Incarto n. 52.1996.00089
Lugano 28 gennaio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 15 aprile 1996 del
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 13 marzo 1996, no. 1139, del Consiglio di Stato, che ha accolto l'impugnativa di __________ inoltrata avverso la risoluzione 22 gennaio 1995 del municipio di __________ in materia di determinazione di domicilio;
viste le risposte:
- 30 aprile 1996 del Consiglio di Stato;
- 13 maggio 1996 di __________;
- 24 maggio 1996 del Dipartimento di polizia e militare del canton __________ __________, ufficio controllo abitanti;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con decisione 25 gennaio 1995 il municipio di __________ ha negato a __________ il trasferimento del suo domicilio da __________ a __________, comune nel quale egli possiede un'abitazione secondaria. A detta dell'esecutivo comunale la sporadica presenza del richiedente a __________ non permetterebbe di considerare soddisfatta la condizione della residenza effettiva, requisito indispensabile per la costituzione del domicilio ex art. 6 LOC in relazione con l'art. 23 CC.
Il 28 giugno 1995 il Consiglio di Stato ha confermato tale risoluzione municipale, respingendo il gravame contro di essa interposto dal qui resistente. Adito da quest'ultimo, con decisione 2 ottobre 1995 il Tribunale cantonale amministrativo ha annullato la pronuncia dell'Esecutivo cantonale, in quanto né l'autorità municipale né quella cantonale di prima istanza si erano preoccupati di esperire i dovuti accertamenti anche a __________ per verificare la situazione personale del resistente in quel comune, soprattutto dal profilo logistico e professionale, come neppure erano state sentite le autorità comunali del luogo. Gli atti sono dunque stati rinviati al Consiglio di Stato per nuova decisione.
B. Raccolte tali informazioni, con giudizio 13 marzo 1996 l'Esecutivo cantonale ha accolto il gravame e riconosciuto che il richiedente aveva stabilito il proprio domicilio a __________ a partire dal 1. gennaio 1996 (in realtà il 1. gennaio 1995). Dall'inchiesta esperita è emerso che a __________ il resistente ha in locazione un appartamento a destinazione abitativa che tuttavia risulta essere spoglio di qualsiasi arredamento ed essenzialmente adibito a galleria d'arte, mentre nell'abitazione di __________ è stato creato un vero ambiente abitativo. Inoltre dalle fatture telefoniche concernenti il periodo giugno-ottobre 1995 risulta che egli ha utilizzato maggiormente la linea telefonica di __________ piuttosto che quelle di __________.
C. Avverso tale pronuncia il municipio di __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Ritiene che dal confronto dell'arredamento delle abitazioni di __________ e di __________ non è possibile trarre conclusioni circa il domicilio del resistente, il quale non abbisognerebbe delle comodità che si trovano abitualmente nelle comuni abitazioni. Ciò sarebbe provato dal fatto che fino al 1995, data alla quale egli era ancora domiciliato a __________, egli viveva in tale appartamento con un simile arredamento. Neppure il raffronto delle telefonate operate dai collegamenti telefonici sarebbe di rilievo, in quanto determinante sarebbero unicamente le telefonate ricevute, ben più significative, poiché rivelerebbero dove la gente sa di poter reperire il resistente. Ritenuto che quest'ultimo a __________ non ha alcun legame famigliare, professionale, culturale o sociale, non sarebbero dati i presupposti per la concessione del domicilio.
D. Il Consiglio di Stato ha sollecitato la reiezione dell'impugnativa, riconfermandosi nelle conclusioni contenute nella decisione contestata. Ad identica conclusione è giunto __________ portando delle argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, nel seguito. L'ufficio controllo abitanti del canton __________ ha sottolineato che per quanto lo concerne non si oppone al cambiamento di domicilio del resistente, che risulta essersi dichiarato partente per il 5 gennaio 1995.
Considerato, in diritto
1. La competenza di questo Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), l'impugnativa è tempestiva (art. 46 cpv. 1 PAmm). La legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Giusta l'art. 24 Cost, che ha sostanzialmente ripreso il tenore dell'ora abrogato art. 45 Cost., ogni svizzero può stabilirsi in qualsiasi parte del Paese. La libertà di domicilio è un aspetto parziale del diritto fondamentale alla libertà personale (DTF 90 I 34 seg.; 99 I a 5 seg; J. P. Müller, Die Grundrechte der Schweizerischen Bundesverfassung, 2. ed., pag. 92 seg.). Grazie ad essa, ogni svizzero può liberamente risiedere o soggiornare in qualsiasi località del territorio elvetico. La libertà di domicilio (Niederlassungsfreiheit, liberté d'établissement) garantisce tanto il domicilio (Niederlassung, établissement), quanto la semplice dimora (Aufenthalt, séjour, secondo la terminologia dell'abrogato art. 47 Cost.; cfr. D. Chr. Dicke, Commentaire de la Constitution fédérale suisse, ad art. 45 N 8; J. F. Aubert, Traité de droit constitutionel suisse, N. 1959 seg). Ai Cantoni ed ai comuni è dato unicamente di stabilire i limiti entro i quali i cittadini svizzeri sono tenuti a notificare la loro presenza all'autorità (H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, §§ 32-39, N. 1.2.).
La libertà di domicilio garantita dall'art. 24 Cost. non conferisce comunque il diritto di designare come domicilio (residenza) un luogo qualsiasi, con il quale non si intrattengono particolari rapporti. Affinché un determinato luogo possa essere considerato come domicilio di una persona secondo la norma in esame, devono in ogni caso essere dati alcuni presupposti di fatto (K. Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 1992, pag. 338).
Oggetto della tutela assicurata dall'art. 24 Cost. è soltanto il rapporto di polizia che intercorre fra il singolo cittadino e l'autorità. La tutela non si estende né al domicilio civile (art. 23 CC), né a quello fiscale (art. 4 DFID e 2 LT), né a quello politico (art. 3 LDP e 5 LVE), né al domicilio assistenziale (art. 4 seg. LAS). Il concetto di domicilio al quale fa riferimento la norma costituzionale non si identifica con i concetti di domicilio sopra citati. Anche se sono strettamente connessi dal profilo fattuale e spesso coincidono (cfr. G. Corti, Pareri del Consulente giuridico del Consiglio di Stato; RDAT 1990 pag. 304), il domicilio civile (Wohnsitz) e quello di polizia (Niederlassung) sussistono indipendentemente l'uno dall'altro (Bucher, Berner Kommentar zum ZGB, Vorbemerkungen ad art. 23 CC N. 6; Spühler, op. cit., pag. 339). A differenza del domicilio civile, la residenza di polizia sussiste soprattutto in base a fattori oggettivi ed accertabili. Il legame soggettivo dell'interessato con un determinato luogo non è di rilievo (Thalmann, op. cit. §§ 32-39 N. 2.3.1). La durata della permanenza prevista assume importanza soltanto per distinguere la residenza a scopo di domicilio (Niederlassung) da quella a scopo di semplice dimora (Aufenthalt; cfr. Spühler, op. cit., pag. 342 N 3 e 341 N 4). Diversamente dal domicilio civile, che può sussistere soltanto in un luogo (art. 23 CC), il domicilio di polizia può essere dato contemporaneamente anche in rapporto a più località. In generale, in questi casi, si considera come domicilio di polizia il luogo con il quale vengono intrattenute le relazioni più intense. Gli altri luoghi di soggiorno sono invece considerati come semplici luoghi di dimora (Spühler, op. cit., pag. 339 N. 2; Thalmann, op. et loc. cit., N. 2.1.1.1.).
Il domicilio di polizia non pregiudica comunque l'accertamento del domicilio civile, del domicilio fiscale e del domicilio politico. Il domicilio di polizia ed il luogo di deposito degli atti costituiscono soltanto un indizio ai fini dell'individuazione del domicilio civile e degli altri tipi di domicilio che, analogamente a quello civile, fanno capo ai criteri di determinazione sanciti dall'art. 23 CC (DTF 90 I 28; Bucher, op. cit. ad art. 23 N. 36 seg.). Pur avendo in comune il medesimo fondamento di fatto, il domicilio di polizia non limita la libertà di decisione delle diverse autorità chiamate ad accertare il domicilio civile, fiscale o politico (Spühler, op. cit., pag. 343 N. 4).
3. Giusta l'art. 6 LOC, è domiciliato in un comune chi vi risiede con l'intenzione di stabilirvisi durevolmente. Il concetto di domicilio della LOC, ripreso dagli art. 2 LT e 5 LVE, si riallaccia al concetto di domicilio civile retto dall'art. 23 CC. Anch'esso postula quindi l'adempimento di due condizioni cumulative: quella oggettiva della residenza effettiva in un determinato luogo e quella soggettiva dell'intenzione concretamente manifestata dall'interessato di stabilirvisi durevolmente (DTF 97 I 3 consid. 3; RDAT 1982, pag. 71 seg.; Bucher, op. cit., ad art. 23 N 3 seg.; Grossen, Das Recht der Einzelpersonen, in Schweizerisches Privatrecht, Vol. II, pag. 286 seg.).
Vi è residenza, secondo le norme succitate, quando una persona soggiorna per un certo periodo in un determinato luogo, costituendo ed intrattenendo con esso rapporti di intensità tale da farlo apparire come il centro delle sue relazioni personali.
L'intenzione di stabilirsi nel luogo di residenza deve emergere dall'insieme delle circostanze e dev'essere riconoscibile per i terzi. La semplice manifestazione di volontà non è sufficiente. Non basta in particolare dichiarare di voler costituire il proprio domicilio in un determinato luogo. Tanto per l'art. 23 CC, quanto per l'art. 6 LOC l'intenzione dev'essere suffragata dall'effettiva residenza nel luogo prescelto.
4. L'accertamento operato dal municipio giusta l'art. 6 LOC circa l'esistenza del domicilio di una determinata persona rientra nell'ambito dei compiti conferiti all'esecutivo comunale dall'art. 106 lett. e LOC: norma che obbliga l'esecutivo comunale a tenere ed aggiornare i cataloghi civici, il ruoli della popolazione e gli altri registri che la legge gli impone di allestire (ad es. l'elenco dei contribuenti prescritto dall'art. 195 LT).
Tale accertamento verte in primo luogo su aspetti che vanno oltre il semplice rapporto di polizia. Esso non si limita infatti a determinare il luogo in cui l'interessato risiede e che ha concretamente posto al centro delle sue relazioni personali, ma si pronuncia anche sull'aspetto soggettivo, ovvero sull'intenzione di stabilirvisi durevolmente, che può essere dedotta dalle circostanze oggettive.
Tenuto conto delle relazioni che dal profilo fattuale intercorrono tra il domicilio così com'è concepito dall'art. 6 LOC ed il domicilio di polizia al quale fa riferimento l'art. 24 Cost., nella maggior parte dei casi l'accertamento operato dal municipio si pronuncia tuttavia anche sull'esistenza o sull'inesistenza del sottostante rapporto di polizia.
5. Con la determinazione qui in esame, il municipio di __________ ha stabilito che il domicilio del resistente __________ si trova a __________.
La decisione censurata si fonda sull'art. 6 LOC e sull'art. 23 CC, al quale questo si riallaccia. Indirettamente si pronuncia comunque anche sul rapporto di polizia che intercorre fra il resistente ed il comune ricorrente, accertando l'inesistenza di un domicilio di polizia. Le conclusioni a cui è giunto il Consiglio di Stato nel giudizio impugnato meritano di essere tutelate per i seguenti motivi.
5.1. Quando una persona abita in un luogo diverso da quello in cui lavora, il domicilio è di regola costituito nel luogo dell'abitazione, ovvero nel luogo in cui la persona torna regolarmente per trascorrere il tempo libero eventualmente con i congiunti (DTF 59 III 4; Bucher, op. cit., ad art. 23 CC N. 48). Il luogo di lavoro assurge a domicilio, soltanto quando le relazioni personali con esso appaiono più strette ed intense di quelle intrattenute con un luogo d'abitazione scelto più per caso che per altri motivi (Bucher, op. et loc. cit., N 49). Il luogo di lavoro è considerato prevalente, ad esempio quando l'interessato vi deposita gli effetti personali, vi trascorre il proprio tempo libero o vi archivia la propria corrispondenza privata (Spühler, op. cit., pag. 343 N. 5).
La prassi valida in campo fiscale secondo cui persone in posizione dirigenziale e liberi professionisti hanno di regola il loro domicilio fiscale nel luogo di lavoro, indipendentemente dal loro stato civile (DTF 57 I 421 seg.), può essere trasposta nell'ambito della determinazione del domicilio civile (art. 23 CC) soltanto a condizione che l'interessato disponga anche nel luogo di lavoro di un'abitazione nella quale trascorre almeno in parte il proprio tempo libero (Bucher, op. et loc. cit., N. 50).
5.2. Il resistente __________ lavora prevalentemente a __________, dove si trova la sua galleria d'arte. Quantunque egli abbia dichiarato di essere intenzionato a svolgere parte della sua attività professionale anche nel comune di __________, il centro della sua attività professionale è sicuramente situato a __________, dove egli dispone di un ambiente lavorativo pienamente organizzato. I rapporti che il resistente intrattiene con la città di __________ sono sicuramente stretti ed intensi. Ne fa fede il tempo che egli vi trascorre. Tuttavia per quanto stretti ed intensi possano apparire i rapporti di lavoro, non possono essere considerati prevalenti sulle relazioni che egli ha instaurato a __________. Dalle fotografie in atti si evince che i locali dell'appartamento di __________ sono utilizzati per l'esposizione di opere d'arte, unici oggetti presenti nell'appartamento. La cucina serve quale ufficio ed è ingombra di una libreria carica di classificatori, una scrivania su cui poggia un PC ed una stampante. Ogni superficie disponibile della cucina è ricoperta da materiale d'ufficio. La presenza in una stanza di un materasso non permette di sovvertire la conclusione che l'appartamento allo stato attuale non funge in alcun modo da abitazione. Il sopralluogo esperito non ha permesso di reperire tracce concrete di una sua presenza regolare e prolungata o di suoi effetti personali. Può anche darsi, come sostenuto dal Comune, che il ricorrente preferisca organizzare il proprio ambiente abitativo in modo inusuale, tuttavia il raffronto delle due abitazioni permette di escludere che egli abbia posto __________ al centro delle sue relazione personali.
Il centro delle sue relazione più intense è invece situato a __________, dove egli rientra regolarmente. Ne è prova il fatto che in tale comune egli dispone di un'abitazione a due piani confacentemente arredata, composta da due salotti, una camera da letto, cucina e bagno, che egli saltuariamente utilizza anche a scopi espositivi. E' quindi nel comune di __________ che dev'essere individuato il suo domicilio.
D'altro canto gli accertamenti esperiti dal Consiglio di Stato in merito all'utilizzo del telefono dimostrano che il resistente ha fatto maggiormente capo al collegamento di __________ rispetto a quelli di __________. Prive di fondamento sono le critiche del ricorrente, secondo il quale determinante sarebbero le chiamate in entrata. Nell'ambito della determinazione del domicilio è di rilievo stabilire il traffico telefonico complessivo dell'interessato, ossia le telefonate in entrata ed in uscita. Ritenuto tuttavia che i mezzi tecnici attuali non permettono di contabilizzare le telefonate ricevute, si deve far capo unicamente a quelle in uscita.
Ne discende che dal profilo degli art. 6 LOC e 23 CC il resistente dev'essere considerato domiciliato a __________ e non a __________ a partire dal 1. gennaio 1995.
6. Va infine osservato che nella decisione impugnata il Consiglio di Stato è incorso in un errore di redazione del dispositivo, laddove figura che:
"1. Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza la decisione municipale impugnata è annullata ed il domicilio del signor __________ è riconosciuto nel Comune di __________ a far tempo dal 1. gennaio 1996." (sottolineatura nostra)
Apparendo evidente che si tratta di un errore di redazione, ritenuto che le motivazioni evidenziano che determinante è la data del 1. gennaio 1995, l'errore viene corretto d'ufficio da questo tribunale per economia procedurale.
7. In esito alle considerazioni sin qui esposte, il ricorso va quindi respinto.
Restano riservate le decisioni che il municipio di __________ e le autorità fiscali sono chiamate a prendere in merito al domicilio politico e fiscale.
Visto l'esito del gravame, gli oneri processuali sono posti a carico del comune di __________, il quale rifonderà al resistente __________ fr. 800.-- a titolo di ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli art. 24 Cost.; 45, 47 Cost. del 1874.; 23 CC; 6, 106, 208 LOC; 2 LT; 3, 18, 28, 31 ,60 ,61 ,65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
§ Di conseguenza la decisione 22 gennaio 1995 del municipio di __________ è annullata ed il domicilio di __________ è riconosciuto in tale comune a far tempo dal 1. gennaio 1995.
2. La tassa di giustizia e le spese per complessivi fr. 800.-- sono poste a carico del ricorrente, il quale rifonderà ad __________ la somma di fr. 800.-- a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria