Incarto n. 52.1999.00331
Lugano 4 aprile 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, vicepresidente, Stefano Bernasconi e Alessandro Soldini, in sostituzione del giudice Lorenzo Anastasi, astenuto
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 7 dicembre 1999 di
__________ e __________
contro
la decisione 17 novembre 1999 (n. 4807) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso inoltrato il 26 agosto 1999 dagli insorgenti contro la licenza edilizia concernente la costruzione di uno stabile residenziale-commerciale al mapp. __________ di __________ rilasciata il 28 luglio 1999 dal locale municipio alla __________;
viste le risposte:
- 22 dicembre 1999 del Consiglio di Stato;
- 12 gennaio 2000 del municipio di __________;
- 2 marzo 2000 della __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Il 1. dicembre 1998 __________ ha inoltrato al municipio di __________ una domanda di costruzione concernente la realizzazione di uno stabile residenziale-commerciale al mapp. __________ di quel comune, di proprietà della __________. Quel fondo, di complessivi mq 696, é situato all'intersezione tra via __________ e via __________ ed é assegnato dal PR alla zona RCA (zona di espansione del nucleo). La domanda è stata successivamente integrata da una variante concernente il cambiamento di destinazione del secondo piano (da residenza a uffici).
b) Contro il rilascio della licenza edilizia sono state inoltrate al municipio svariate opposizioni. Tra gli opponenti figuravano i qui ricorrenti __________ e __________, comproprietari - in ragione di 1/2 ciascuno - del mapp. __________, separato dal fondo edificando da via __________. Gli opponenti hanno eccepito, in particolare, una violazione degli indici di sfruttamento ed occupazione, dell'altezza e della distanza rispetto ai fondi confinanti ed alle costruzioni erette su questi ultimi e, infine, dell'arretramento rispetto a via __________.
c) Raccolto l'avviso favorevole del dipartimento del territorio, il 28 luglio 1999 il municipio di __________ ha rilasciato la licenza edilizia, respingendo tutte le opposizioni.
B. Una parte dei già opponenti, tra cui i qui ricorrenti, si sono tutti aggravati contro il rilascio della licenza edilizia davanti al Consiglio di Stato, ribadendo le censure già sottoposte all'esame del municipio. Statuendo con un unico giudizio di data 17 novembre 1999 il Consiglio di Stato ha respinto tutti i ricorsi.
C. Con impugnativa 7 dicembre 1999 __________ e __________ sono insorti contro il predetto giudizio governativo davanti a questo Tribunale, chiedendo il suo annullamento insieme a quello della licenza edilizia 28 luglio 1999. I ricorrenti limitano le loro contestazioni alla violazione delle disposizioni sugli indici e sull'arretramento rispetto a via __________. Chiedono inoltre l'esperimento di un sopralluogo.
Il Consiglio di Stato, il municipio di __________ e __________ postulano la reiezione del gravame. Il dipartimento del territorio non formula osservazioni.
Delle rispettive ragioni, così come dei motivi posti a fondamento delle decisioni del municipio e del Consiglio di Stato, si dirà - per quanto necessario - in diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 21 cpv. 1 LE), il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm). L'esperimento di un sopralluogo, domandato dai ricorrenti, non appare difatti necessario per emettere il giudizio. D'altra parte, la situazione dei luoghi è conosciuta dal Tribunale.
2. 2.1. I ricorrenti eccepiscono, in primo luogo, una violazione degli indici di sfruttamento e di occupazione fissati, per la zona RCA , all'art. 35 cpv. 2 NAPR, dello 0,8 e 30% rispettivamente: prescrizione integrata - per quanto concerne la possibilità di beneficiare di supplementi - dai cpv. 5 e 7 della stessa. Municipio e Consiglio di Stato hanno invece considerato che l'avversata edificazione non soggiacesse al rispetto degli indici prescritti dall'art. 35 cpv. 2 NAPR, ma fosse retta a titolo esclusivo dalla specifica normativa di cui al capoverso 8 della stessa disposizione, che regolamenta l'edificazione entro un'area per costruzioni dette ad ubicazione vincolata, di cui fa parte il mapp. __________. Per giungere a tale conclusione le autorità inferiori si sono appoggiate alle motivazioni svolte da questo Tribunale nel giudizio 15 luglio 1997 relativo al rilascio della licenza edilizia concernente uno stabile commerciale-abitativo al mapp. __________, poco distante dal mapp. __________ e pure incluso nell'area con costruzioni ad ubicazione vincolata. In esso il Tribunale aveva considerato quanto segue:
"…
2. L'attività edilizia nella zona di espansione del nucleo (RCA), in cui è posto il fondo degli insorgenti, è retta dall'art. 35 NAPR, giusta il quale:
"1. La zona RCA (zona di espansione del nucleo ...) si estende alle aree di sviluppo residenziale, amministrativo, commerciale e di servizio destinate a stabilire una continuità urbana tra il nucleo di vecchia formazione e la riva del lago in località detta "__________".
2. Per questa zona valgono le seguenti norme edificatorie particolari:
a. indice di sfruttamento 0.8
b. indice di occupazione 30 %
c. altezza degli edifici massimo m. 13.50
3. Per la parte di zona indicata con tratteggio, valgono le seguenti norme edificatorie:
a. indice di sfruttamento 0.6
b. indice di occupazione 25 %
c. altezza degli edifici massimo m. 13.50
4. Oltre all'area appositamente destinata allo svago prevista dall'art. 29 deve essere riservata ad area verde una sup. almeno pari al 30 % di quella edificabile.
Fanno eccezione le costruzioni previste al par. 5.
5. Per edificazioni adibite a negozi, uffici, centri o altre attività commerciali, valgono inoltre le seguenti norme:
a. un indice di occupazione del piano terreno fino a un massimo del 60 % se il piano è utilizzato per tali attività.
b. suppl. dell'indice di sfruttamento del 0.1 a condizione che lo stabile venga adibito a tali attività in ragione di un minimo del 25 % della SUL.
c. per edifici adibiti unicamente ad alloggi a pigione moderata secondo la legislazione federale e cantonale in materia, è concesso un ulteriore supplemento dello 0.1 all'indice di sfruttamento massimo concesso (cumulabile col supplemento di indici di sfruttamento concesso per le costruzioni adibite a residenza primaria e con quello concesso per costruzioni su grandi superfici), allo scopo di favorire non soltanto gli insediamenti residenziali primari, ma anche gli insediamenti residenziali a pigione moderata.
Il vincolo di destinazione "alloggi a pigione moderata" va iscritto nel registro degli indici e a registro fondiario.
6. In questa zona non sono permesse attività moleste.
7. Per gli stabili adibiti a residenza primaria è concesso un suppl. dello 0.1 all'indice di sfruttamento massimo ammesso. Il vincolo di destinazione "abitazioni primarie" è duraturo e iscritto nel registro degli indici e a registro fondiario.
8. Sui mapp. no. __________/__________-__________/__________/__________/__________/ __________/__________-__________ lungo via __________ e Via __________ le edificazioni sono vincolate al rispetto delle seguenti norme:
a. rispetto delle linee di costruzione e degli allineamenti
b. la formazione dei porticati lungo via __________ e Via __________ è obbligatoria. La profondità minima misurata dalla linea di costruzione è di m 3. Il porticato avrà funzione di passo pubblico. L'iscrizione a RF della servitù dovrà precedere il rilascio della licenza di costruzione. Detto diritto è praticato per una larghezza di m. 3.
c. La linea di arretramento per la costruzione degli stabili principali lungo Via __________ e Via __________ ha una profondità massima di m 15. Per queste edificazioni non viene applicato l'arretramento dai confini dovuto alla maggior lunghezza di facciata.
d. L'altezza massima degli edifici m. 13.50 misurata dal campo stradale di via __________. Altezza minima dei portici m. 3.
e. Entro il perimetro delle particelle con le costruzioni ad ubicazione vincolata non è ammessa l'edificazione di altri stabili principali."
3. 3.1. Il capoverso 8 dell'art. 35 NAPR é stato introdotto attraverso la modifica del PR adottata dal consiglio comunale nelle sedute del 28 e 29 settembre 1987, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione 28 novembre 1989. Esso istituisce un perimetro comprendente una decina di particelle ubicate sul lato a valle di via __________, tra le intersezioni con via __________ e via __________, ove possono essere erette solo "costruzioni ad ubicazione vincolata" (cfr. la lettera e di quel capoverso). Appoggiato da una cartografia in scala 1:500, quel disposto autorizza infatti solo l'erezione di edifici provvisti di portici allineati lungo il confine con via __________, che abbiano inoltre una profondità massima rispetto a questa arteria di traffico di m 15 ed infine un'altezza massima sempre misurata rispetto a via __________ di m 13,5. L'inserimento di questo specifico comparto all'interno della zona RCA é stata giustificato come segue:
"La ristrutturazione lungo via __________ è una conseguenza della pubblicazione voluta dal Cantone per sistemare e allargare la strada di collegamento principale in questo specifico tratto posto in zona centrale di __________. Infatti l'idea di progetto maturata dopo varie consultazioni con l'autorità locale prevede una edificazione intesa e raggruppata a valle della strada, appunto per costituire e creare un polo di attrazione centrale e vitale, con contenuti adeguati come commerci, residenze e negozi.
Il progettato allargamento può essere attuato unicamente con l'allontanamento graduale dell'attuale edificazione assai vetusta e solo parzialmente rinnovata. Saranno costruiti dei portici lungo il fronte interno come desiderato dal Comune per favorire l'attività commerciale prevista." (cfr. risoluzione di approvazione del PR 28 novembre 1989, pag. 22)
3.2. La regolamentazione dell'edificazione in quell'area é stata adottata dal Legislativo comunale senza particolari discussioni, previo esame della commissione speciale per l'esame del PR, così come le era stata sottoposta dal municipio nel messaggio 24 febbraio 1987; la sola modifica operata in sede di consiglio comunale dietro suggerimento della menzionata Commissione concerne l'obbligo del rispetto degli allineamenti inserito nella lettera a dell'art. 35 cpv. 8 NAPR. Il municipio si era a sua volta appoggiato a questo scopo ad un documento intitolato "Proposta di edificazione ad ubicazione vincolata lungo via __________ ", allestito nel giugno 1986 dal pianificatore, che esso aveva adottato nel principio, apportandovi comunque delle modifiche: aumento della profondità delle costruzioni rispetto a via __________ (da 12 a 15 m), abolizione della restrizione di realizzare al massimo 4 piani abitabili, cambiamento della linea di costruzione concernente il mapp. __________ (da quadrato a L). La pagina 4 di quel fondamentale documento riportava una tabella con la valutazione di grande massima dell'aumento (considerevole) della superficie utile lorda (SUL) di cui avrebbero potuto beneficiare i singoli fondi interessati da quella speciale edificazione, se approvata, rispetto alla SUL conseguibile ossequiando l'indice di sfruttamento dello 0,8 prescritto per la zona RCA.
3.3. Contro l'adozione da parte del Legislativo dell'art. 35 cpv. 8 NAPR vennero inoltrati due ricorsi al Consiglio di Stato. Tra questi quello dell'ing. __________, del 10 marzo 1988, che denunciava il silenzio della norma, tra l'altro, per quanto riguardava gli indici di sfruttamento e di occupazione. Il ricorrente chiedeva ragione del perché il lato a monte di via __________ non potesse beneficiare di pari possibilità edificatorie pur dovendo subire "questa sorta di muraglia cinese", che poggiava di una proposta mancante di ogni limitazione dell'intensità edificatoria e di dati o piani concreti.
Nel giudizio di approvazione del PR il Governo, dopo aver spiegato i motivi per cui l'avversata proposta di ristrutturazione edilizia non poteva essere ripetuta a monte della strada cantonale, aderendo alle osservazioni al ricorso inoltrate dal municipio il 25 luglio 1988 ha respinto la censura concernente l'assenza di parametri edificatori in forza delle seguenti considerazioni:
"Sull'argomentazione generale portata dai ricorrenti circa la mancanza di parametri edilizi adeguati per la concretizzazione di questo centro comunale delle varie attività, possiamo affermare che l'edificazione è regolata da norme precise che definiscono i parametri edilizi, le linee di arretramento, gli allineamenti necessari, l'obbligo del porticato, gli ingombri in superficie e in altezza. In fondo stiamo parlando di un piano particolareggiato vero e proprio elaborato appositamente per questo comparto.
Possiamo inoltre ribadire che si tratta di un progetto di piano con le indicazioni tecnico-urbanistiche che sono necessarie per ottenere un inserimento ideale del complesso edilizio e un funzionamento ottimale e razionale dello stesso." (cfr. risoluzione di approvazione del PR 28 novembre 1989, pag. 22)
L'ing. __________ é insorto innanzi al Gran Consiglio contro quel giudicato. Il gravame, trasmesso per competenza al Tribunale della pianificazione del territorio, é tuttavia stato ritirato il 28 maggio 1993. Per quanto può interessare ai fini del presente giudizio appare nondimeno utile ricordare che il Consiglio di Stato, alla pagina 6 seg. del messaggio 13 maggio 1992 con cui proponeva al Legislativo di respingere l'impugnativa, osservava:
"Sul tema sollevato dal ricorrente e relativo al concetto urbanistico generale del comparto sotto la Via __________ si può osservare.
Gli obiettivi della pianificazione comunale per questa zona lungo la __________ considerano un concetto di azzonamento di ricupero e di qualifica del tessuto architettonico-urbanistico attualmente degradante e secondario. Si è previsto per il nuovo comparto un maggiore ed adeguato potenziale di volume edificabile e si è attribuito una destinazione più consona alla zona (progettando per esempio la facciata sulla strada principale) trasformandola in un centro di vita sociale e commerciale più attrattivo. Sicuramente la nuova tipologia degli edifici darà un'immagine qualificante della fascia edificata e ai suoi dintorni."
3.4. Fondandosi sulla genesi della disposizione si deve quindi concludere che gli edifici da realizzare entro il perimetro per costruzioni ad ubicazione vincolata di cui all'art. 35 cpv. 8 NAPR non devono rispettare gli indici di occupazione e di sfruttamento sanciti al capoverso 2 (e per i supplementi 5 e 7) della stessa disposizione. L'edificazione in quell'area é pertanto semplicemente delimitata dalla linea di costruzione (obbligatoria) ed inoltre dalle profondità ed altezza massime degli edifici rispetto a via __________ stabilite dal menzionato capoverso: quanto basta per definire l'ubicazione nonché gli ingombri in superficie ed altezza degli stessi.
4. 4.1. La decisione 11 luglio 1996 attraverso la quale il municipio ha rilasciato la licenza edilizia per la costruzione dello stabile commerciale-abitativo al mapp. __________ appare pertanto corretta sotto questo aspetto. Il fatto che quell'edificio presenti una SUL di mq 957 ed un superficie edificata di mq 223, che rappresentano degli indici di sfruttamento e di occupazione effettivi del fondo del 2,53 rispettivamente 59%, di gran lunga superiori a quelli ammessi nella residua zona RCA, non costituisce pertanto un ostacolo a tanto. Non é del resto la prima volta che il municipio interpreta in questo modo l'art. 35 NAPR. Il 10 febbraio 1992 l'Esecutivo aveva infatti rilasciato a favore di __________ e __________ e di __________ la licenza edilizia concernente uno stabile analogo, di mole tuttavia nettamente superiore (m 45,5 x 15 x 13,5, pari a quasi 3037 mq di SUL), al mapp. __________, separato dall'edificando mapp. __________ dal mapp. __________, i cui indici di sfruttamento e di occupazione effettivi assommano rispettivamente a 2,32 e 52%.
4.2. A torto pertanto nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato é approdato alla soluzione opposta, affermando che gli indici di sfruttamento sono parametri essenziali che valgono per ogni zona edificabile. Al di là del fatto che quel giudicato ignora totalmente l'iter procedurale ma soprattutto la giustificazione e gli obiettivi dell'istituzione del comprensorio per costruzioni ad ubicazione vincolata di cui fa parte il mapp. __________, gli indici assolvono in realtà semplicemente una funzione ausiliare rispetto alle altre prescrizioni edilizie usuali, ma in particolare a quelle concernenti le distanze e le altezze degli edifici (cfr. STA inedita 15 luglio 1996 in re F. e llcc, consid. 4.3.; Scolari, Commentario, ed. 1997, ad art. 37 LE N. 1110 e 1113): prescrizioni che, nella fattispecie, sono senz'altro date.
La circostanza, addotta dei resistenti, secondo cui la regolamentazione istituita all'art. 35 cpv. 8 NAPR e relativo appoggio cartografico non adempie ai requisiti fissati all'art. 54 LALPT per i piani particolareggiati non é di rilievo: per autorizzare la controversa edificazione basta infatti che detta regolamentazione adempia ai presupposti, senz'altro dati, fissati per il piano regolatore.
…"
Un ricorso inoltrato contro questo giudizio è stato dichiarato inammissibile dal Tribunale federale il 5 maggio 1998.
2.2. Il Tribunale amministrativo non può che riconfermare, nella presente sede, le suddette considerazioni. La censura di disattenzione degli indici prescritti per la zona RCA non può pertanto trovare accoglimento. Invano i ricorrenti sostengono che l'indirizzo pianificatorio sancito all'art. 35 cpv. 8 NAPR sia stato implicitamente annullato dalla deliberazione 20 marzo 1996 con cui il consiglio comunale di __________ ha respinto la proposta di permuta tra il comune, in quanto proprietario di via __________ (mapp. __________), e la __________, intestataria del mapp. __________, dirimpettaio al mapp. __________, volto alla soppressione dell'accesso di via __________ su via __________. Tale deliberazione non pregiudica difatti minimamente la validità e gli effetti del PR, ma solo una sua completa attuazione (cfr. inoltre sub 3.4. che segue).
3. 3.1. I ricorrenti ribadiscono indi che il controverso edificio debba ossequiare le distanze prescritte dal piano degli arretramenti. Anche questa censura non può trovare accoglimento.
3.2. Il piano degli arretramenti delle costruzioni dal ciglio delle strade esistenti, in scala 1:5000, é stato adottato direttamente dal Consiglio di Stato, in attesa dell'allestimento del piano viario comunale, al dispositivo n. 5 della risoluzione 28 novembre 1989: risoluzione attraverso la quale aveva pure approvato la pianificazione del comprensorio con costruzioni ad ubicazione vincolata di cui fa parte il mapp. __________. Quel piano che, previa pubblicazione presso la cancelleria comunale, é stato approvato dallo stesso Governo con risoluzione 18 dicembre 1990, prevede un arretramento di m 5 rispetto a via __________ e via __________, e di m 4 rispetto alle altre strade pubbliche.
3.3. L'avversato edificio è progettato all'intersezione tra via __________ e via __________, a confine con le due strade. I ricorrenti, correttamente, non contestano la distanza dell'edificio rispetto a via __________, poiché per esso fa stato - a titolo eccezionale - il perimetro esterno delle costruzioni definito dal piano 1:500 annesso alle NAPR: é quanto aveva già avuto modo di stabilire questo Tribunale al considerando 5.2. del summenzionato giudizio 15 luglio 1997 concernente l'edificazione al mapp. __________ (cfr. inoltre il messaggio 13 maggio 1992 con cui il Consiglio di Stato ha proposto al Gran Consiglio di respingere il gravame dell'ing. __________, pag. 6). Contrariamente a quanto essi assumono, l'edificio in parola non deve tuttavia nemmeno rispettare l'arretramento di m 3 rispetto a via __________. In effetti, coerentemente con l'impostazione pianificatoria dell'area per costruzioni ad ubicazione vincolata, che prevede l'edificazione lungo lo sbocco di via __________ su via __________ e la sua chiusura al traffico veicolare, il piano in rassegna, approvato dal Governo in scala 1:5000, esclude l'obbligo di arretramento lungo il tratto di via __________ compreso tra lo sbocco su via __________ e l'intersezione con via __________. Tale particolarità aveva del resto costituito un argomento del già ricordato ricorso inoltrato al Gran Consiglio il 19 gennaio 1990 dall'ing. __________, successivamente ritirato, il quale postulava l'estensione dell'obbligo di arretramento a tutta la via __________, sino allo sbocco su via __________. L'estratto in scala 1:2000, annesso quale doc. 10 alla risposta del municipio in questa sede, non riproduce pertanto in modo esatto la situazione legale, nella misura in cui prevede l'obbligo di arretramento su tutta via __________.
3.4. I ricorrenti sostengono che l'accesso (pedonale) dai portici direttamente su via __________ risultante dall'approvazione del progetto sarebbe pericoloso e richiamano altresì l'art. 66 lett. h NAPR, secondo cui la visibilità nei pressi di un incrocio deve essere verificata secondo la norma VSS SN 640 269a del dicembre 1978. Ora, tuttavia quest'ultima norma - frattanto sostituita dalla VSS SN 640 273 del novembre 1992 - è riferita alla visibilità per il traffico veicolare, non pedonale. Del resto, l'avversato progetto, che prevede la realizzazione di un porticato con funzione di passo pubblico parallelamente a via __________ e sino al confine con via __________, è conforme alle scelte consegnate nel PR, che prevede la chiusura dello sbocco veicolare di via __________ su tale arteria: non é dunque lecito pretendere dalla resistente un arretramento dell'edificio rispetto a via __________ per conseguire una migliore sicurezza dei pedoni. Tale problema dovrà piuttosto essere affrontato e, se necessario, risolto in modo adeguato dalle autorità comunali nell'esercizio delle competenze che loro spettano nel settore della pianificazione del territorio, della costruzione di strade e di percorsi pedonali rispettivamente, a titolo di intervento più immediato, mediante una conveniente regolamentazione della circolazione di veicoli e pedoni in corrispondenza dello sbocco in rassegna: autorità che, come è stato spiegato sub 2.2., non hanno ancora voluto dar seguito, per il momento, alle (pur vincolanti) indicazioni di PR quo alla chiusura dell'accesso stradale da via __________ su via __________.
4. Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere respinto. La tassa di giudizio deve essere posta a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm), i quali devono altresì essere condannati a rifondere delle adeguate ripetibili alla resistente __________, patrocinata da un avvocato iscritto all'albo (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 3, 18, 28, 31, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 800.--, é posta a carico dei ricorrenti in solido, i quali sono altresì condannati a rifondere alla __________ un identico importo a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario