Incarto n. 52.1999.00277
Lugano 10 gennaio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 18 ottobre 1999 di
__________,
Contro
la decisione 29 settembre 1999 del Consiglio di Stato (n. 4036) che annulla la decisione 19 aprile 1999 del Consiglio parrocchiale relativa alla mancata conferma di __________ quale segretario e fabbriciere per il triennio 1999-2002;
viste le risposte:
- 2 novembre 1999 di __________;
- 3 novembre 1999 di __________;
- 4 novembre 1999 di __________;
- 10 novembre 1999 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel 1979 il consiglio parrocchiale della parrocchia di __________ di __________ ha conferito al resistente __________ la carica di fabbriciere parrocchiale. Nel 1990 gli ha conferito anche quella di segretario parrocchiale.
Le cariche sono state confermate ad ogni rinnovo dei poteri parrocchiali.
B. Il 29 marzo 1999 si è tenuta la seduta costitutiva del consiglio parrocchiale eletto dall'assemblea per il triennio 1999 - 2002. Designati il presidente ed il vicepresidente, a maggioranza, il consiglio ha deciso di scindere la carica di segretario da quella di fabbriciere. All'unanimità ha poi risolto di confermare il resistente in quest'ultima carica, riservandosi comunque di interpellarlo in merito. La decisione non è mai stata formalmente notificata all'interessato, che, interpellato dal presidente, ha manifestato aperta ostilità nei suoi confronti per il modo con cui gestiva gli affari parrocchiali.
C. Nella seduta del 19 aprile 1999 il consiglio parrocchiale ha deciso a maggioranza di disdire il rapporto di lavoro con il resistente e di nominare __________ alla carica di segretaria parrocchiale ed __________ a quella di fabbriciere.
Contro questa decisione __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
D. Con giudizio 29 settembre 1999, reso senza interpellare né la nuova segretaria, né il nuovo fabbriciere, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso.
Dopo aver rilevato che il rapporto d'impiego del ricorrente era retto dal diritto pubblico e non da quello privato, il Consiglio di Stato ha in sostanza ritenuto che in assenza di disposizioni volte a definire la durata in carica dei dipendenti della parrocchia facessero stato le disposizioni della LOC sulla conferma in carica dei dipendenti comunali. Dipartendosi da questa premessa, il Governo ha poi ritenuto che non fossero dati i presupposti per negare al ricorrente la conferma in carica.
E. Contro il predetto giudizio governativo la parrocchia di __________ insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il ripristino della decisione annullata.
Poste in evidenza le difficoltà del rapporto fra il nuovo amministratore parrocchiale residente ed il resistente __________, l'insorgente nega che si possa far capo per analogia alle disposizioni della LOC per definire il rapporto d'impiego fra la parrocchia ed il segretario. A suo avviso, queste cariche non conferirebbero ai loro titolari alcun diritto ad essere riconfermati.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone __________, contestando dettagliatamente le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno discussi nei seguenti considerandi.
__________ e __________ condividono invece il ricorso, sottolineando la crassa violazione del diritto di essere sentito posta in essere del Consiglio di Stato, omettendo di chiamarli in causa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 28 LLCC e 208 cpv. 1 LOC.
La legittimazione attiva della parrocchia è certa (art. 43 PAmm).
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Data la natura delle questioni poste a giudizio, può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Con la decisione 19 aprile 1999, qui in esame, il consiglio parrocchiale non ha soltanto disdetto il rapporto d'impiego del resistente __________, ma ha anche nominato i qui comparenti __________ e __________ alla carica di segretaria, rispettivamente di fabbriciere parrocchiali. Annullando tale decisione senza nemmeno interpellare i diretti interessati e senza nemmeno notificare loro il giudizio, il Consiglio di Stato è incorso in una manifesta violazione del diritto di essere sentito.
__________ e __________, ai quali questo Tribunale ha notificato il giudizio governativo, hanno chiesto in sede di risposta l'accoglimento del ricorso della parrocchia.
La violazione denunciata dai comparenti è certa, poiché è evidente che il Governo, prima di annullare la decisione in oggetto, avrebbe dovuto dar loro la possibilità di esprimersi sul gravame inoltratogli da __________. Essa non implica tuttavia necessariamente l'annullamento del giudizio impugnato, poiché i comparenti hanno comunque avuto modo di far compiutamente valere le loro ragioni in questa sede.
3. Giusta gli art. 17 LLCC e 29 RLLCC il consiglio parrocchiale elegge nel proprio seno il presidente, e dentro o fuori di esso un segretario. Esso nomina pure uno o più fabbricieri e il sagrestano. La durata in carica di questi uffici è fissata dal regolamento parrocchiale (art. 30 RLLCC).
L'art. 29 del regolamento della parrocchia di __________ (Rparr) stabilisce che il consiglio parrocchiale si riunisce in seduta costitutiva entro 15 giorni dalla sua elezione (cpv. 1). In questa seduta esso provvede alla nomina del presidente, del vicepresidente (lett. a) e del segretario (lett. b), rispettivamente alla ratifica o alla nomina del fabbriciere e del sagrestano (lett. c).
A differenza del previgente regolamento (art. 13 Rparr 1948), che limitava espressamente a tre anni la durata in carica di questi uffici, quello in esame nulla dispone al riguardo. In questo silenzio il Consiglio di Stato ha ravvisato una lacuna di legge, che dovrebbe essere colmata facendo capo alle regole della LOC che disciplinano il rapporto d'impiego dei dipendenti comunali. Applicabile al caso sarebbe in particolare l'art. 127 cpv. 2 LOC, che sancisce la presunzione della conferma in carica, qualora il municipio non notifichi loro, entro quattro mesi dalle elezioni, la decisione di licenziarli.
La tesi del Consiglio di Stato non può essere condivisa, poiché il silenzio del regolamento parrocchiale sulla durata in carica del segretario, del fabbriciere e del sagrestano è soltanto apparente e non è comunque configurabile alla stregua di una lacuna di legge in senso proprio.
Analogamente all'art. 127 LOC, anche il regolamento parrocchiale si fonda in effetti sul presupposto che le cariche in questione non sono a tempo indeterminato, ma scadono in concomitanza con la fine del periodo amministrativo. Lo si deduce chiaramente dal fatto che la norma demanda al consiglio parrocchiale il compito di eleggere, rispettivamente nominare, in occasione della sua seduta costitutiva, non solo il presidente ed il vicepresidente, ma anche il segretario, il fabbriciere ed il sagrestano. Lo stesso Consiglio di Stato fonda le sue deduzioni su questo assunto. Le regole della LOC sulla conferma in carica dei dipendenti comunali, da esso richiamate, presuppongono invero una scadenza quadriennale della carica (art. 125 LOC). Salvo diversa disciplina (art. 135 cpv. 3 LOC), i dipendenti comunali, a differenza di quelli cantonali (art. 7 LORD), non sono nominati a tempo indeterminato.
Dato per acquisito che gli uffici in questione scadono in concomitanza con la fine del periodo amministrativo, si deve negare che nell'assenza di una norma che presuma la conferma in carica dei dipendenti parrocchiali siano ravvisabili gli estremi di una lacuna di legge suscettibile di richiamare l'applicazione per analogia dell'art. 127 cpv. 2 LOC. Una lacuna di legge può essere ammessa soltanto quando la legge non è altrimenti applicabile: dev'essere data un'incongruenza contraria al disegno perseguito dalla legge (cd. planwidrige Unvollständigkeit, cfr. Rhinow Krähenmann, Schweizeriche Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., N 23 B I). Ipotesi, questa, che in concreto non ricorre minimamente, poiché nulla esige che i dipendenti parrocchiali di cui si discute siano posti al beneficio delle stesse garanzie accordata dalla LOC ai dipendenti comunali alla scadenza del periodo amministrativo. La particolare natura di queste cariche, fondate sullo spirito di servizio alla comunità, giustifica ampiamente un trattamento diverso.
Non esistendo alcuna lacuna da colmare, si deve necessariamente concludere che queste cariche scadono ipso iure alla fine del periodo amministrativo senza lasciare spazio di sorta per un'applicazione dell'art. 127 cpv. 2 LOC a titolo di norma di diritto suppletorio.
Prova ne è che il segretario ed il fabbriciere della parrocchia qui ricorrente sono sempre stati espressamente confermati in carica all'inizio di ogni legislatura: non solo dopo l'entrata in vigore dell'attuale regolamento parrocchiale, ma già in base al precedente (cfr. verb. cons. parr. 12.02.1981; 02.05.1984; 24.08.1987; 08.03.1990; 25.03.1993; 25.03.1996).
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto, annullando il giudizio governativo impugnato siccome lesivo del diritto e ripristinando la decisione del consiglio parrocchiale limitatamente alla nomina della nuova segretaria e del nuovo fabbriciere. La decisione di disdire il "rapporto di lavoro" del resistente, erroneamente fondata sul diritto civile, non va ripristinata, poiché le cariche da questi ricoperte sono giunte a scadenza al termine del periodo amministrativo 1996-1999.
La tassa di giustizia va posta a carico del resistente.
Per questi motivi,
visti gli art. 17, 29 LLCC; 127, 208 LOC; 30 RLLCC; 29 Rparr __________; 3, 18, 28, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. di conseguenza:
1.1. la decisione 29 settembre 1990 del Consiglio di Stato (n. 4036) è annullata.
1.2. la decisione 19 aprile 1999 del consiglio parrocchiale della parrocchia di __________ di __________ è ripristinata limitatamente alle nomine della nuova segretaria e del nuovo fabbriciere.
2. La tassa di giustizia di fr. 600.-- è a carico del resistente __________.
3. Intimazione a:
__________;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario