Incarto n. 52.1999.00052
Lugano IN_DATA_DECISIONE
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 10 febbraio 1999 di
__________ rappr. da: dr. iur. __________
contro
la decisione 26 gennaio 1999 (no. 338) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 9 luglio 1998 con la quale il municipio di __________ ha stabilito di trattare quale proposta pianificatoria ai sensi dell'art. 32 cpv. 3 LALPT la sua istanza di riesame del PR inoltrata al Consiglio comunale il 5 febbraio 1998;
viste le risposte:
- 22 febbraio 1999 del municipio di __________;
- 24 febbraio del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel 1988, a seguito di una divisione ereditaria, __________ nata __________ è diventata proprietaria unica della part. no __________ RFD di __________, un fondo parzialmente edificato di complessivi mq 24'871 posto in località "__________", a sud della zona del nucleo tradizionale del paese.
B. In data 6 aprile 1973 il Consiglio di Stato ha approvato il primo piano regolatore del Comune di __________ (PR 1973), con la conseguente inclusione di ca. 17'000 mq di questo vasto mappale in zona AP-EP allo scopo di edificare in loco un centro scolastico/culturale, delle sale multiuso e altre infrastrutture di pubblico interesse. Gli studi pianificatori allestiti dal Comune prevedevano invero di imporre il vincolo su tutta l'area del fondo, allora di proprietà __________; questi è però insorto innanzi al Consiglio di Stato, ottenendo che una parte del mappale fosse attribuita alla zona residenziale con costruzioni a carattere medio.
La successiva revisione del PR approvata dal Consiglio di Stato il 12 aprile 1988 non ha fondamentalmente modificato questo assetto pianificatorio: 15'600 mq ca. della particella no. __________ sono rimasti colpiti dal vincolo AP-EP, mentre la parte restante è stata inclusa in zona R3b malgrado le contestazioni degli eredi fu __________, che in via ricorsuale avevano postulato l'attribuzione dell'intero fondo alla zona R4. I proprietari hanno censurato il provvedimento anche innanzi al Gran Consiglio, ma in seguito hanno ritirato il loro gravame.
C. L'11 maggio 1988 gli __________ hanno promosso una causa risarcitoria contro il comune di __________ che si è conclusa nel 1995 con la condanna dell'ente pubblico al pagamento di un'indennità di espropriazione materiale di fr. 60.- il mq, oltre interessi a contare dal 6 aprile 1973 (STA 12.12.1994 e STF 6.6.1995).
Soluto l'indennizzo fissato dal Tribunale federale, nel maggio del 1998 il comune di __________ ha avviato un procedimento davanti al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina al fine di ottenere l'esproprio formale dei 15'600 mq del mapp. __________ inclusi in zona AP-EP e già espropriati in via materiale.
D. Tre mesi prima, segnatamente il 5 febbraio 1998, la proprietaria del fondo __________ aveva inoltrato al consiglio comunale di __________ un'istanza di riesame del PR, chiedendo la soppressione del vincolo AP-EP e l'inclusione dell'area affrancata in zona R3b.
Investito della questione dalla presidente del consiglio comunale, il 14 luglio 1998 il municipio ha comunicato all'espropriata che il 9 luglio precedente aveva stabilito di trattare la sua domanda alla stregua di una proposta pianificatoria ex art. 32 cpv. 3 LALPT e di assumerla come tale agli atti della pendente revisione del PR.
E. Con giudizio 26 gennaio 1999 il Consiglio di Stato ha respinto, in quanto ricevibile, l'impugnativa inoltrata da __________ avverso quella determinazione.
Accertata l'improponibilità del ricorso in quanto interposto contro un atto non configurabile come decisione impugnabile ai sensi degli art. 1 e 55 PAmm, l'autorità di ricorso di prime cure ha comunque esaminato il merito respingendo siccome infondate le censure di incoerenza sollevate dall'insorgente riguardo al comportamento dell'esecutivo di __________.
F. Avverso la predetta pronunzia governativa la soccombente è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando in via principale di constatare la nullità della decisione 14 luglio 1998 resa dal municipio di __________ ed in via subordinata di procedere al suo annullamento.
Narrati i fatti salienti, la ricorrente ha contestato le tesi governative sostenendo che il municipio si è pronunciato formalmente sulla sua istanza di riesame interferendo nelle prerogative del consiglio comunale; essendo stata emanata da un'autorità incompetente, la decisione sarebbe quindi nulla.
Per il resto, l'insorgente ha nuovamente sottolineato che il comune ha dato avvio all'espropriazione formale della superficie gravata dal vincolo AP/EP dopo l'inoltro dell'istanza di riesame del PR. Tale agire costituirebbe un abuso di potere, mentre la decisione di trattare la domanda come proposta pianificatoria sarebbe contraddittoria e contraria alle regole della buona fede, oltre che illecita laddove modifica la natura dell'atto proposto.
G. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che ha postulato la conferma del giudizio impugnato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto il municipio di __________, il quale ha avversato l'impugnativa con argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 208 cpv. 1 e 209 lett. b LOC, nonché 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e data la natura delle questioni sollevate può essere deciso sulla base degli atti senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Il presente litigio nasce da un'istanza di riesame del PR che __________ ha indirizzato il 5 febbraio 1998 al Consiglio comunale di __________ al fine di ottenere la soppressione del vincolo istituito sul suo fondo nel 1973. Istanza che l'esecutivo comunale ha stabilito di trattare alla stregua di una proposta pianificatoria ex art. 32 cpv. 3 LALPT nell'ambito della pendente revisione del PR. La materia del contendere attiene quindi al diritto della pianificazione del territorio.
Giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC, contro le decisioni degli organi comunali è dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono appellabili al Tribunale cantonale amministrativo, a meno che la legge non disponga altrimenti. La norma dianzi menzionata ha carattere di legge generale ed alla stessa si deve quindi derogare allorquando leggi speciali lo prevedono. Dato che in materia pianificatoria il Canton Ticino dispone di un ordinamento dei mezzi e delle autorità di ricorso sancito appositamente per essa e secondo disposizioni speciali rispetto a quelle generali della LOC, in casu ci si potrebbe invero interrogare circa la competenza ratione materiale del Tribunale cantonale amministrativo. Sennonché l'ultima istanza cantonale di ricorso in ambito pianificatorio, il Tribunale della pianificazione del territorio, giudica unicamente le constatazioni attribuitele dalla legge (art. 26c cpv. 1 lett. D LOG), ovvero i ricorsi proposti contro le decisioni rese dal Gran Consiglio in tema di piani di utilizzazione cantonali (art. 49 LALPT) e dal Consiglio di Stato quale autorità deputata all'approvazione dei piani regolatori comunali ed alla contestuale evasione dei ricorsi proposti contro l'adozione del piano stesso ad opera del legislativo comunale (cfr. art. 38 e 37 LALPT, così come il regime di cui all'art. 15 RLALPT per le modifiche di poco conto). In mancanza di una norma di legge speciale che attribuisca al TPT altre competenze oltre a quelle dianzi ricordate, nell'evenienza concreta si deve necessariamente ammettere che la lite rientra nella sfera cognitiva di questo Tribunale in forza del disposto generale di cui all'art. 208 LOC.
3. 3.1. Il PR è allestito dal municipio (art. 32 cpv. 1 LALPT), adottato dall'assemblea o dal consiglio comunale (art. 34 cpv. 1 LPT) ed approvato dal Consiglio di Stato, che lo esamina e decide nel contempo i ricorsi interposti contro il suo contenuto (art. 37 cpv. 1 LALPT). Il municipio ha quindi una funzione essenzialmente propositiva. Organo deliberante è il legislativo comunale, che fa proprio o respinge il progetto elaborato dal municipio, mentre il Governo funge da autorità di ratifica e di ricorso.
Durante la procedura di formazione dei piani l'autorità è tenuta ad informare adeguatamente la popolazione (art. 4 cpv. 1 LPT, 5 cpv. 1 e 32 cpv. 2 LALPT). Ogni cittadino ha peraltro diritto di partecipare al processo pianificatorio (art. 4 cpv. 2 LPT, 5 cpv. 1 LALPT); in particolare, gli è data facoltà di presentare proposte pianificatorie che saranno vagliate dal municipio nell'ambito della fase di elaborazione del PR (art. 32 cpv. 3 LALPT).
3.2. Giusta l'art. 21 cpv. 1 LPT, in caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani di utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati. La legislazione cantonale prevede dal canto suo che il PR è sottoposto a verifica, di regola, ogni 10 anni. Esso può essere modificato od integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige, con la procedura prevista per l'adozione (art. 41 LALPT).
La revisione generale di un piano d'utilizzazione comunale comporta un riesame globale di tutto lo strumento pianificatorio e delle sue componenti seguendo la procedura ordinaria di approvazione sancita dagli art. 32 ss. LALPT. Secondo la giurisprudenza (DTF 120 Ia 232 e rinvii), nell'ambito di una simile procedura ogni proprietario può chiedere che la situazione del suo fondo venga riesaminata, anche se non è previsto a priori di modificarla, facendo valere che determinate restrizioni non sono più giustificate; l'autorità è infatti tenuta a verificare se in funzione dell'evolversi delle circostanze il mantenimento dello statuto vigente è compatibile con la garanzia costituzionale della proprietà.
3.3. Poste queste premesse e ricordato che a __________ è in corso una revisione totale del PR (la decisione di avviare il procedimento, del 16 dicembre 1996, è stata presa dal consiglio comunale all'unanimità dei presenti, i quali hanno pure concesso il credito necessario per la prima tappa di attuazione), appare evidente come la decisione del municipio di trattare l'istanza di riesame del PR presentata il 5 febbraio 1998 da __________ alla stregua di una proposta pianificatoria cui sarà dato il dovuto seguito non presta il fianco a critiche di sorta siccome immune da violazioni del diritto. Una volta promossa la procedura di revisione globale del PR non ha infatti più alcun senso, salvo casi eccezionali che qui di certo non ricorrono, operare modifiche parziali in via di variante. Ammettendo il contrario si svuoterebbe di ogni significato, svilendolo completamente, l'istituto stesso della revisione totale del PR e le sue ragioni d'essere.
La domanda di sopprimere il vincolo AP/EP gravante attualmente la part. __________ sarà quindi esaminata nell'ambito della procedura in corso e, per finire, decisa dal consiglio comunale al momento in cui adotterà il nuovo piano regolatore. Una simile trattazione dell'istanza 5 febbraio 1998 non configura né un abuso di potere, né un agire contraddittorio o contrario alle regole della buona fede. Discutibile si avvera tutt'al più l'attitudine della ricorrente, che dopo aver chiesto, ottenuto ed incassato congrue indennità di espropriazione materiale, insiste nel proporre a ripetizione azioni ed impugnative di ogni genere per impedire al comune di completare quell'esproprio ed acquisire la proprietà di un terreno vincolato sin dal 1973 per soddisfare un'esigenza della collettività.
4. Sulla scorta di quanto precede il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 4, 21, 34 LPT; 26c LOG; 208, 209 LOC; 5, 32, 37, 38, 41, 49 LALPT; 18, 28, 43 e 46 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.- è posta a carico della ricorrente.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario