Incarto n. 50.1998.00005
Lugano 12 settembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 22 aprile 1998 di
__________ patrocinata da: dr. iur. h. c. __________
contro
la sentenza 16 marzo 1998 con cui il Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina ha respinto la sua notifica di pretese per espropriazione materiale concernente il mapp. __________ di __________;
viste le risposte:
- 05 maggio 1998 del Tribunale d'espropriazione sottocenerino;
- 26 maggio 1998 del comune di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ è proprietaria del mapp. __________ di __________. Il fondo è censito come segue:
A) Abitazione mq 53
B) Ripostiglio mq 25
C) Pollaio mq 10
d) prato mq 480
e) corte mq 6
totale mq 574
L'abitazione, il ripostiglio e la corte sono assegnati dal PR vigente, approvato dal Consiglio di Stato il 9 settembre 1975, alla zona del nucleo tradizionale (NV). Il prato ed il pollaio sono invece stati conglobati, insieme ad altri fondi, in una vasta superficie attribuita ad attrezzature ed edifici di interesse pubblico (AP-EP). Più precisamente quell'area è stata riservata per la realizzazione di attrezzature per il tempo libero; in questo modo essa può, nel contempo, svolgere la funzione di fascia di protezione del nucleo.
B. Sostenendo che l'imposizione del vincolo AP-EP fosse costitutiva di un'espropriazione materiale, con notifica 8 ottobre 1993 indirizzata direttamente al municipio di __________ , __________ ha preteso dal comune il versamento di fr. 145'000.--. In data 16 marzo 1994 il municipio di __________ ha trasmesso la notifica, contestata, al Tribunale d'espropriazione del Sottoceneri. Il 25 marzo 1994 il presidente di quest'ultima autorità ha assegnato a __________ un termine di 60 giorni per presentare l'allegato introduttivo. Con decreto 16 giugno 1994 lo stesso magistrato ha tuttavia sospeso il procedimento, poiché __________ aveva frattanto chiesto al Consiglio di Stato di accertare l'inesistenza del vincolo AP-EP dinanzi al Consiglio di Stato. Con risoluzione 21 marzo 1995 il Governo ha accertato che tale restrizione continuava a sussistere a carico del mapp. __________ di __________. Adito da __________, con sentenza 6 febbraio 1996, cresciuta in giudicato (pubbl. in RDAT II-1996 n. 23), il Tribunale della pianificazione del territorio ha tutelato la menzionata risoluzione governativa.
C. a) Riattivato il procedimento dinanzi al Tribunale d'espropriazione del Sottoceneri, con allegato introduttivo 1. marzo 1996 __________ ha indi domandato a questa autorità di condannare il comune di __________ a versarle un indennizzo di fr. 270.--/mq, per complessivi fr. 132'570.--, oltre interessi dall'8 ottobre 1993; in via subordinata, di fr. 90.--/mq, per complessivi fr. 44'190.--, oltre interessi dal 9 settembre 1975. Essa ha ribadito che il vincolo AP-EP istituito a carico del prato e del pollaio del mapp. __________ fosse costitutivo di un'espropriazione materiale a carico di quella porzione della particella.
b) Con risposta 28 giugno 1996 il municipio di __________ ha postulato la reiezione integrale delle pretese. Intanto perché perente. A giudizio del convenuto, non vi poteva poi essere spazio per un indennizzo siccome l'attrice aveva acquistato le superfici interessate mediante istromento 27 novembre 1985, iscritto a registro fondiario l'indomani, quindi solo successivamente all'entrata in vigore del vincolo di PR alla base dell'asserita espropriazione materiale, che essa doveva pertanto conoscere. Il municipio ha anche eccepito che il vincolo concernesse solo una parte del fondo e che, all'entrata in vigore del PR, ossia al 9 settembre 1975, la superficie interessata non fosse servita da un accesso sufficiente né fosse ricompresa nel perimetro del PGC: circostanza attestata dal prezzo di fr. 10'000.--, ovvero di circa
fr. 20.--/mq, pagato per il suo acquisto.
c) Con replica e duplica le parti hanno confermato le rispettive posizioni.
d) Esperita l'istruttoria, con sentenza 16 marzo 1998 il Tribunale d'espropriazione ha respinto l'istanza. Dopo aver ammesso la legittimazione attiva di __________ ad inoltrare la pretesa di risarcimento ed averne escluso la perenzione, il Tribunale di prime cure ha tutelato la tesi difensiva propugnata dal comune, secondo cui all'attrice doveva essere negato il diritto ad un indennizzo avendo acquistato il fondo sapendo che questo era già gravato dal vincolo AP-EP.
D. Con ricorso 22 aprile 1998 __________ è insorta dinanzi a questo Tribunale, al quale ha domandato di accertare l'esistenza di un'espropriazione materiale a pregiudizio del mapp. __________ e di retrocedere gli atti all'istanza inferiore per la determinazione della relativa indennità. La ricorrente contesta di aver conosciuto la restrizione gravante la superficie interessata al momento del suo acquisto. Tanto più che il municipio non aveva fatto menzionare l'esistenza del PR a registro fondiario, come prescriveva l'art. 28 dell'or abrogata LE 1973. La ricorrente si è inoltre appellata all'art. 26 cpv. 2 di quest'ultima legge, che rimandava la possibilità per il proprietario di chiedere l'indennizzo espropriativo al momento della ripresentazione del PR, una volta scaduto il termine di attuazione (di 10 anni, prorogabile di altri 5), previsto all'art. 23 della stessa.
Il Tribunale d'espropriazione ed il municipio di __________ hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo e la legittimazione della ricorrente certa (art. 50 Lespr, 43 PAmm). Il gravame è dunque ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Secondo la giurisprudenza vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa sono vietati o limitati in modo particolarmente grave, sicché il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; vi è altresì espropriazione materiale quando un solo proprietario o un numero limitato di proprietari sono toccati in modo meno grave ma tale che - fosse negato loro un indenniz-zo essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso a favore della collettività, incompatibile con il principio di uguaglianza. In entrambe le ipotesi il miglior uso del fondo può essere preso in considerazione solo se se alla data determinante, ovvero a quella di entrata in vigore della restrizione (DTF 119 Ib 233 consid. 3a con rinvii), questo appare come molto probabile in un avvenire prossimo; quale miglior uso del fondo si considera di regola la possibilità di costruire. Per giudicare in proposito vanno presi in considerazione tutti gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende tale possibilità (DTF 125 II 433 consid. 3a con rinvii; 123 II 487 consid. 6a con rinvii; 121 II 423 consid. 4a con rinvio; RDAT II-1996 N. 46 consid. 2a).
2.2. Nel nostro Cantone l'entrata in vigore di una restrizione della proprietà istituita per il tramite di un PR coincide con quella di approvazione di questo strumento da parte del Consiglio di Stato (art. 25 cpv. 1 dell'or abrogata LE 1973; attualmente art. 39 LALPT). Nel concreto caso il Consiglio di Stato ha approvato il PR di __________, che assegnava le superfici in esame alla zona AP-EP, in data 9 settembre 1975.
3. Il Tribunale d'espropriazione ha, in primo luogo, ammesso la legittimazione attiva di __________ a far valere nei confronti del comune di __________ la controversa pretesa di indennizzo per espropriazione materiale, sebbene la ricorrente avesse comperato la superficie colpita dalla restrizione AP-EP oltre 10 anni dopo l'entrata in vigore del PR. Malgrado questa conclusione non sia più controversa in questa sede, essa va nondimeno verificata d'ufficio da parte del Tribunale, poiché concernente un elemento del diritto sostanziale e, pertanto, il merito delle vertenza. La titolarità della pretesa in discussione va inoltre verificata tenendo presente che la causa di risarcimento contro il comune è stata promossa, per la prima volta, dalla qui ricorrente, acquirente delle superfici già colpite dal vincolo AP-EP: non rappresenta pertanto un caso di successione nel procedimento iniziato da un precedente proprietario. Ciò premesso è necessario ricordare che la determinazione del titolare della pretesa di indennizzo per espropriazione materiale non è regolata a livello federale; questo compito è lasciato, in primo luogo, ai Cantoni. In assenza di pertinente regolamentazione, com'è il caso nel nostro Cantone (è riservato il caso, che qui però non interessa e che potrebbe anche condurre ad un risultato differente, di successione in un procedimento già iniziato; cfr. art. 24 PAmm e relativo rinvio agli art. 102-110 CPC), tale prerogativa deve essere senz'altro riconosciuta al proprietario attuale del fondo colpito dalla restrizione costitutiva dell'espropriazione materiale. Se, quindi, al momento del trasferimento della proprietà di quest'ultimo l'indennità per espropriazione materiale non è ancora stata chiesta, si deve ritenere che la relativa pretesa passa al nuovo proprietario, anche in assenza di esplicita cessione. Si può difatti presumere che, mediante la compravendita, il venditore ceda al compratore il complesso dei diritti degli obblighi connessi con il bene ceduto, perdendo in tal modo ogni relazione con esso. La situazione pianificatoria del fondo non può, d'altra parte, essere ignorata al momento di una compravendita, dal momento che riveste un ruolo importante per la formazione del prezzo di cessione. All'alienante non possono pertanto sfuggire, al più tardi a questo momento, le eventuali conseguenze di una restrizione pianificatoria gravante la proprietà che si appresta a vendere: se, pertanto, egli vuole mantenere delle prerogative sulla stessa, si può pretendere che le riservi nel contratto di vendita. I termini di perenzione delle pretese, di ampio respiro nel nostro Cantone [di 10 anni per i vincoli sanciti dopo il 6 maggio 1988 (art. 39 cpv. 1 Lespr) e di durata superiore per quelli precedenti (art. 75 cpv. 2 Lespr): nel concreto caso di 23 anni], depongono ulteriormente a favore della soluzione suddetta, così come l'imprescindibile necessità di coinvolgere il proprietario attuale del fondo laddove l'ente pubblico intenda completare la procedura di espropriazione materiale con quella di espropriazione formale. Per contro, mediante accordo con l'acquirente del fondo l'alienante può riservarsi il diritto di mantenere e far valere la pretesa di indennizzo per espropriazione materiale nei confronti dell'ente pubblico (cfr. nello stesso senso Riva, Kommentar RPG, art. 5 n. 196 con rinvii, tra l'altro, alla DTF inedita 16 marzo 1983 in re città di Winterthur; dello stesso autore, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Berna 1990, in seguito Hauptfragen, pag. 253 con rinvii; inoltre la sentenza 26 marzo 1976 del Tribunale amministrativo zurighese pubbl. in ZR 75 Nr. 82, con rinvii alla dottrina ed alla prassi tedesche; lo stesso Tribunale ha successivamente lasciato aperto il quesito in una sentenza 8 novembre 1988, pubbl. in RB 1988 Nr. 91 = ZBGR 1993 93 segg., ove ha ammesso la legittimazione attiva del venditore sulla base di un corrispondente accordo con il compratore). Il giudizio impugnato merita pertanto tutela, su questo punto.
4. L'eccezione di perenzione delle pretese sollevata dal comune deve, in secondo luogo, esser respinta. In effetti, la pretesa di risarcimento in esame è stata inoltrata prima della scadenza del termine di perenzione decennale, cui sono state assoggettate anche le pretese per espropriazione materiale discendenti da vincoli istituiti, come in concreto, prima dell'entrata in vigore, il 6 maggio 1988, della modifica dell'art. 39 cpv. 1 Lespr (cfr. art. 75 cpv. 2 Lespr; RDAT II-1994 n. 64). La richiesta di indennizzo è difatti stata formulata al municipio di __________, per la prima volta, l'8 ottobre 1993. Anche su questo punto il giudizio impugnato deve essere protetto.
5. Il giudice di prima istanza ha tuttavia escluso il diritto dell'attrice di ricevere un indennizzo per espropriazione materiale, dal momento che aveva acquistato il fondo sapendo che questo era gravato dal vincolo AP-EP e, pertanto, inedificabile. Esso ha fatto riferimento a quanto sostenuto dal __________ (Hauptfragen, pag. 344, lett. B e nota 4 a piè di pagina). Il Tribunale non condivide tuttavia questa opinione. Il Tribunale d'espropriazione argomenta difatti, da un lato, che la ricorrente ha acquistato la legittimazione attiva a postulare l'indennizzo per espropriazione materiale grazie alla compera (nel 1985) della superficie vincolata dal PR 1975 (cfr. consid. 3 che precede), ma nel contempo nega, dall'altro, alla ricorrente il diritto di ottenere tale risarcimento perché il terreno era già gravato dalla restrizione al momento dell'acquisto. Secondo l'istanza inferiore (cfr. consid. 7 del giudizio impugnato), un'eventuale espropriazione materiale può aver colpito, a questo punto, solo chi era proprietario del fondo alla data di entrata in vigore della restrizione, ossia del PR 1975, ma nemmeno costui potrebbe rivendicare il risarcimento perché, non essendo più proprietario dell'area vincolata, non è legittimato a formulare la pretesa. Ora, applicando il ragionamento svolto dall'istanza inferiore verrebbe meno qualsiasi possibilità di ottenere un indennizzo per espropriazione materiale, nel caso in cui un fondo colpito da una restrizione venisse compravenduto prima dell'inoltro della richiesta di indennità per tale titolo, risparmiando all'ente pubblico l'obbligo di risarcire il danno provocato mediante l'imposizione del vincolo. In realtà, l'istanza inferiore dimentica che l'insorgere di un danno, che nel campo dell'espropriazione materiale si manifesta soprattutto - come potrebbe essere il caso nella fattispecie - sottoforma di deprezzamento del valore venale del terreno, prescinde dalla situazione (personale) del proprietario ma deve essere verificato con riferimento alla sola situazione del fondo (cfr. Riva, Kommentar RPG, ad art. 5 n. 187; dello stesso autore, Hauptfragen, pag. 253 in alto). L'avverarsi di un pregiudizio nel patrimonio del proprietario non è pertanto un requisito per il riconoscimento di un indennizzo per tale titolo. A tal punto che, come spiega il __________ (Hauptfragen, pag. 253, nota 5 a piè di pagina), non può pertanto essere invocata con successo l'inesistenza del danno nemmeno nell'ipotesi estrema, ossia nei confronti di un acquirente che, conoscendo la perdita di valore del fondo causata dall'imposizione del vincolo, lo ha pagato a basso prezzo. Il Tribunale d'espropriazione sembra piuttosto voler sanzionare il comportamento della ricorrente in attuazione del principio vigente in materia di riparazione del danno, secondo cui il risarcimento può esser ridotto o negato se delle circostanze di cui il danneggiato è responsabile hanno contribuito a cagionare od aggravare il danno od a peggiorare altrimenti la posizione del debitore (cfr. art. 44 cpv. 1 CO). Ora, tuttavia, se - com'è stato spiegato - la titolarità della pretesa di indennizzo per espropriazione materiale è legata alla proprietà del fondo (cfr. consid. 3 che precede) non si può certo, logicamente e coerentemente, ritenere che l'operazione di acquisto di un fondo gravato da un restrizione di PR, che sta alla base del conferimento di simile titolarità, sia nel contempo costituiva dell'ipotesi di danno che l'acquirente provoca a sé stesso al punto da dovergli rifiutare l'indennizzo. Si deve per contro ritenere il contrario, ovvero che rifiutando al nuovo proprietario il diritto ad ottenere l'indennizzo per espropriazione materiale che egli ha acquisito nei confronti dell'ente pubblico comperando il terreno, questo patisce un reale danno: non come quello, tanto generico quanto assoluto, che ha condotto l'istanza inferiore a negare il diritto alla riparazione.
Solo in questo modo si attua conseguentemente il principio della trasmissibilità della legittimazione attiva ad inoltrare la domanda di indennizzo per espropriazione materiale. Inoltre, la soluzione contraria pregiudicherebbe la possibilità per gli interessati di sfruttare appieno i termini di perenzione delle pretese, che stanno alla base del riconoscimento della trasmissibilità delle pretese. Per questi motivi il Tribunale non può sottoscrivere l'opinione espressa dal __________ su questo punto, su cui poggia la motivazione dell'istanza inferiore. Non sembra, del resto, che nelle sentenze del Tribunale federale citate dal menzionato autore a questo riguardo (Hauptfragen, pag. 344, nota 4 a piè di pagina), l'indennizzo per espropriazione materiale sia stato negato perché il proprietario che postulava il risarcimento aveva acquistato il fondo quando questo era già gravato dalla restrizione, bensì perché non ne sussistevano i requisiti: il passaggio di proprietà non ha dunque svolto alcun ruolo in merito. Né, infine, può essere condiviso - a maggior ragione - l'ulteriore tentativo del Tribunale di prima istanza di giustificare la sua conclusione ispirandosi al requisito dell'imprevedibilità del danno cui è subordinato il riconoscimento di un indennizzo per espropriazione (formale) dei diritti di difesa del vicino verso immissioni eccessive provenienti da un'opera di interesse pubblico.
6. Il Tribunale d'espropriazione non poteva quindi negare all'attrice e qui ricorrente il diritto di ricevere un indennizzo per espropriazione materiale adducendo che essa aveva acquistato il fondo sapendolo gravato dal vincolo AP-EP e, pertanto, inedificabile. Com'è stato spiegato, la conoscenza dell'esistenza del vincolo non pregiudica il diritto dell'acquirente di avanzare la pretesa per tale titolo. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 PAmm il Tribunale annulla pertanto la sentenza impugnata e retrocede gli atti all'istanza inferiore affinché verifichi se si sia concretizzata un'espropriazione materiale a pregiudizio della superficie in discussione prescindendo dalla menzionata circostanza, su cui questa aveva invece concentrato il proprio giudizio, tenendo altresì presente che la data determinante a questo scopo, cui dovranno essere ricondotti i necessari accertamenti, è il 9 settembre 1975, ovvero la data di approvazione del PR, e non già, come sembra di poter capire dal considerando 6.2. del giudicato annullato, la data di acquisto della superficie in rassegna da parte dell'attrice. Il ricorso deve pertanto essere accolto già sulla scorta della motivazione che precede; non è pertanto necessario verificare, a tal fine, il fondamento delle censure ricorsuali: da un lato l'asserita incolpevole ignoranza dell'esistenza della restrizione, favorita dall'omissione del municipio di menzionare l'esistenza del PR a registro fondiario, come prescriveva l'art. 28 dell'or abrogata LE 1973, dall'altro l'impossibilità di inoltrare le pretese per espropriazione materiale prima della ripresentazione del PR sancita all'art. 26 cpv. 2 di quest'ultima legge. L'accoglimento del ricorso è tuttavia parziale. Il Tribunale non può dichiarare, come postulato dalla ricorrente, che l'imposizione del vincolo AP-EP sulla superficie in esame è costitutiva di un'espropriazione materiale, dal momento che il tema non è ancora stato affrontato dall'istanza inferiore, se non per escluderne l'esistenza per un unico motivo, rivelatosi non pertinente.
7. La tassa di giudizio deve essere posta a carico del comune di __________ (art. 28 PAmm), il quale è altresì condannato a rifondere alla ricorrente delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 5 LPT, 1, 39, 50 Lespr, 3, 18, 28, 31, 43, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza la sentenza 16 marzo 1998 del Tribunale d'espropriazione della giurisdizione sottocenerina è annullata.
§§. Gli atti sono retrocessi al Tribunale d'espropriazione per nuovo giudizio come al consid. 6.
2. La tassa di giudizio e le spese, per complessivi fr. 500.--, sono posti a carico del comune di __________, il quale è altresì condannato a rifondere alla ricorrente identico importo per ripetibili.
3. Contro la presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, Losanna, nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4 . Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario