Incarto n. 52.1999.00244
Lugano 5 giugno 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 15 settembre 1999 di
__________, patr. dall'avv. __________,
contro
la risoluzione 25 agosto 1999 (n. 3346) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la decisione 28 ottobre 1998 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di rilascio di un permesso di dimora ai figli __________ e ____________________ (ricongiungimento famigliare);
viste le risposte:
- 20 settembre 1999 del Consiglio di Stato;
- 30 settembre 1999 del Dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ (1973), cittadina brasiliana, è entrata in Svizzera il 24 dicembre 1996 come turista. Il 12 marzo 1997, si è sposata a __________ con il cittadino svizzero __________ (1945), conosciuto in Brasile nel 1991. A seguito del matrimonio, essa ha ottenuto un permesso di dimora, regolarmente rinnovato, con ultima scadenza fissata all'11 marzo 2000. La ricorrente è madre di __________ (14 maggio 1988) e di __________ (23 giugno 1990), nati da precedenti relazioni con il cittadino brasiliano __________, e di __________ (22 marzo 1993), nata dall'unione con __________ quando quest'ultimo lavorava in Brasile. I coniugi, unitamente alla figlia __________ vivono a __________. Il 18 giugno 1998, i figli di primo letto hanno raggiunto la madre e la sorellastra in Svizzera. Dal 1° agosto 1998 la famiglia __________ è completamente a carico dell'assistenza pubblica.
B. Con decisione 28 ottobre 1998, l'allora Sezione degli stranieri (ora: permessi e immigrazione) del Dipartimento delle istituzioni ha respinto la domanda di __________ volta ad ottenere un permesso di dimora per i figli di primo letto __________ __________. L'autorità si è fondata sul fatto che la famiglia non disponeva di sufficienti mezzi finanziari per il loro mantenimento ed era a carico dell'assistenza sociale per oltre fr. 60'000.–. Ha rimproverato inoltre la madre per non aver mai indicato in precedenza di avere figli residenti all'estero e per non averne chiesto tempestivamente il ricongiungimento. La risoluzione è stata resa in applicazione degli art. 4, 9, 10, 12 e 16 LDDS; 8 ODDS; 38 e 39 OLS.
C. Adìto da __________, il Consiglio di Stato ne ha respinto il ricorso il 25 agosto 1999. Il Governo ha considerato in primo luogo che il gravame era privo di esito favorevole già per il fatto che i figli della ricorrente, al fine di ricongiungersi con quest'ultima, non avevano inoltrato una domanda d'entrata in Svizzera tramite la rappresentanza diplomatica elvetica del loro luogo di residenza. L'Esecutivo cantonale ha ritenuto in seguito che il ricorso fosse comunque da respingere nel merito a seguito della durata pluriennale della separazione volontaria tra madre e prole, nonché della mancanza di interessi famigliari preponderanti tali da modificare le relazioni esistenti. Inoltre non risultava che le autorità avessero ostacolato le relazioni intrattenute fino a quel momento. Ha quindi considerato la decisione impugnata conforme all'art. 8 CEDU. Il Consiglio di Stato ha pure dato rilevanza al fatto che la famiglia __________ era a carico dell'assistenza pubblica per oltre fr. 80'000.– e che la venuta in Svizzera dei figli di primo letto della ricorrente non poteva che peggiorare la situazione finanziaria della famiglia.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che ai figli __________ e __________ venga rilasciato un permesso per soggiornare in Svizzera. Adduce che non era al corrente che i figli necessitavano di un visto d'entrata per poter in seguito richiedere un permesso di dimora: non si può dunque affermare che essa avesse posto l'autorità competente dinnanzi al fatto compiuto. Sostiene in seguito che la separazione dai figli, verificatasi per motivi indipendenti dalla sua volontà, sarebbe stata di breve durata e che il legame con loro sarebbe intatto ed effettivamente vissuto. Afferma che in Brasile le condizioni di vita dei suoi figli sarebbero sensibilmente peggiorate. Secondo la ricorrente, il fatto di non aver informato l'autorità dell'esistenza dei figli di primo letto non dimostra che le loro relazioni non siano intense. Adduce di impegnarsi attualmente con il marito al fine di poter mantenere i figli senza l'ausilio dell'Ente assistenziale. Chiede di essere posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il dipartimento con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. Anche il Consiglio di Stato propone la reiezione del gravame, riconfermandosi nelle motivazioni poste a fondamento della propria decisione.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime sono suscettibili di essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in materia di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio. Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF 122 II 3 consid. 1a, 388 consid. 1a con rinvii).
1.3. Non esiste alcun trattato conchiuso tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica Federativa del Brasile che regoli in modo specifico il soggiorno in Svizzera dei cittadini brasiliani, dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso per ricongiungimento famigliare.
1.4. Giusta l'art. 17 cpv. 2 LDDS i figli celibi d'età inferiore ai 18 anni hanno il diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio dei genitori, a condizione che essi vivano con quest'ultimi. In concreto, è incontestato che tali condizioni non sono soddisfatte. La ricorrente non è infatti al beneficio di un permesso di domicilio e non risulta che l'Ufficio federale degli stranieri abbia già fissato la data a partire dalla quale potrà esserle accordato siffatto permesso. Ne consegue che __________ non ha alcun diritto di farsi raggiungere in Svizzera dai figli __________ e __________ in virtù dell'art. 17 cpv. 2 LDDS.
1.5. La ricorrente, a prima vista, può invece richiamarsi all'art. 8 CEDU. Affinché tale norma sia applicabile, occorre - in particolare - che il membro della famiglia con il quale lo straniero che domanda un permesso di dimora afferma d'intrattenere una relazione stretta, intatta ed effettivamente vissuta, abbia il diritto di risiedere in Svizzera. In altre parole, è necessario che questa persona sia al beneficio di un permesso di domicilio oppure possieda la cittadinanza elvetica (DTF 118 Ib 157, consid. c). Lo straniero titolare di un permesso di dimora non può prevalersi dell'art. 8 CEDU. Una deroga è consentita quando, in determinate circostanze, lo straniero titolare di un permesso di dimora abbia il diritto di risiedere nel nostro Paese, ossia abbia la certezza di vedersi accordato un permesso di dimora (DTF 111 Ib 163 consid. 1a), ciò che è il caso della ricorrente. Difatti, __________ è sposata con un cittadino svizzero. Conformemente all'art. 7 cpv. 1 LDDS, essa ha il diritto certo alla proroga del permesso di dimora e quindi di soggiornare in Svizzera. Nell'ambito dell'art. 8 CEDU, se il legame di parentela è intatto ed effettivamente vissuto, la libertà delle autorità cantonali di rifiutare un permesso di soggiorno (cfr. art. 4 LDDS) è limitata e contro una decisione di rifiuto è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG (DTF 122 II 5 consid. 1e, 292 consid. 1e, 389 consid. 1b, 93 consid. 1c) e, di riflesso, nella presente sede attraverso il rinvio di cui all'art. 10 lett. a LALPS. Ciò vale pure quando il ricorso è presentato da un membro della famiglia, in specie la madre, avente diritto di risiedere in Svizzera (DTF 119 Ib 84 consid. 1c). La ricorrente sostiene esplicitamente di avere mantenuto con i figli un legame vivo e intenso per essere stata presso di loro in __________ e per aver versato loro del denaro per il loro mantenimento, senza tuttavia produrre alcun documento per rendere verosimile tali argomenti. Per la soluzione della vertenza non è ad ogni buon conto necessario esaminare più a fondo la natura e l'intensità del legame famigliare che lega la ricorrente ai figli. In effetti, per la ragioni che seguono, nella misura in cui la censura di violazione dell'art. 8 CEDU fosse ammissibile, essa andrebbe comunque respinta nel merito.
1.6. I gravami, tempestivi (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e presentati da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), possono essere evasi sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 8 CEDU ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e famigliare, del suo domicilio e della sua corrispondenza (n. 1). Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (n. 2).
2.2. L'art. 8 CEDU tutela, tra l'altro, la relazione famigliare tra genitori e figli minorenni. Non assicura tuttavia alla persona residente in Svizzera un diritto assoluto di far venire nel nostro paese un suo famigliare, segnatamente quando essa stessa ha preso la decisione di vivere separata da quest'ultimo per venire a risiedere in Svizzera (DTF 122 II 392 consid. 4b con rinvii; 119 Ib 81 consid. 4a; 118 Ib 153 consid. 2c). Per giurisprudenza, il genitore che, per propria libera scelta, ha deciso di partire per l'estero non può quindi, di regola, dedurre dall'art. 8 CEDU alcun diritto a fare entrare in Svizzera la propria prole, se ha con quest'ultima delle relazioni meno strette rispetto a quelle intrattenute dall'altro genitore e se non sussistono ostacoli al mantenimento dei rapporti esistenti. Pertanto, il ricongiungimento di un figlio con il genitore che vive nel nostro Paese presuppone, da un lato, che sia con quest'ultimo che egli intrattiene le relazioni famigliari più intense, dall'altro, che sia accertata la necessità della sua venuta in Svizzera. A tale proposito va detto che, per valutare questi aspetti, non si deve tenere conto soltanto della situazione passata, ma anche di eventuali cambiamenti intervenuti e delle prospettive future. In ogni caso non può essere ritenuto come unicamente determinante il fatto che il figlio abbia sempre vissuto all'estero, dove ha allacciato i legami più stretti, altrimenti il ricongiungimento famigliare non diverrebbe in pratica mai possibile. E' necessario per contro accertare presso quale dei genitori il figlio abbia vissuto, e, in caso di divorzio, chi ne ha ricevuto l'affidamento; se nel frattempo gli interessi dei figli si sono modificati, l'adattamento alla nuova situazione famigliare dovrebbe, di principio, essere dapprima regolato dal diritto civile. Restano tuttavia riservati i casi in cui le nuove relazioni famigliari sono chiaramente definite - come ad esempio in presenza del decesso del genitore titolare della custodia sui figli o di un cambiamento sostanziale dei bisogni di mantenimento - e quelli in cui l'intensità della relazione si è trasferita da un genitore all'altro. Riassumendo, l'autorizzazione di soggiorno alla prole di un genitore residente in Svizzera va rifiutata se la separazione della famiglia è il risultato della libera volontà di quest'ultimo, se non sussistono interessi famigliari preponderanti tali da modificare i rapporti esistenti o non è stato accertato che un simile cambiamento sia imperativo, e, da ultimo, se non vi sono da parte delle autorità ostacoli al mantenimento delle relazioni intrattenute sino a quel momento (DTF 122 II 385 consid. 4b, 119 Ib 81 consid. 4b). I principi testé esposti valgono per analogia anche nei casi in cui uno dei genitori vive in Svizzera e il figlio è restato al paese d'origine in cura ad una terza persona o presso un famigliare che non sia né il padre né la madre.
2.3. Nel caso concreto, il 24 dicembre 1996 la ricorrente si è separata volontariamente dai figli lasciandoli in Brasile. Va osservato al proposito che essa non sostiene di essere stata costretta ad allontanarsi dagli stessi. Il 12 marzo 1997 si è sposata con __________, con cui viveva già in Brasile (v. ricorso al Consiglio di Stato), ed ha ottenuto un permesso di dimora annuale per vivere insieme a quest'ultimo in Svizzera unitamente alla loro figlia __________. A partire da quel momento, essa aveva dunque la possibilità di chiedere il ricongiungimento con __________ e __________, i quali avevano a quel momento 10 rispettivamente 8 anni. Tuttavia, è solo circa un anno e mezzo dopo, il 12 agosto 1998, che la ricorrente ha postulato un permesso di dimora per i figli di primo letto. Va osservato di transenna che l'insorgente non indica nemmeno presso chi gli interessati vivevano e chi li accudiva durante la sua assenza dal Brasile. Certo, la loro separazione non è stata particolarmente lunga, ma se il legame tra di loro fosse davvero intenso e prioritario su qualsiasi altra relazione, la madre avrebbe dovuto tentare di ottenere in precedenza il ricongiungimento, dal momento che essi avevano un'età in cui necessitavano maggiormente della sua presenza. La ricorrente sostiene invero che il ritardo del ricongiungimento era dovuto al fatto che il padre naturale dei suoi figli di primo letto era irreperibile da parecchi anni e che senza il consenso di quest'ultimo non era possibile ottenere il loro espatrio se non tramite autorizzazione da parte del giudice brasiliano competente, autorizzazione infine rilasciatale soltanto nel 1998 (v. ricorso al Consiglio di Stato). Sennonché, tali argomenti non sono corredati da alcun supporto probatorio e rimangono pertanto del puro parlato. Va del resto notato che l'autorizzazione del giudice brasiliano era comunque limitata nel tempo (durata massima di 180 giorni: v. requerimento de autorizaçao de viagem para o exterior e expediçao de passaporte) e che la madre non ha dimostrato in altro modo di aver intrapreso tutti gli sforzi possibili per concretizzare il ricongiungimento. Non porta a diversa conclusione il fatto di aver - a suo dire - versato del denaro per il loro mantenimento (v. dichiarazione 12 agosto 1998 dei coniugi __________) e di aver soggiornato pure in Brasile dal 22 febbraio 1998 al 18 giugno 1998 per rientrare in seguito in Svizzera unitamente a __________ e __________. Va infatti rilevato che è comunque del tutto naturale che madre e figli mantengano dei rapporti durante gli anni di separazione e non basta, da solo, a far apparire questa relazione famigliare prevalente su quelle esistenti nel proprio Paese d'origine, segnatamente con chi si occupava della cura e dell'educazione degli stessi. Inoltre non si può certo sostenere che la madre abbia dimostrato di essersi assunta la responsabilità dell'educazione dei figli a distanza. Dalle tavole processuali non risulta nemmeno che rispetto al passato l'attuale situazione famigliare di __________ e __________ abbia subìto delle modifiche tali da impedir loro di continuare a vivere al proprio paese d'origine e costringerli a stabilirsi in Svizzera dalla madre e dalla sorellastra, unico legame che hanno nel nostro paese. Essa si limita infatti a sostenere che le condizioni di vita in Brasile dei suoi figli di primo letto sarebbero sensibilmente peggiorate, ammettendo in tal modo che il vero motivo per cui essa chiede il permesso di soggiorno in loro favore è di natura economica. Benché la procedura amministrativa sia retta dalla massima inquisitoria (art. 18 cpv. 1 PAmm), secondo la quale spetta di principio all'autorità accertare d'ufficio e in modo completo i fatti determinanti per la causa, va comunque ricordato che, soprattutto laddove una parte abbia introdotto una domanda nel suo interesse o si trovi in condizione di meglio conoscere i fatti, la medesima è tenuta a collaborare attivamente all'accertamento della fattispecie, fornendo informazioni al giudice e indicando i mezzi di prova posti a sostegno delle sue allegazioni (STF inedita 23 febbraio 1996 in re Carrupt-Pontes consid. 4a). Collaborazione che, in concreto, è mancata da parte dell'insorgente, la quale, malgrado le varie argomentazioni sollevate nel gravame e sia ora assistita da un legale, non ha saputo comunque dimostrare l'esistenza di interessi preponderanti che impongano una modifica delle relazioni famigliari esistenti, potendo i figli continuare a vivere presso chi se ne occupava in Brasile. Paese dove hanno frequentato la scuola dell'obbligo, trascorso la loro infanzia e in cui si trovano da sempre i loro principali legami sociali, culturali ed affettivi. In simili circostanze, poiché l'avversato diniego del permesso trae indiscutibilmente origine dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dal nostro Paese, esso deve essere considerato giustificato. Questa soluzione si impone a maggior ragione se si tien conto che, come è già stato spiegato dianzi, sussistono più che fondati motivi per ritenere che la venuta in Svizzera della prole non poggi in misura preponderante sull'intenzione di riunire la famiglia ma risponda semplicemente al soddisfacimento di obiettivi di natura squisitamente economica, come migliori condizioni di vita, d'insegnamento o un futuro professionale più favorevole. Visto quanto precede, ritenuto pure che la ricorrente non adduce nemmeno di aver incontrato ostacoli di rilievo recandosi in Brasile per render visita ai figli, si deve concludere che le autorità inferiori, rifiutando di rilasciare un permesso di dimora a __________ e __________, non hanno violato l'art. 8 CEDU. A maggior ragione, dal momento che la famiglia __________ è già attualmente a carico dell'assistenza pubblica ed ha accumulando in poco tempo un debito complessivo di 80'887.– (v. scritto 25 giugno 1999 dell'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento al Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato) e non vi sono elementi concreti atti a ritenere che da quando i due figli sono entrati in Svizzera la loro precaria situazione economica possa sensibilmente migliorare: vi è semmai solo da temere il contrario (cfr. doc. 3). Ai fini del giudizio non appare pertanto necessario valutare la portata dell'omissione da parte della ricorrente di indicare l'esistenza dei figli di primo letto nel proprio curriculum vitae del 20 marzo 1997. Omissioni cui le autorità inferiori avevano conferito una rilevanza.
3. Sulla scorta di quanto esposto può restare infine indecisa la questione relativa all'iter procedurale seguito dalla ricorrente per farsi raggiungere dai figli, in quanto la risoluzione del Consiglio di Stato dev'essere comunque confermata.
4. Sulla scorta di quanto precede il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, deve essere respinto. L'istanza di conferimento dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio va respinta siccome il ricorso era infondato sin dall'inizio (art. 30 PAmm). Gli oneri processuali seguono la soccombenza (art. 28 PAmm). Non si può quindi prescindere dall’applicazione di una tassa di giudizio, che tenga conto della situazione finanziaria dell'insorgente.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 3, 4 LDDS; 8 ODDS; 8 CEDU; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 30, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
§. Di conseguenza __________ (14 maggio 1988) e __________ (23 giugno 1990), cittadini brasiliani, sono tenuti a lasciare il territorio cantonale entro il 15.07.2000 notificando la partenza al competente ufficio regionale degli stranieri.
2. L'istanza di ammissione al beneficio dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio è respinta.
3. La tassa di giustizia e le spese, per complessivi fr. 400.–, sono poste a carico della ricorrente.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario