Incarto n. 52.1999.00281
Lugano 11 maggio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 21 ottobre 1999 di
__________, rappr. dal __________
Contro
la risoluzione 5 ottobre 1999 (n. 4106) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 11 novembre 1998 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione degli stranieri (ora: permessi e immigrazione), in materia di decadenza del permesso di domicilio;
viste le risposte:
- 27 ottobre 1999 del Consiglio di Stato,
- 3 novembre 1999 del Dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) __________ (1972), cittadino italiano, è entrato in Svizzera il 26 agosto 1982 per ricongiungersi con la madre. Nel 1985 egli ha ottenuto il diritto a un permesso di domicilio, formalmente rilasciatogli all'inizio del 1987, con ultimo termine di controllo fissato al 14 marzo 2000. Durante il suo soggiorno in Svizzera, il ricorrente si è spesso confrontato con problemi dovuti alla droga. Nel 1990, quando era apprendista montatore elettricista, è caduto a carico dell'assistenza pubblica. Alla fine di quell'anno, egli ha abbandonato il proprio tirocinio. Con decreto d'accusa 18 luglio 1991, __________ è stato condannato dall'allora sostituto Procuratore pubblico a 60 giorni di detenzione, sospesi condizionalmente con un periodo di prova di 2 anni, per furto e contravvenzione alla LFStup. A seguito di tale condanna, il 13 aprile 1993 è stato ammonito dall'autorità competente in materia di stranieri con l'avvertenza che in caso di recidiva o di comportamento scorretto sarebbe stata presa in esame la possibilità di adottare adeguate misure amministrative. Il 20 marzo 1994 egli ha nuovamente abbandonato l'apprendistato, che aveva nel frattempo ripreso. Successivamente, si è reso più volte irreperibile alla polizia degli stranieri. Con decreto d'accusa 19 gennaio 1995, è stato condannato dal Procuratore pubblico a 30 giorni di arresto, sospesi condizionalmente con un periodo di prova di 1 anno, per violazione alla LFStup. Il 12 aprile 1995, egli è stato nuovamente condannato dal Procuratore pubblico a 30 giorni di detenzione, per ripetuta infrazione e contravvenzione alla LFStup. Il 14 marzo 1996, a seguito di quest'ultima condanna e tenuto pure conto dei suoi precedenti giudiziari, il ricorrente è stato nuovamente ammonito con l'avvertenza che in caso di recidiva o di comportamento scorretto sarebbe stata presa in esame la possibilità di espellerlo o di rimpatriarlo. Nel frattempo, nel luglio 1995, egli si era trasferito in Italia per disintossicarsi dalla droga. Tornato in Ticino nel luglio 1996, l'insorgente ha sottoscritto un nuovo contratto di tirocinio per la durata di 3 anni.
b) Il 24 ottobre 1996 __________ si è sposato a __________ con la connazionale __________ (1975), la quale ha ottenuto un permesso di dimora annuale per vivere insieme al marito. Il 17 dicembre 1997 l'allora Sezione degli stranieri del Dipartimento delle istituzioni ha avvertito il ricorrente che stava esaminando nuovamente la possibilità di emettere nei suoi confronti un'espulsione amministrativa o una decisione di rimpatrio per aver percepito, a partire dal 1990, prestazioni dalla pubblica assistenza per complessivi fr. 137'551.– nonché per essere già stato in precedenza ammonito per due volte. Lo ha infine invitato a prendere posizione per iscritto circa eventuali impedimenti per un rientro definitivo in patria. Il 12 gennaio 1998 i coniugi __________ hanno informato il dipartimento - tra l'altro - che la loro situazione economica sarebbe migliorata a corto termine con l'imminente conclusione dell'apprendistato di elettricista del marito e la pratica presso l'ospedale iniziata dalla moglie nel dicembre precedente. Il 23 gennaio 1998 __________ è stato ammonito a causa del debito assistenziale accumulato insieme alla moglie, con l’avvertenza che se tale situazione fosse perdurata oltre il mese di agosto 1998 sarebbe stata presa in esame la possibilità di adottare nei suoi confronti adeguate misure amministrative. Il 5 gennaio 1998 (recte: 5 febbraio 1998) il centro di consulenza per tossicodipendenti Antenna __________, presso cui il ricorrente era in cura, ha chiesto al dipartimento una proroga del termine fissato nella decisione di ammonimento, in quanto __________ avrebbe concluso il proprio apprendistato soltanto nell'agosto 1998 ed era necessario concedergli del tempo per trovare un nuovo posto di lavoro e rendere in tal modo i coniugi autosufficienti. Il 17 febbraio 1998 la Sezione degli stranieri ha accolto la richiesta ed ha concesso a __________ una proroga "sino al mese di ottobre 1998, affinché l'interessato possa reperire un nuovo posto di lavoro ed iniziare quindi a restituire quanto precedentemente ricevuto in prestazioni dall'Ufficio di assistenza sociale".
c) Nel frattempo, con decisione 13 febbraio 1998, la Sezione degli stranieri aveva respinto la domanda di rinnovo del permesso di dimora con cambiamento di posto e di professione presentata da __________. Secondo l'autorità di prime cure, la ricorrente aveva violato l'ordine pubblico per aver beneficiato di prestazioni assistenziali per oltre fr. 136'000.–; inoltre non esistevano elementi atti a ritenere che in futuro essa sarebbe stata in grado di rimborsare all'Ente pubblico il debito contratto. La risoluzione è stata resa in applicazione degli art. 4, 9, 12, 16, 17 cpv. 2 LDDS e 8 ODDS. La decisione è stata confermata dal Consiglio di Stato il 17 giugno 1998. Contro il giudicato governativo __________ si è aggravata davanti al Tribunale cantonale amministrativo. Il ricorso è stato deciso in data odierna (52.98.192).
d) Nell'estate 1998, __________ ha terminato il proprio apprendistato presso la __________ di __________ ed è stato successivamente assunto dalla ditta quale montatore elettricista. Il 2 luglio 1998 i coniugi hanno restituito allo Stato fr. 1'500.– concernenti il sussidio integrativo al salario per il periodo gennaio-giugno 1998. Il 25 agosto 1998 l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento ha confermato ai coniugi __________ la chiusura della pratica assistenziale relativa al sussidio integrativo alle loro entrate con effetto al 31 dicembre 1997, quella concernente il sussidio del premio cassa malati a partire invece dal 30 giugno 1998. Il 19 ottobre 1998 il ricorrente ha iniziato rimborsare il debito all'assistenza con una prima rata di fr. 300.–.
B. Con decisione 11 novembre 1998, la Sezione degli stranieri ha dichiarato decaduto il permesso di domicilio di __________. La decisione è stata resa in applicazione degli art. 9 cpv. 3, 10 cpv. 1 lett. b, 11 cpv. 3, 12 LDDS, 16 ODDS. L'autorità ha tuttavia rinunciato ad adottare un provvedimento di espulsione a seguito del suo lungo soggiorno in Ticino, limitandosi a decretarne il rimpatrio. Dopo aver ricordato i tre precedenti ammonimenti, il dipartimento gli ha rimproverato il comportamento generale tenuto durante il suo soggiorno in Svizzera nonché di non aver fatto il necessario al fine di trovare un nuovo posto di lavoro ed iniziare a restituire quanto precedentemente ricevuto in prestazioni dall'assistenza entro il mese di ottobre 1998. Ha inoltre ritenuto che l'interessato, cittadino italiano, potesse risiedere senza difficoltà in un Paese dell'Unione europea, dove il tenore di vita è analogo a quello ticinese, e di rientrare in futuro in Svizzera in qualità di turista a condizione di tenere un comportamento ineccepibile.
C. a) Contro la predetta risoluzione, __________ è insorto il 27 novembre 1998 dinnanzi al Consiglio di Stato chiedendone l'annullamento. Ha sostenuto in sostanza di aver rispettato le condizioni postegli dal dipartimento, trovando lavoro e iniziando a rimborsare il debito assistenziale. In seguito, ha ritenuto il provvedimento adottato nei suoi confronti in tutti i casi contrario al principio di proporzionalità, in quanto non teneva conto degli sforzi da lui profusi per uscire dall'indigenza nonché del suo lungo soggiorno in Svizzera.
b) Il 29 gennaio 1999 l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento ha comunicato al Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato che il ricorrente è stato a carico dell'assistenza dal giugno 1990 al giugno 1998 per complessivi fr. 156'378.60 e che lo stesso rimborsava il debito nella misura di fr. 300.– mensili a partire dall'ottobre 1998.
c) Il 5 ottobre 1999, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di prima istanza e ha respinto il ricorso. Secondo l'Esecutivo cantonale, i presupposti per il rimpatrio del ricorrente erano adempiuti a causa dei suoi precedenti di polizia e giudiziari, che dimostravano le sue difficoltà ad integrarsi nella realtà elvetica (art. 10 cpv. 1 lett. b LDDS), e del debito assistenziale accumulato nei confronti dello Stato (art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS). Il Governo ha in seguito ritenuto che la decisione fosse conforme al principio di proporzionalità, segnatamente a seguito del comportamento poco edificante tenuto dall'interessato durante il suo lungo soggiorno in Ticino.
D. Contro la predetta pronunzia, __________ si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che al gravame venga conferito effetto sospensivo. Ritiene che la decisione impugnata sia arbitraria e sproporzionata. Sottolinea di essersi inserito socialmente e professionalmente e ribadisce di aver rispettato le condizioni postegli nell'ultima decisione di ammonimento emessa nei suoi confronti. Critica il Governo, da un lato per non aver considerato i motivi che lo avrebbero portato alla tossicodipendenza e a chiedere l'assistenza, dall'altro per aver evidenziato soltanto gli aspetti negativi della sua intera vita non tenendo conto che egli sarebbe uscito dal mondo della droga grazie a sua moglie e alla cura di disintossicazione seguita in Italia. Non sarebbe quindi vero che dopo l'emanazione della minaccia di espulsione, egli avrebbe continuato a delinquere, ad assumere sostanze stupefacenti e a rimanere a carico dell'assistenza pubblica.
E. All'accoglimento del ricorso si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato adducendo delle argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
F. Il 27 ottobre 1999 __________ ha versato agli atti un referto peritale allestito dall'Antenna __________, che conclude con la riuscita della terapia della sua disintossicazione ed il suo reinserimento sociale e professionale. Il 7 marzo 2000, l'insorgente ha prodotto dinnanzi al Tribunale copia dell'iscrizione del 14 gennaio precedente al corso per montatore telematico presso la __________ di __________ nonché copia di diverse ricevute attestanti il continuo rimborso del debito assistenziale nella misura di fr. 300.– mensili.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui quest'ultime sono suscettibili di essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale è, di principio, ammissibile contro le decisioni d'espulsione fondate sull'art. 10 cpv. 1 LDDS (art. 97 cpv. 1 e 98 OG), non sussistendo nessuna delle eccezioni previste dagli art. 99a-102 OG. In particolare, non trovano applicazione i motivi di esclusione previsti dall'art. 100 cpv. 1 lett. b OG (DTF 114 Ib 1 consid. 1b). Ne discende che la ricevibilità del gravame deve essere ammessa anche nei casi in cui, in applicazione dei combinati art. 10 cpv. 1 lett. d e 11 cpv. 3 ultima frase LDDS, è stata pronunciata una semplice misura di rimpatrio in luogo dell'espulsione. Anche l'ordine di rimpatrio, alla stessa stregua dell'espulsione, comporta infatti la decadenza del permesso di domicilio (art. 9 cpv. 3 lett. b LDDS).
1.3. Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine. Il giudizio può inoltre essere reso sulla base degli atti, senza procedere al richiamo dei diversi incarti di polizia relativi alle fughe di casa del ricorrente quando era ancora minorenne, in quanto tali mezzi di prova non appaiono idonei a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi di rilievo per il giudizio (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Il permesso di domicilio, di durata illimitata (art. 6 cpv. 1 prima frase LDDS), perde ogni validità in seguito ad espulsione o a rimpatrio (art. 9 cpv. 3 lett. b LDDS). Giusta l'art. 10 cpv. 1 LDDS, uno straniero può essere espulso quando la sua condotta in generale e i suoi atti permettono di concludere che non vuole o non è capace di adattarsi all'ordinamento vigente nel Paese che lo ospita (lett. b) oppure quando egli stesso, o una persona a cui deve provvedere, cade in modo continuo e rilevante a carico dell'assistenza pubblica (lett. d). L'art. 11 cpv. 3 prima frase LDDS precisa tuttavia che una simile misura può essere pronunciata soltanto se dall'insieme delle circostanze essa sembra adeguata. Per valutare se tale presupposto sia adempiuto, occorre tenere conto, segnatamente, della gravità della colpa a carico dell'interessato, della durata del suo soggiorno in Svizzera e del pregiudizio che egli e la sua famiglia subirebbero in caso di espulsione (art. 16 cpv. 3 ODDS). L'espulsione fondata su uno dei motivi previsti dall'art. 10 cpv. 1 lett. c o d LDDS può essere pronunciata soltanto se il ritorno dell'espulso nel proprio Paese d'origine è possibile e può essere ragionevolmente richiesto (art. 10 cpv. 2 LDDS). Sono inoltre da evitare dei rigori inutili nelle espulsioni decise secondo l'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS. In questi casi, lo straniero può eventualmente essere anche solo rimpatriato (art. 11 cpv. 3 seconda e terza frase LDDS).
2.2. Per rimpatrio s'intende il trasferimento di uno straniero dal sistema assistenziale del paese ospitante a quello d'origine. Tale provvedimento presuppone, di principio, che quest'ultimo Stato acconsenta alla presa a carico della persona interessata e che venga conchiuso un accordo per via diplomatica tra i Paesi interessati, al fine di stabilire le modalità del trasferimento (DTF 119 Ib 4 consid. 2b). In assenza di una simile intesa, la misura di rimpatrio è ampiamente comparabile ad una decisione di espulsione fondata sull'art. 10 cpv. 1 lett. d LDDS, tranne per il fatto che essa non comporta il divieto di entrata in Svizzera. In simili casi, il rimpatrio di uno straniero può essere ordinato soltanto se sono realizzate le condizioni poste dalla suddetta disposizione, dagli art. 10 cpv. 2 e 11 cpv. 3 LDDS, nonché dall'art. 16 cpv. 3 ODDS (DTF 119 Ib 4 segg. consid. 2b e c). Allorquando più motivi di espulsione sono dati senza che nessuno di essi giustifichi, di per sé, l'adozione di questo provvedimento per ragioni di proporzionalità, la situazione dello straniero va valutata nel suo insieme; per cui, a seconda delle circostanze, il suo allontanamento può comunque apparire giustificato (cfr. Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 53/1997 308).
2.3. Se un'espulsione, nonostante la sua legale fondatezza conformemente all'art. 10 cpv. 1 lett. a o b LDDS, non appare opportuna in considerazione delle circostanze, lo straniero sarà minacciato di espulsione (art. 16 cpv. 3 seconda frase ODDS, applicabile per analogia anche nel caso previsto alla lett. d: cfr. Wisard, Les renvois et leur exécution en droit des étrangers et en droit d'asile, pagg. 108-109). La minaccia sarà notificata sotto forma di decisione scritta e motivata, che preciserà quanto le autorità si attendono dallo straniero (art. 16 cpv. 3 terza frase ODDS).
Da quanto precede, se ne deduce che l'autorità può espellere o rimpatriare lo straniero senza dover necessariamente pronunciare preventivamente un ammonimento nei suoi confronti e che anche la decisione di minaccia di espulsione deve in tutti i casi indicare i motivi per cui l'allontanamento dello straniero non appare in quel momento opportuno.
3. Il ricorrente si duole in primo luogo di una violazione del principio della buona fede. Sostiene di aver rispettato le condizioni contenute nello scritto dipartimentale del 17 febbraio 1998 per poter continuare a risiedere in Svizzera.
3.1. Il principio della buona fede, sgorgante dall'art. 29 Cost, obbliga l'autorità a mantenere le sue promesse ed a tutelare la fiducia riposta dall’amministrato nelle assicurazioni che gli ha fornito o negli atteggiamenti che ha assunto nei suoi confronti (DTF 121 II 479 consid. 2c, 114 Ia 107, 111 Ib 124; Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., N. 74 B IX; Scolari, Diritto amministrativo, vol. I, N. 176 seg.).
3.2. In concreto, a partire dal 1990 l'insorgente, confrontatosi spesso con problemi dovuti alla droga, ha dovuto ricorrere all'assistenza sociale ininterrottamente fino al 1998. La sua tossicodipendenza lo ha pure portato a delinquere (v. supra A). A causa delle sue condanne penali, il ricorrente è stato minacciato di espulsione il 13 aprile 1993 e il 14 marzo 1996. Il 23 gennaio 1998 egli è stato nuovamente ammonito, questa volta per aver accumulato nel corso degli anni, unitamente alla moglie, prestazioni assistenziali per un totale di fr. 137'551.–, con l’avvertenza che se tale situazione fosse dovuta perdurare oltre il mese di agosto 1998 sarebbe stata presa in esame la possibilità di adottare adeguate misure amministrative. Dall'incarto risulta che il 5 febbraio 1998, l'educatore specializzato del consultorio per tossicodipendenti Antenna __________ che seguiva __________ ha chiesto al dipartimento di procrastinare il rinvio dell'insorgente a causa dell'imminente conclusione del tirocinio di quest'ultimo al fine di permettergli di trovare in seguito un posto di lavoro e rendere i coniugi infine autosufficienti. Il 17 febbraio 1998 la Sezione degli stranieri ha accettato la richiesta ed ha concesso al ricorrente una proroga "sino al mese di ottobre 1998, affinché l'interessato possa reperire un nuovo posto di lavoro ed iniziare quindi a restituire quanto precedentemente ricevuto in prestazioni dall'Ufficio di assistenza sociale". Entro il termine che gli era stato concesso, __________ ha effettivamente terminato il proprio apprendistato, a partire dal 24 agosto 1998 ha iniziato a lavorare presso la __________ come montatore elettricista ed ha chiuso la pratica assistenziale, effettuando un primo versamento rateale di fr. 300.– per rimborsare il debito. Egli ha pertanto rispettato le condizioni postegli dal dipartimento il 17 febbraio 1998. Con decisione 11 novembre 1998 la Sezione degli stranieri ha tuttavia dichiarato decaduto il permesso dell'interessato, rimproverandogli in particolare di non aver fatto il necessario per trovare un nuovo posto di lavoro ed iniziare a restituire quanto precedentemente ricevuto in prestazioni dall'Ufficio di assistenza sociale entro il mese di ottobre 1998.
La decisione dipartimentale è pertanto frutto di una mancanza di conoscenza, da parte dell'autorità, del fatto che l'insorgente aveva ossequiato le condizioni dalla stessa poste per poter continuare a risiedere nel nostro Cantone. E' ben vero che tale situazione è stata creata dal ricorrente, che ha omesso di informare per tempo il dipartimento di aver trovato un impiego ed aver iniziato a restituire le prestazioni assistenziali ricevute. Dal lato sostanziale - decisivo nel concreto caso - bisogna tuttavia ritenere che se il dipartimento fosse stato a conoscenza di tali fatti, non avrebbe emesso la controversa decisione di rimpatrio. Né lo avrebbe potuto, sulla scorta di quanto aveva prospettato nello scritto 17 febbraio 1998 della Sezione degli stranieri. Il fatto che __________ abbia rimediato al suo dovere di informazione solo in sede di ricorso dinnanzi al Consiglio di Stato, non solo non può nuocergli, ma sana nel contempo la relativa omissione. Poiché il dipartimento non avrebbe - né avrebbe potuto - pertanto dichiarare la decadenza del permesso in rassegna, il Consiglio di Stato non avrebbe di riflesso potuto verificare il fondamento della decisione da questi prolata l'11 novembre 1998. Ciononostante, il Governo ha confermato la decisione della Sezione degli stranieri, rimproverando al ricorrente la sua incapacità di adattarsi all'ordinamento elvetico come pure il debito assistenziale accumulato nel corso degli anni. Così facendo, il Governo ha tuttavia disatteso le assicurazioni fornite al ricorrente dal dipartimento: assicurazioni che vincolano anche l'autorità di ricorso. Il suo giudizio deve pertanto essere annullato, insieme a quello dipartimentale.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso deve quindi essere accolto senza che si renda necessario esaminare la fondatezza o meno delle altre doglianze fatte valere nel gravame in esame, annullando la decisione del Dipartimento delle istituzioni e quella del Consiglio di Stato che la conferma. Resta comunque riservata la facoltà dell'autorità di prime cure di adottare in ogni momento adeguate misure amministrative qualora dovesse accertare in futuro una recidiva o un comportamento scorretto da parte del ricorrente. Con l'emanazione del presente giudizio, la domanda di effetto sospensivo diviene priva di oggetto.
5. Visto l'esito del ricorso, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia e delle spese. Lo Stato del Cantone Ticino deve però rifondere all'insorgente, rappresentato da un ente assistenziale qualificato, un'adeguata indennità per ripetibili (art. 31 PAmm; RDAT II-1999 N. 47, p. 165).
Per questi motivi,
visti gli art. 29 Cost; 1, 4, 6, 9 cpv. 3, 10 cpv. 1, 11 cpv. 3 LDDS; 16 ODDS; 100 cpv. 1 lett. b n. 3, 101 lett. d OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
a) la risoluzione 5 ottobre 1999 (n. 4106) del Consiglio di Stato;
b) la decisione 11 novembre 1998 (n. 8) del Dipartimento delle istituzioni, Sezione degli stranieri (ora: dei permessi e dell'immigrazione).
2. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia.
3. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente fr. 600.– a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario