il caso in cui l'ordinamento edilizio concretamente applicabile stabilisca anche un'altezza massima dei colmi, dalla definizione di questo criterio di misurazione si evince che, per principio, gli spioventi dei tetti a falde non vengono presi in considerazione ai fini della determinazione delle altezze. Salvo diversa, esplicita disposizione, sfuggono inoltre al computo dell'altezza i corpi tecnici, ovvero quegli elementi costruttivi, di ridotte dimensioni, quali torrini degli ascensori, comignoli ed antenne, che sporgono oltre il tetto e servono alla funzionalità degli edifici (RDAT 1991 I n. 85 consid. 2; Scolari, Commentario, II. ed., ad art. 40 LE, n. 1235). Sono invece computati gli attici (art. 43 RLE), siccome determinanti ingombri superiori a quelli di un semplice corpo tecnico.
Il fatto che l'art. 40 LE si riferisca agli edifici non significa che le altre costruzioni non soggiacciano a limiti d'altezza e che il criterio di misurazione sancito da questa norma non sia applicabile per analogia ad altre opere di sovrastruttura. Determinante, ai fini dell'applicazione dei limiti d'altezza ad altre costruzioni, rimane comunque la presenza di un ingombro effettivo, suscettibile di ingenerare sui fondi circostanti e sul quadro del paesaggio ripercussioni analoghe a quelle prodotte da un edificio. In quest'ordine di idee la giurisprudenza ha ritenuto che le prescrizioni sull'altezza non si applicassero a pali della luce ed antenne (BVR 1980, 4; Scolari, op. cit., n. 1243).
3.2. L'art. 28 NAPR di __________, disciplinante l'altezza degli edifici, alla lett. b stabilisce che "la volumetria e l'altezza dei corpi tecnici (corpi per accedere ai tetti, per gli ascensori, uscite di sicurezza, comignoli, collettori solari e altri corpi sporgenti) devono essere contenute entro i limiti indispensabili alla loro funzionalità. In tal caso la loro altezza non è computata in quella dell'edificio".
La disposizione in esame esplicita a livello normativo la prassi che esclude determinati elementi costruttivi, sporgenti dai tetti, dal computo dell'altezza degli edifici. I contorni della nozione di corpo tecnico sono deducibili dall’esemplificazione annessa alla norma. In base ad essa si possono considerare corpi tecnici quei manufatti e quelle installazioni, che sporgono in misura più o meno rilevante da una costruzione principale e che servono ad assicurarne il funzionamento. A differenza di analoghe norme di altri ordinamenti comunali, l’art. 28 lett. b NAPR non esige esplicitamente che il corpo tecnico costituisca un accessorio della costruzione principale. Benché, di regola, i corpi tecnici che sovrastano le costruzioni siano connessi in misura più o meno significativa all'opera sottostante, la norma in esame prescinde dall'esistenza di un rapporto di subordinazione tra il corpo tecnico e la costruzione che lo supporta.
L'art. 28 NAPR non fissa nemmeno un’altezza massima in termini metrici dei corpi tecnici. L’unico limite è dato dalle esigenze di funzionalità del corpo tecnico, nel senso che la sua altezza deve essere aggiunta a quella della costruzione sottostante nella misura in cui non è necessaria per il suo funzionamento. Contrariamente a quanto assumono i ricorrenti, criterio decisivo, ai fini del computo dell’altezza di questi ingombri, non è la funzionalità dell’edificio che lo sorregge, ma quella del corpo tecnico, considerato in quanto tale. Lo si deduce dall’inequivocabile tenore della norma. Il fatto che anche l’edificio sottostante tragga vantaggio dalla funzionalità del corpo tecnico non permette di accreditare una diversa interpretazione.
3.3. Nell’evenienza concreta, il municipio di __________ ha ritenuto che le antenne in contestazione fossero da considerare alla stregua di corpi tecnici non computabili sull’altezza della costruzione in quanto indispensabili alla loro funzionalità. Riallacciandosi ad un precedente giudizio, reso da questo tribunale in un caso del tutto analogo (STA 14.6.2000 in re O.C.), il Consiglio di Stato ha sostanzialmente condiviso questo assunto, ritenendo, dal canto suo, che il fatto che l’impianto non appaia funzionalmente connesso all'edificio sottostante non fosse di decisivo rilievo. I ricorrenti contestano questa deduzione, sottolineando come queste sporgenze siano escluse dal computo dell’altezza soltanto nella misura in cui risultano funzionalmente connesse alla costruzione sulla quale insistono.
Le obiezioni dei ricorrenti non possono essere accolte.
Le antenne in discussione sono destinate a ricevere ed a diffondere segnali della telefonia mobile nell'ambito di una rete che copre l’intero territorio nazionale. Considerate le loro caratteristiche oggettive e la funzione esplicata, non v'è dubbio che costituiscano un impianto ad alto contenuto tecnologico. Giustamente, nemmeno i ricorrenti contestano questa deduzione.
Tenuto conto di questa loro caratteristica, dell’ingombro che determinano e della posizione in cui sono collocate, il municipio ha ritenuto che le antenne costituissero un corpo tecnico, la cui altezza non poteva essere computata su quella della costruzione in quanto dettata da effettive esigenze di funzionalità.
Dal profilo del diritto cantonale, in particolare dell’art. 40 LE, disciplinante i criteri di misurazione dell’altezza degli edifici, la decisione del municipio di non computare l’altezza delle antenne su quella dell'edificio sottostante regge perfettamente alla critica.
Decisiva ai fini della determinazione di questo parametro continua infatti ad essere l’altezza del filo del cornicione di gronda rispetto al terreno, che rimane del tutto invariata.
Dal profilo del diritto comunale, segnatamente dell’art. 28 NAPR, la conclusione può invece apparire opinabile nella misura in cui l’impianto, non essendo destinato a servire l’immobile sul quale verrebbe ad insistere, non versa in quel rapporto di subordinazione funzionale, che generalmente lega i corpi tecnici alle costruzioni sottostanti. Considerato tuttavia che la nozione di corpo tecnico, posta a fondamento di questa norma, non presuppone esplicitamente l’esistenza di un rapporto di subordinazione tra il corpo tecnico e l’edificio che lo sorregge, la deduzione non appare insostenibile. Tenuto conto della latitudine di giudizio che deve essere riconosciuta al municipio nell’interpretazione del diritto autonomo comunale e delle caratteristiche dell’impianto, analoghe, dal profilo degli ingombri, a quelle dei corpi tecnici che si possono generalmente riscontrare in una zona a vocazione industriale, la predetta incongruenza non permette di ravvisare alcuna violazione del diritto nella conclusione tratta dal municipio.
Non potendosi, d’altro canto, dubitare che l’altezza delle antenne risponda ad effettive esigenze di funzionalità dell’impianto stesso, in particolare alla necessità di ottimizzare i collegamenti all’interno del comprensorio servito, anche da questo profilo la decisione del municipio di non computarle sull’altezza dell’edificio sottostante sfugge alla critica dei ricorrenti.
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste a carico dei ricorrenti in solido.
Per questi motivi,
visti gli art. 11, 12 LPAmb; 2, 13 ORNI; 21, 40 LE; 28 NAPR di __________; 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.- è a carico dei ricorrenti in solido, che rifonderanno alla __________ fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario