Incarto n. 52.2000.00220-227
Lugano 14 dicembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorsi:
a) 20 settembre 2000 dell' Ente turistico __________, b) 21 settembre 2000 del Comune di __________,
Contro
la decisione 30 agosto 2000 del Consiglio di Stato (no. 3312) che annulla la decisione 4 maggio 1999 con cui il municipio di __________ accerta la legalità dell'intervento edilizio eseguito sullo stabile che insiste sulla part. no. __________ RF;
viste le risposte:
- 4 ottobre 2000 del municipio di __________;
- 3 ottobre 2000 del Consiglio di Stato;
- 3 novembre 2000 di __________, dott. __________ e __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. L'Ente Turistico __________ (ET) è proprietario da una dozzina d'anni di un piccolo stabile a due piani, già adibito a stalla, che sorge sulla part. n. __________ RF di __________, a confine con la part. n. __________ RF, di proprietà dei resistenti.
Il 28 agosto 1998, l'ET ha notificato al municipio l'intenzione di sostituire il tetto (travi e tegole) dello stabile e di procedere a piccole riparazioni della muratura esterna senza aumentarne la volumetria e senza modificare la destinazione a magazzino / deposito, attribuitagli da anni.
Il 2 settembre 1998 il municipio ha autorizzato l'intervento senza ulteriori formalità.
B. Il 18 settembre 1998 __________, comproprietaria in comunione ereditaria della part. n. __________ RF, ha chiesto al municipio, per il tramite del suo attuale patrocinatore, di intervenire a sospendere i lavori appena avviati, osservando che l'ET stava innalzando l'immobile e sostituendo il tetto ad una falda con uno a due falde.
Il 22 settembre 1998 il municipio ha informato il patrocinatore della ricorrente di aver rilasciato all'ET una licenza per sostituire il tetto della costruzione, procedendo in conformità dell'art. 17 cpv. 4 RLE, che permette all'autorità di prescindere dalla pubblicazione all'albo e dalla notifica ai vicini, nei casi in cui "è escluso il coinvolgimento di interessi pubblici e privati particolari".
Il 16 ottobre 1998 __________ ha comunicato al municipio di considerare illecita la procedura applicata, considerato che l'intervento avrebbe tra l'altro comportato un aumento dell'indice di sfruttamento. Sollecitato a prendere posizione su questo scritto, il 16 novembre 1998 il municipio ha escluso che la sostituzione del tetto potesse determinare una modifica dell'indice di sfruttamento. L'altezza del nuovo tetto sarebbe praticamente rimasta invariata. Le piccole differenze riscontrabili rientrerebbero nei limiti della tolleranza.
Preso atto del fallimento di un tentativo di conciliazione indetto dal municipio, il 31 marzo 1998 __________ ha chiesto all'autorità di accertare, mediante decisione formale, se i lavori erano "stati eseguiti in conformità della legge e dei regolamenti vigenti".
Il 4 maggio 1999 il municipio ha comunicato alla reclamante di non poter dar seguito alla richiesta, perché la licenza 2 settembre 1998 era da tempo cresciuta in giudicato. "A titolo interlocutorio ma definitivo", il municipio ha comunque aggiunto che i lavori erano "stati eseguiti in conformità con il diritto applicabile."
Contro questa determinazione le comproprietarie delle part. n. __________ RF sono insorte davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e postulando, in via principale, che il municipio fosse "astretto ad impartire l'ordine di demolizione dei manufatti illegali", subordinatamente, "in via di sanatoria", che fosse "fatto ordine di pagare alle ricorrenti l'importo che sarà concordato a titolo di risarcimento danni". Le ricorrenti contestavano la procedura applicata, l'innalzamento ed il cambiamento della foggia del tetto, il superamento dell'i.s. e la posa di una conversa in rame sul muro di loro proprietà, che sorge sul confine fra i fondi.
C. Con giudizio 30 agosto 2000 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso, annullando la decisione impugnata e rinviando gli atti al municipio affinché richiedesse all'ET l'inoltro di una nuova notifica di costruzione, corredata da piani completi, allestiti da un tecnico abilitato, che raffigurassero la costruzione prima e dopo l'intervento; notifica, che avrebbe dovuto formare oggetto di pubblicazione e di avviso ai confinanti.
Esperito un sopralluogo, il Governo ha in sostanza ritenuto che i lavori eseguiti travalicassero i limiti di quelli autorizzati con la licenza 2 settembre 1998. Comportando la completa sostituzione del tetto, la posa di una gronda, il consolidamento dei pilastri di sostegno della falda N del tetto, il rifacimento della soletta tra il piano terreno ed il primo piano, nonché il ripristino dei muri perimetrali, l'intervento andrebbe configurato alla stregua di una riattazione integrale soggetta alla procedura di notifica con pubblicazione ed avviso ai confinanti.
D. Contro il predetto giudizio governativo insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo tanto il comune di __________, quanto l'ET, chiedendone l'annullamento.
Con motivazioni analoghe, entrambi i ricorrenti negano che l'intervento esigesse l'avvio di una procedura di notifica con pubblicazione ed avviso ai vicini. A loro avviso, si sarebbe trattato di una semplice sostituzione del tetto, con ripristino dei muri perimetrali, senza alcun aumento della volumetria o cambiamento di destinazione.
E. All'accoglimento dei ricorsi si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono le resistenti __________, contestando partitamente le tesi degli insorgenti con argomenti che per quanto necessario verranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dei ricorrenti è certa.
I ricorsi, tempestivi, sono dunque ricevibili in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza assumere ulteriori prove (art. 18 PAmm). L'ampia documentazione fotografica, raccolta dalla precedente istanza permette di prescindere da nuovi accertamenti.
2. Edifici ed impianti possono essere trasformati solo con il permesso dell'autorità (art. 22 cpv. 1 LPT). La licenza è in particolare necessaria per la costruzione, ricostruzione, trasformazione rilevante, ivi compreso il cambiamento di destinazione e la demolizione di edifici ed altre opere, nonché per la modificazione importante della configurazione del suolo (art. 1 cpv. 2 LE e 4 RLE)
Le domande di costruzione soggiacciono di regola alla procedura ordinaria (art. 5 cpv. 1 RLE). Lavori di secondaria importanza, quali lavori di rinnovazione e di trasformazione senza modificazione della destinazione, del volume e dell'aspetto generale degli edifici, quali il rifacimento delle facciate, la sostituzione dei tetti, costruzioni accessorie nelle zone edificabili, opere di cinta e sistemazioni del terreno (art. 6 cpv. 1 RLE) soggiacciono invece ad una procedura semplificata, detta della notifica, che si distingue da quella ordinaria soprattutto perché si svolge esclusivamente a livello comunale, senza coinvolgere l'autorità cantonale (Scolari, Commentario, ad art. 11 LE, no. 839).
Al pari delle domande di costruzione soggette alla procedura ordinaria, anche le domande presentate sotto forma di notifica devono di principio essere pubblicate all'albo comunale e portate a conoscenza dei proprietari confinanti mediante avviso personale (art. 12 cpv. 2 e 6 cpv. 3 LE). Il municipio può tuttavia prescindere dalla pubblicazione e dall'avviso ai proprietari confinanti se è escluso un coinvolgimento di interessi pubblici e privati particolari (art. 12 cpv. 3 LE, 17 cpv. 4 RLE).
La forma ed il contenuto delle domande di costruzione relative ad interventi soggetti alla procedura di semplice notifica non sono esplicitamente regolati dalla legge. Tanto la LE, quanto il RLE sono silenti in proposito. L'art. 12 cpv. 2 LE si limita a dichiarare applicabile l'art. 5 LE, che demanda al municipio il compito di verificare, prima della pubblicazione, se la domanda di costruzione è allestita conformemente alle prescrizioni, invitando se del caso l'istante a correggerla. Conformemente al principio generale sancito dall'art. 11 cpv. 1 RLE, si può comunque ritenere che queste domande debbano essere allestite in modo tale da fornire all'autorità ed agli eventuali opponenti tutte le indicazioni atte a rendere chiaramente comprensibile la natura e l'estensione delle opere previste.
3. Allorché il municipio procede in conformità dell'art. 12 cpv. 3 LE, prescindendo dalla pubblicazione all'albo e dall'avviso ai confinanti di una domanda di costruzione presentata sotto forma di semplice notifica, i vicini vengono di regola a conoscenza della licenza accordata soltanto dopo l'inizio dei lavori. Eventuali opponenti, che si ritenessero lesi nei loro legittimi interessi, non vengono privati dei loro diritti di difesa.
In questi casi, torna infatti applicabile la regola sancita dall'art. 46 cpv. 1 PAmm, che permette agli interessati, ai quali una decisione non è stata notificata, di insorgere davanti all'autorità di ricorso entro quindici giorni dal momento in cui ne hanno avuto conoscenza (cfr. Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa, ad art. 46 PAmm, n. 1 e rimandi). Ciò significa, che i vicini possono contestare la licenza rilasciata secondo la procedura prevista dalll'art. 12 cpv. 3 LE anche se questa, per rapporto al beneficiario è già cresciuta in giudicato formale. Nei limiti del principio della buona fede, è sufficiente che la impugnino entro quindici giorni da quando ne hanno avuto conoscenza.
4. Nell'evenienza concreta, le resistenti __________ si sono accorte dell'inizio dei lavori in contestazione verso la metà di settembre 1998, quando hanno sollecitato il municipio ad intervenire per ordinarne la sospensione.
Il 28 settembre 1998 l'autorità comunale ha segnalato loro di aver rilasciato all'ET secondo la procedura di semplice notifica una licenza edilizia per la sostituzione del tetto. L'autorità comunale le ha altresì avvertite di essersi avvalsa della facoltà conferitale dell'art. 12 cpv. 3 LE (= 17 cpv. 4 RLE).
Le resistenti, pur essendo assistite da un avvocato, venute a conoscenza che i lavori in corso erano stati autorizzati con licenza edilizia, non hanno impugnato il provvedimento. Né per la procedura dalla quale è scaturito, né per il suo contenuto sostanziale. Soltanto sei mesi dopo, quando i lavori erano ormai terminati, hanno chiesto al municipio di attestare che l'intervento era stato eseguito in conformità della legge e dei regolamenti. Il municipio ha respinto la richiesta, ritenendo - a giusta ragione - che la licenza 2 settembre 1998 fosse da tempo cresciuta in giudicato. Non solo per rapporto al beneficiario, ma anche nei loro confronti. "A titolo interlocutorio ma definitivo", l'autorità comunale ha tuttavia aggiunto che i lavori erano "stati eseguiti in conformità con il diritto applicabile".
Ora, è evidente che il ricorso inoltrato dalle vicine reclamanti contro questa risoluzione al Consiglio di Stato, con la richiesta di obbligare il municipio "ad impartire l'ordine di demolizione dei manufatti illegali", subordinatamente, "in via di sanatoria", di ordinare "di pagare alle ricorrenti l'importo che sarà concordato a titolo di risarcimento danni", non poteva sopperire alle conseguenze preclusive derivanti dalla mancata, tempestiva impugnazione della licenza 2 settembre 1998. Attraverso questo ricorso, le insorgenti non potevano, in altri termini, rimettere in discussione la legittimità di tale provvedimento né dal profilo della procedura dal quale è scaturito, né dal profilo della sua conformità con il diritto materialmente applicabile. Nell'ambito di quel ricorso, le reclamanti potevano unicamente contestare che i lavori fossero stati eseguiti conformemente al permesso accordato e censurare il rifiuto del municipio ad intervenire per ripristinare una situazione conforme al diritto.
5. Definiti i limiti entro i quali l'impugnativa sottoposta al giudizio del Consiglio di Stato risultava proponibile, va rilevato che la domanda di costruzione, inoltrata dall'ET al municipio sotto forma di semplice notifica, aveva per oggetto la sostituzione integrale del tetto e l'esecuzione di piccole riparazioni della muratura dello stabile, senza aumentarne la volumetria o modificarne la destinazione. La licenza edilizia 2 settembre 1998, cresciuta formalmente in giudicato per i motivi sopra esposti, autorizzava pertanto l'ente istante a sostituire la copertura dell'immobile ed a riparare i muri perimetrali.
Orbene, dagli accertamenti esperiti dal Consiglio di Stato emerge in modo sufficientemente chiaro che i lavori eseguiti dall'ET non si scostano in misura apprezzabile dal permesso ricevuto. La documentazione fotografica raccolta in prima istanza dimostra in modo inequivocabile che il vecchio tetto a due falde dello stabile è stato sostituito con una nuova copertura di ugual foggia e dimensioni. Invano, sostengono le resistenti che il tetto era ad una sola falda e che è stato sostituito con un tetto a due falde. La tesi è chiaramente smentita dalle fotografie agli atti, dalle quali si può facilmente evincere come la quota del colmo, sporgente di una cinquantina di centimetri oltre la sommità del muro di confine, sia rimasta sostanzialmente invariata. Contrariamente a quanto pretendono le resistenti, non v'è stato alcun innalzamento. L'altimetria del filo di gronda della falda N, desumibile dal segno lasciato dal vecchio tetto su quel muro e dallo sviluppo verticale dei pilastri, non ha subito modifiche di rilievo. Il leggero innalzamento rientra nei limiti di una ragionevole tolleranza, conforme ai dettami dell'art. 39 RLE, che permette di mantenere e riparare gli edifici esistenti in contrasto con il diritto entrato successivamente in vigore. I pilastri sono stati consolidati e rifatti nella parte superiore. Contrariamente a quanto pretendono le resistenti non sono stati innalzati in misura significativa. Il confronto fra la fotografia raffigurante l'immobile mentre era in corso lo smantellamento del tetto e quella che lo riproduce a lavori ultimati non lascia spazio a dubbi. Nemmeno la destinazione dell'immobile ha subito modifiche. Deposito era e deposito è rimasto. Insostenibili, oltre che difficilmente comprensibili, sono le obiezioni sollevate dalle resistenti in relazione all'indice di sfruttamento. Non è invero dato di vedere come il semplice rifacimento del tetto dello stabile ed il consolidamento della muratura possa determinare modifiche della SUL. L'unico intervento non espressamente autorizzato è il rifacimento del pavimento in legno tra il primo ed il secondo piano. Dal profilo della polizia delle costruzioni, questo intervento può essere considerato alla stregua di una modifica interna, del tutto priva di rilievo. Il fatto che non sia stato preventivamente notificato all'autorità comunale non è atto ad invalidare l'accertamento della legittimità dei lavori eseguiti, operato dal municipio attraverso la decisione 4 maggio 1999. Tanto meno giustifica l'avvio di una procedura di rilascio di una licenza in sanatoria.
6. In esito alle considerazioni che precedono, la decisione con cui il municipio ha accertato che i lavori eseguiti erano sostanzialmente conformi al permesso accordato risulta immune da violazioni del diritto. Non può di conseguenza essere confermato il giudizio con cui il Consiglio di Stato l'ha annullata, imponendo all'ET di presentare una nuova domanda, sotto forma di notifica corredata da piani dettagliati.
La tassa di giustizia è posta a carico delle resistenti in solido secondo soccombenza. Non si assegnano ripetibili, poiché i ricorrenti non sono assistiti da un avvocato iscritto all'albo.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 12, 21 LE; 4, 5, 17 RLE, 3, 18, 28, 60, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono accolti.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 30 agosto 2000 del Consiglio di Stato (n. 3312) è annullata.
1.2. la decisione 4 maggio 1999 del municipio di __________ è confermata.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è a carico delle resistenti in solido.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario