Incarto n. 50.1998.00006
Lugano 16 ottobre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 19 giugno 1998 di
__________ e __________ patrocinati dall'avv. __________
contro
la decisione 19 maggio 1998 (no. 429/18) del Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina, prolata in merito alla domanda d'indennizzo per titolo di espropriazione materiale inoltrata l'8 settembre 1995 da __________ ed __________ relativamente al mappale no. __________ RFD di __________;
viste le risposte:
- 1° luglio 1998 del Tribunale di espropriazione;
- 8 luglio 1998 del comune di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ e __________ sono proprietari in ragione di 1/2 ciascuno del mapp. __________ RFD di __________, di complessivi mq 1'069, così censito a RF:
A) casa d'abitazione mq 98
B) casa mq 88
C) casetta mq 28
D) pollaio mq 6
e) prato vignato mq 650
f) corte mq 8
g) corte mq 191
Il fondo è situato nel nucleo di __________, tra __________ (N e S) e via __________ (O). Le costruzioni esistenti sono concentrate nella parte settentrionale della proprietà.
B. a) Il PR di __________ entrato in vigore il 7 luglio 1978 prevedeva che la pianificazione del centro tradizionale di __________ (NV) nel quale era stata collocata la part. __________ venisse definita mediante l'allestimento di un piano particolareggiato. Le NAPR approvate all'epoca (art. 19) specificavano che nella zona NV erano ammessi i riattamenti delle costruzioni esistenti, le ricostruzioni e le nuove costruzioni a condizione che rispettassero le volumetrie, le altezze, le caratteristiche edilizie, i valori ambientali e gli spazi liberi esistenti. La stessa norma puntualizzava inoltre che le nuove costruzioni potevano sorgere unicamente secondo le direttive indicate dal PP.
b) Il 26 febbraio 1992 il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato del centro tradizionale di __________ (PPCT), ad eccezione della zona di ristrutturazione Ri2 concernente i contigui mapp. __________ e __________ . Per questo specifico comparto territoriale il Governo ha invitato il comune ad adottare entro il 31 dicembre 1992 una variante contenente una nuova proposta di azzonamento.
c) Con messaggio no. 83 del 6 maggio 1994 il municipio ha quindi proposto al consiglio comunale l'adozione di una modifica al PPCT con la quale si abbandonava in sostanza il concetto della zona di ristrutturazione a beneficio della possibilità di inserire nuove costruzioni, seppur condizionate da linee di allineamento e arretramento, all'interno di una zona di risanamento conservativo. La commissione piano regolatore ha tuttavia osteggiato le soluzioni suggerite per le part. __________, __________ e __________, cosicché l'8 maggio 1995 il legislativo ha accolto il progetto limitatamente alle modifiche del piano esemplificativo, del piano viario, dei contenuti e delle NAPR concernenti i mapp. __________, __________ e __________.
__________ ed __________ hanno impugnato tale risoluzione innanzi al Consiglio di Stato, chiedendo la sospensione della procedura di approvazione in attesa dell'adozione di una variante che includesse anche il loro fondo nel PPCT. Statuendo sul gravame il 13 marzo 1996 il Governo ha impartito al comune un termine di 9 mesi per presentare il disegno pianificatorio sollecitato dai ricorrenti.
d) In occasione della seduta tenutasi il 22 aprile 1996 il consiglio comunale di __________ ha dunque adottato una variante (la seconda) riferita alle part. __________ e __________. Con decisione 27 agosto 1997 il Consiglio di Stato si è tuttavia rifiutato di approvare il progetto siccome ritenuto carente dal profilo dei parametri urbanistici propri di un PP. Nel contempo, ha assegnato al comune un termine improrogabile di sei mesi per completare le normative e gli strumenti pianificatori della variante in modo da renderli consoni con gli obiettivi e i parametri del PP.
e) Il municipio ha così provveduto ad allestire un nuovo progetto pianificatorio inerente i mapp. __________ e __________. Questa terza variante, elaborata sulla base dei concetti che avevano ispirato quella del 1994, è stata adottata dal consiglio comunale il 28 settembre 1998 ed approvata dal Consiglio di Stato il 24 febbraio 1999. Per il mapp. __________ contempla il mantenimento/restauro secondo criteri di risanamento conservativo degli edifici esistenti, con la possibilità di erigere nuove costruzioni nella parte meridionale del fondo, entro le linee di arretramento e allineamento riportate sul piano esemplificativo.
C. Il 10 dicembre 1990 il municipio di __________ ha respinto una domanda di costruzione dei proprietari del mapp. __________ relativa alla formazione di un posteggio provvisorio sul fondo.
Nella primavera del 1993 i coniugi __________ hanno incaricato l'arch. __________ di studiare la possibilità di insediare nella porzione meridionale del terreno uno stabile di quattro piani destinato ad accogliere un centro di fisioterapia, uffici ed appartamenti. Il relativo progetto di massima allestito in scala 1:200 non è tuttavia mai stato oggetto di un ulteriore sviluppo ai fini dell'ottenimento di una licenza edilizia.
D. Preso atto della mancata adozione della prima variante concernente la loro proprietà, con istanza 8 settembre 1995 __________ e __________ hanno convenuto in giudizio il comune di __________ innanzi al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina, postulando un indennizzo di espropriazione materiale di fr. 26'000.- annui a far tempo dal 31 dicembre 1992 e sino ad avvenuta approvazione della pianificazione riguardante il mapp. __________.
In sede di risposta il municipio di __________ si è opposto alla domanda sottolineando in specie come limitazioni temporanee del diritto di costruire non sono costitutive di espropriazione materiale e non danno luogo a risarcimento.
All'udienza di conciliazione del 2 febbraio 1996 il comune si è impegnato ad allestire una nuova variante entro il 15 marzo seguente, fermo restando che in caso di mancata adozione della medesima la parte attrice avrebbe avuto modo di meglio sostanziare le proprie rivendicazioni.
Con scritto 31 gennaio 1997 i proprietari della part. __________ hanno dunque ribadito la loro pretesa risarcitoria, specificando che la stessa era vantata per titolo di espropriazione materiale temporanea. Il convenuto, di rimando, ha negato categoricamente la sussistenza di un qualsivoglia evento espropriativo indennizzabile.
Il 31 marzo 1998 i privati hanno chiesto al Tribunale di espropriazione di riattivare la procedura, che era stata sospesa d'ufficio il 2 settembre 1997 in attesa dell'approvazione della cosiddetta seconda variante (in realtà, il Consiglio di Stato si era pronunciato sul progetto pianificatorio già il 27 agosto 1997, respingendolo).
In occasione di un dibattimento conclusivo tenutosi il 28 aprile 1998 le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive tesi, allegazioni e domande.
E. Esaurite tutte le formalità processuali, con sentenza 19 maggio 1998 il Tribunale di espropriazione ha respinto l'istanza dei coniugi __________ ritenendo che la loro proprietà non fosse stato colpita da espropriazione materiale.
Ammessa la tempestività della domanda d'indennizzo ed evocata la definizione tradizionale di espropriazione materiale scaturita dalla giurisprudenza del Tribunale federale, il primo giudice ha osservato innanzi tutto che in assenza di una variante del PPCT approvata l'assetto pianificatorio del mapp. __________ doveva essere valutato alla luce del PR 1978 e delle relative NAPR, le quali non prevedono particolari vincoli per l'edificabilità del fondo. In pratica, il diritto di proprietà degli istanti non sarebbe mai stato leso al punto da giustificare un'indennità, atteso che il terreno non ha mai perso la propria componente edilizia. D'altro canto, i disagi provocati dai ritardi accumulati dall'ente pubblico nel definire l'assetto pianificatorio della proprietà sono stati di natura temporanea e non hanno vanificato concrete aspettative edilizie, tant'è vero che il terreno non è mai stato oggetto di una formale domanda di costruzione.
F. Avverso questa pronunzia __________ e __________ sono insorti mediante ricorso 19 giugno 1998 innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, riproponendo a giudizio le richieste avanzate in prima istanza.
Evocati i fatti e le tappe salienti del tormentato iter che ha contraddistinto la pianificazione della loro proprietà, i ricorrenti hanno rivendicato anche in questa sede un indennizzo annuo di fr. 26'000.- per titolo di espropriazione materiale, evidenziando il divieto di costruire temporaneo che li ha colpiti, il lungo tempo trascorso in attesa che venissero definiti i parametri edificatori del mapp. __________, il sacrificio particolare loro imposto durante questo periodo e gli errori, così come i ritardi, che hanno contraddistinto l'attività pianificatoria del comune di __________.
G. Il Tribunale di espropriazione si è opposto all'accoglimento del gravame senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto il comune di __________, limitandosi a ribadire il contenuto degli allegati inoltrati all'istanza inferiore.
H. Il Tribunale ha accertato d'ufficio gli accadimenti che hanno interessato il mapp. __________ dopo l'inoltro dell'impugnativa. A richiesta del giudice delegato il comune di __________ ha prodotto la documentazione relativa all'approvazione della variante al PPCT con la quale è stato definitivamente stabilito l'assetto pianificatorio della proprietà __________.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei ricorrenti e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50 cpv. 1 e 3 Lespr, nonché 43 e 46 PAmm grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr.
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze degli accertamenti esperiti d'ufficio in fase istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. In prima istanza gli insorgenti hanno esplicitamente fondato le proprie pretese sulla base di una presunta espropriazione materiale temporanea. Il riconoscimento di un indennizzo per tale titolo presuppone che il fondo sia stato colpito da un'espropriazione materiale in seguito decaduta. In simile evenienza, la rara dottrina e giurisprudenza che si è espressa sull'argomento concorda nel ritenere che così come previsto dalla legge in caso di rinuncia all'espropriazione formale (cfr. art. 7 cpv. 3 e 5 Lespr), l'espropriato ha diritto al risarcimento del danno subito, segnatamente al rimborso delle spese di patrocinio sopportate nel corso della procedura espropriativa. I proprietari che recuperano la componente edilizia dei loro fondi e beneficiano nel contempo dell'aumento del valore venale dei terreni sul mercato immobiliare possono aspirare al riconoscimento di un indennizzo di maggior ampiezza solo se provano che senza la restrizione avrebbero potuto trarre dal fondo un profitto superiore, in particolare edificandolo o vendendolo. La semplice possibilità di edificare o alienare il terreno non è però sufficiente. Soltanto la comprovata vanificazione di un progetto concreto può entrare in linea di conto (Catenazzi, Rinuncia ad un vincolo pianificatorio e retrocessione del bene espropriato in Il Ticino e il diritto, p. 222 e rinvii; Scolari, Commentario, N. 104 ad art. 6 LALPT; DTF 120 Ib 465 consid. 5e; 109 Ib 20 consid. 4, 268 consid. 2; RDAT I-1991 N. 53).
3. Posto che a tutt'oggi il mapp. __________ è certamente edificabile e fruisce di un assetto pianificatorio e di parametri edificatori definiti in modo chiaro e stabile, resta da esaminare se - come sostengono i ricorrenti - nel 1992 il fondo è stato effettivamente oggetto di una restrizione della proprietà equivalente ad espropriazione.
3.1. Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente all'art. 22 ter cpv. 3 VCost., in caso di restrizione della proprietà equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale (DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).
La legge rinvia dunque alla giurisprudenza del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re W.) e lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la celeberrima sentenza B. (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 125 II 431 consid. 3a e giurisprudenza ivi richiamata).
L'avverarsi di un'espropriazione materiale è comunque da negare quando un divieto di costruzione parziale lascia intatta la possibilità di usare convenientemente e in modo economicamente ragionevole la parte non colpita del fondo: ad esempio quando un azzonamento riguarda solo un quarto della particella o un vincolo di inedificabilità colpisce solo un terzo dell'immobile (DTF 114 Ib 121 e riferimenti ivi citati; RDAT II-1994 N. 63). D'altra parte, il Tribunale federale ha già avuto modo di accertare che l'obbligo di conservare l'aspetto esteriore di uno stabile non costituisce una grave restrizione del diritto di proprietà e non comporta quindi espropriazione materiale se il proprietario può continuare a fare dell'edificio un uso conforme alla sua destinazione e economicamente razionale (DTF 117 Ib 262 e rinvii).
3.2. Di norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie integra gli estremi di un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento pianificatorio che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3d). Seguendo il ragionamento svolto dagli insorgenti e l'impostazione che essi stessi hanno dato alla causa, in casu la sussistenza di un'eventuale espropriazione materiale deve essere apprezzata innanzi tutto secondo le circostanze di fatto e di diritto esistenti nel febbraio del 1992, allorquando il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato del centro tradizionale di __________ (PPCT) ad eccezione della zona di ristrutturazione Ri2 concernente i contigui mapp. __________ e __________.
Nel 1978 la part. __________, al pari di tutte le proprietà collocate in zona NV, era edificabile nel rispetto dei criteri indicati all'art. 19 NAPR. Sul fondo erano dunque ammessi i riattamenti delle costruzioni esistenti, le ricostruzioni e le nuove costruzioni a condizione che ossequiassero le volumetrie, le altezze, le caratteristiche edilizie, i valori ambientali e gli spazi liberi esistenti. Le nuove costruzioni potevano però sorgere unicamente secondo le direttive indicate dal futuro PP (cfr. art. 19 NAPR 1978).
Il PR 1978 di __________ era antecedente all'avvento della LPT ed i suoi contenuti non erano conformi alle esigenze costituzionali ed ai principi legali invalsi in materia di pianificazione del territorio a partire dal 1° gennaio 1980. Il fondo ha acquisito uno statuto consono al diritto federale solo nel 1999. Sennonché il comune avrebbe dovuto elaborare un piano di utilizzazione ossequioso della legislazione federale entro il gennaio 1988 (cfr. art. 35 cpv. 1 lett. b LPT). Il mancato rispetto di questo termine ha reso il PR del 1978 privo di validità in virtù del principio della forza derogatoria del diritto federale, lasciando spazio all'applicazione dell'art. 36 LPT (DTF 118 Ib 38 consid. 4a) e delle norme contenute nell'ordinamento provvisorio emanato a livello cantonale (DEPT del 29.1.1980).
L'approvazione del PPCT ad opera del Governo non ha per nulla modificato la situazione, rimasta inalterata proprio in funzione del rifiuto del Consiglio di Stato di avallare la zona di ristrutturazione Ri2 prevista in seno al PP per i mapp. __________ e __________. Questa constatazione circa l'assenza di qualsiasi mutamento rispetto al pregresso assetto del fondo porta immediatamente ad escludere che nel 1992 si sia verificato un evento costitutivo di espropriazione materiale.
3.3. Resta nondimeno da chiedersi se in realtà l'espropriazione materiale di cui si dolgono i ricorrenti non si sia verificata il 7 luglio 1978, data dell'entrata in vigore del PR di __________, per poi protrarsi sino al 24 febbraio 1999, giorno in cui il Governo ha approvato la nota variante concernente il mapp. __________.
Il PR di __________ del 1978 ha incluso il mapp. __________ in zona NV, concedendogli le possibilità edificatorie previste dal più volte evocato art. 19 NAPR. Grazie a questa collocazione, gli edifici posti nella parte settentrionale della proprietà potevano essere riattatati o ricostruiti, mentre nella porzione meridionale restante potevano essere erette nuove costruzioni secondo le direttive del PP. Sta di fatto che l'elaborazione tardiva del PP, da un lato, e la sua mancata approvazione relativamente alla part. __________, dall'altro, hanno reso inedificabile per alcuni anni il settore del fondo che si prestava alla costruzione, segnatamente la superficie di 650 mq del sub. e. La fattispecie non integra comunque gli estremi di un'espropriazione materiale per diverse ragioni. Innanzi tutto perché il PR ha lasciato intatta la possibilità di usare in modo economicamente ragionevole la parte settentrionale del mappale e nel complesso non ne ha compromesso l'uso in misura tale da privare il proprietario di una della facoltà discendenti dal suo diritto di proprietà; lo ha tutt'al più limitato nell'esercizio di detto diritto, ma non con una incidenza notevole ed insopportabile idonea a far insorgere un'espropriazione materiale. Secondariamente perché il piano del '78 non ha mortificato alcuna concreta prospettiva di edificazione dei suoi proprietari; né quella della comunione ereditaria __________, intestataria del fondo dal 1961 al 1983, né quella di __________ ed __________, che hanno acquistato il particellare nell'agosto del 1983 e non hanno mai presentato una formale domanda di costruzione per insediarvi un nuovo manufatto (cfr., in tema di manifestazione della volontà di dare al fondo una diversa, miglior utilizzazione, STF 1.3.1996 in re Comune di __________, pubbl. in RDAT II-1996 N. 46). In terzo luogo perché a ben guardare la limitazione vera e propria ha avuto una durata tutto sommato contenuta ed a partire perlomeno dal 1988 nulla avrebbe impedito ai ricorrenti di sollecitare il rilascio di un permesso di costruzione al fine di intensificare lo sfruttamento edilizio della proprietà. Nel caso in cui la domanda fosse risultata in contrasto con uno studio pianificatorio in atto, il municipio avrebbe potuto tutt'al più sospendere la sua decisione per un massimo di due anni, trascorsi i quali era tenuto a pronunciarsi secondo il diritto in vigore (cfr. art. 65 cpv. 1 e 4 LALPT e il previgente art. 50 LE 1973).
Quanto al sacrificio particolare che i coniugi __________ sostengono di aver sopportato, basterà ricordare che la giurisprudenza ne fa dipendere l'esistenza dalle elevata possibilità di attuazione dell'aspettativa edilizia in un prossimo futuro (DTF 119 Ib 147 consid. 6; 112 Ib 492 consid. 8). Negata la sussistenza di questo presupposto in virtù delle considerazioni illustrate in precedenza, dev'essere di riflesso escluso il riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale fondata sulla teoria del Sonderopfer.
4. Stante quanto precede, il ricorso dev'essere respinto con la conseguente conferma del giudizio impugnato.
La tassa di giudizio e le spese seguono la soccombenza degli insorgenti (art. 28 PAmm per il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).
Per questi motivi,
visti gli art. 26 Cost.; 3, 5, 35, 36, 65 LPT; 7, 39, 50, 70 Lespr; 18, 28, 43 e 46 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio di fr. 1'200.- è posta a carico dei ricorrenti in solido.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario