Verwaltungsgericht
Urteil vom 2. August 2023
Es wirken mit:
Vizepräsident Müller
Oberrichterin Weber-Probst
Oberrichter Werner
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
1. A.___ AG,
2. B.___ AG,
Ziffer 1 und 2 hier vertreten durch Rechtsanwalt Markus Spielmann,
3. C.___ AG vertreten durch Janine Spirig,
Beschwerdeführerinnen
gegen
1. Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten durch Bau- und Justizdepartement,
2. Einwohnergemeinde der Stadt Olten,
3. D.___ AG, vertreten durch Rechtsanwalt und Notar Theo Strausak,
Beschwerdegegner
betreffend Teilzonenund Gestaltungsplan Riggenbachstrasse (Sälipark)
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I. Sachverhalt
1. Die Einwohnergemeinde der Stadt Olten unterbreitete dem Regierungsrat den Teilzonen- und Gestaltungsplan «Riggenbachstrasse» mit Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) zur Genehmigung.
An der Riggenbachstrasse befindet sich der «Sälipark», ein Einkaufszentrum in Fussdistanz zum Hauptbahnhof. Der «Sälipark» liegt nach dem Zonenplan der Stadt Olten (RRB 2008/1222) in der Gewerbezone mit Wohnanteil. Zulässig sind mässig störende Gewerbe-, Dienstleistungs- und Industriebetriebe sowie Wohnungen. Der Wohnanteil beträgt höchstens 50 % der Bruttogeschossfläche. Die maximal zulässige Gebäudehöhe beträgt 20 m.
2. Für das Areal existieren bereits zwei Gestaltungspläne: der Gestaltungsplan «Louis-Giroud-Strasse» (RRB Nr. 2007/965) und der Gestaltungsplan «Sälistrasse - Theodor-Schweizer-Weg» (ursprünglich genehmigt mit RRB Nr. 1996/1911). Der Regierungsrat befand, der Gestaltungsplan «Louis-Giroud-Strasse» sei gänzlich aufzuheben und der Gestaltungsplan «Sälistrasse - Theodor-Schweizer-Weg» sei in dem Umfang aufzuheben, wie er sich mit dem neuen Teilzonen- und Gestaltungsplan «Riggenbachstrasse» überschneide, und sich die planerischen Anordnungen in diesem Bereich widersprechen.
3. Mit dem Teilzonenplan wird das Areal des Säliparks von der Gewerbezone mit Wohnanteil in eine Zone für publikumsintensive Nutzungen umgezont. Gleichzeitig werden für diese Zone Vorschriften festgelegt.
Der Gestaltungsplan legt Baufelder und Gebäudehöhen fest, scheidet Umgebungsflächen aus und regelt die Anlieferung sowie die Einstellhallenzufahrten. Die Sonderbauvorschriften schreiben vor, dass die Richtprojekte Architektur und Freiraum als Grundlage für das Baubewilligungsverfahren wegleitend sind und machen weitere Vorgaben zur Gestaltung. Sie regeln umfassend die Erschliessung und Parkierung und erklären das Mobilitätskonzept als wegleitend. Ausserdem enthalten die Sonderbauvorschriften Vorgaben zu den Themen Umweltschutz und Etappierung.
4. Das Zentrum wurde im Jahr 2003 gebaut. Die D.___ AG als mehrheitliche Eigentümerin sieht vor, den Sälipark den heutigen und künftigen Bedürfnissen entsprechend umzubauen. Es entstehen zusätzliche Verkaufsflächen. Auch Wohnen soll möglich werden. Das heutige Migros-Freizeitland und die Migros Klubschule sollen durch einen sechsgeschossigen Neubau ersetzt werden, der den bestehenden Sälipark ergänzt. Dadurch erhöht sich die Gesamtverkaufsfläche im Erd- und ersten Untergeschoss um rund ein Drittel auf total gut 17‘000 m2. Der Migros-Supermarkt befindet sich künftig im ersten Untergeschoss und das Restaurant mit Aussenbereich im Erdgeschoss. Im ersten Obergeschoss sind Büros vorgesehen und im zweiten bis fünften Obergeschoss sollen 75 Mietwohnungen entstehen. Die unterirdische Parkierungsanlage soll um 60 Parkplätze erweitert werden und neu 685 Fahrzeugen Platz bieten.
Das geplante sechsgeschossige Gebäude wird in einen zweigeschossigen Sockel und einen viergeschossigen Aufbau, in welchem sich die Wohnungen befinden, gegliedert. Es entsteht ein U-förmiger Hof, der in Richtung des Primarschulhauses Bifang und dessen Grünraum geöffnet ist. Auf dem zweigeschossigen Sockel soll ein öffentlich zugänglicher Dachgarten entstehen, der über eine Freitreppe erschlossen ist. Der öffentliche Aussenraum vor dem Sälipark wird als Piazza ohne Niveauunterschiede bis ans Areal des Berufsbildungszentrums (BBZ) gestaltet. Die freigehaltene Fläche ermöglicht vielfältige, auch temporäre Nutzungen.
5. Die durch das Areal verlaufende zentrale Gasse, die Louis Giroud-Strasse, zwischen dem Neubau und dem bestehenden Gebäude dient als gedeckte Verbindungsachse für Velofahrer und Fussgänger und als Einkaufspassage.
Das Verkehrskonzept berücksichtigt den städtischen Mobilitätsplan. Es soll eine stark reduzierte Anzahl an zusätzlichen, unterirdischen Parkfeldern (60) realisiert und eine Parkraumbewirtschaftung ab der ersten Minute eingeführt werden. Das Parkplatzangebot für das Personal wird deutlich reduziert. Die geplanten Wohnungen werden autofrei konzipiert. Die Aussenparkplätze werden aufgehoben und unterirdisch in einer zusammenhängenden Tiefgarage angeordnet.
Das bisherige Erschliessungsregime mit Zufahrt über die drei Hauptknoten Sälikreisel, Postplatz und Bifangplatz wird beibehalten. Die Zufahrt zur Tiefgarage erfolgt auf der Höhe der heutigen Zufahrt zum Parkplatz Freizeitland. Die bestehende Tiefgaragenzufahrt Sälipark I (Pallas Klinik / Hotel Arte) soll aufgehoben werden. Die Riggenbachstrasse wird zwischen Bifangstrasse und Krummackerweg für den privaten Autoverkehr gesperrt; der Bus kann weiterhin durchfahren. Die direkte Anbindung an das bestehende Wegnetz wird sichergestellt. Für den Veloverkehr stehen mehrere hundert grosszügig dimensionierte, über das Areal verteilte und gut zugängliche Veloabstellplätze zur Verfügung.
Ziel des Projekts ist, das Bifangquartier städtebaulich aufzuwerten. Dort befinden sich unter anderem die Fachhochschule Nordwestschweiz und das Berufsbildungszentrum. Es soll die Grundlage für verbesserte Fuss- und Velovernetzungen geschaffen werden.
6. Voraussetzung für die Erweiterung des Einkaufszentrums war die Aufnahme in den kantonalen Richtplan gemäss § 58 Abs. 2 PBG. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 2017/1497 ist der «Sälipark 2020» als Standort eines Einkaufszentrums im Richtplan aufgenommen worden (Abstimmungskategorie Festsetzung). Heute ist der «Sälipark 2020» (Bifang) im totalrevidierten neuen Richtplan (vom Regierungsrat beschlossen mit RRB Nr. 2017/1557 und vom Bundesrat am 24. Oktober 2018 genehmigt) als Einkaufs- und regionales Dienstleistungszentrum enthalten (Beschluss S. 3.4.4). Der Mobilitätsplan Olten (immer noch bloss als Entwurf im Netz) gilt als wegweisend. Das Mobilitätskonzept 'Sälipark 2020' (Parkplatzbewirtschaftung) ist umzusetzen. Es sind Massnahmen zur Anbindung an den öffentlichen Verkehr sowie zur Förderung des Langsamverkehrs zu treffen.
7. Das Vorhaben erzeugt mehr als 1'500 Personenwagenfahrten pro Öffnungstag. Es handelt sich um eine publikumsintensive Anlage nach kantonalem Richtplan (vgl. Beschluss S. 3.3.1). Eine solche bedingt die Zuordnung des Areals zu einer Zone für publikumsintensive Nutzung. Standortkriterien für publikumsintensive Anlagen sind u.a. die gute Erreichbarkeit für den Individualverkehr, ohne Wohngebiete übermässig zu tangieren, und der Nachweis genügender Strassen- und Knotenkapazitäten (vgl. S-3.3.5 lit. c), ferner eine gute Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr (mindestens VSS Güteklasse C) (vgl. Beschluss S-3.3.5 lit. d).
Für Einkaufszentren ist gemäss Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011) eine UVP-Pflicht gegeben, wenn die Verkaufsfläche der Anlage den Schwellenwert von 7'500 m2 überschreitet (vgl. a.a.O., Ziff. 80.5 Anhang) und/oder wenn mehr als 500 Parkplätze realisiert werden (vgl. a.a.O., Ziff. 11.4 Anhang). Auch die Änderungen bestehender UVP-pflichtiger Anlagen sind UVP-pflichtig, wenn wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen vorgenommen werden (Art. 2 Abs. 1 UVPV). Der Sälipark überschreitet beide Schwellenwerte schon heute. Mit einer Zunahme der Verkaufsfläche um 25 % und einer Erhöhung der Parkplatzzahl um knapp 10 % handelt es sich beim Projekt um eine «wesentliche Änderung» (BAFU [Hrsg.]: UVP-Handbuch 2009, Modul 2, S. 17). Das Vorhaben ist UVP-pflichtig.
Das kantonale Amt für Umwelt hat nach Art. 42 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01) am 16. September 2016 eine vorläufige Beurteilung vorgenommen und den Bericht später – in Kenntnis der ergangenen Einsprachen – im Mai 2018 überarbeitet. Das Amt kam zum Schluss, dass das Vorhaben die Umweltschutzgesetzgebung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 UVPV einhält und als 'umweltverträglich' bezeichnet werden kann. Voraussetzung dafür sei die Umsetzung aller umweltrelevanten Massnahmen und die Optimierung im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens.
8. Ende November 2016 legte der Stadtrat Olten den Plan samt Mobilitätskonzept, Umweltverträglichkeitsbericht, Richtprojekt und Raumplanungsbericht auf. Während der Auflagezeit gingen 42 Einsprachen ein. Eine Einsprache wurde abgewiesen, eine teilweise gutgeheissen, § 5 der Sonderbauvorschriften wurde um einen Absatz 8 erweitert, der wie folgt lautet: «Für die Baufelder G und H ist für zukünftige Bauten und Ersatzbauten (sowie Teile davon) die oberirdische Volumetrie der bestehenden Bauten als äussere Begrenzungslinie massgebend.» Mit dieser Ergänzung sollte vermieden werden, dass die bestehenden Bauten eine Schlechterstellung erfahren.
9. Der Stadtrat erledigte die Einsprachen am 17. Juni 2019: Von den verbleibenden 40 Einsprachen wies er 16 ab, soweit er darauf eintrat. Auf 24 Einsprachen trat er mangels Legitimation nicht ein, denn die räumliche Entfernung der Einsprecher zum Projekt war zu gross. Dagegen reichten folgende Personen Beschwerde beim Regierungsrat ein:
1. eine Anwohnerin,
2. [...] AG, , später C.___ AG, ,
3. A.___ AG, , und die [...] AG (nachmals: B.___ AG),
4. Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), Sektion Solothurn, Niklaus-Konrad-Strasse 18, 4500 Solothurn.
Im Dezember 2020 sistierte das Bau- und Justizdepartement (BJD) das anhängige Verfahren:
1. Das Verfahren (…) wird zwecks Publikation und öffentlicher Auflage des ergänzten Gestaltungsplans mit den Baufeldern G und H und § 5 Abs. 8 der Sonderbauvorschriften bis auf Weiteres sistiert.
2. Die Sistierung gemäss Ziff. 1 wird aufgehoben und das Verfahren fortgesetzt,
a) sobald die Vorinstanz die ergänzte Planung nach Neuauflage und Durchführung eines allfälligen Einspracheverfahrens dem Regierungsrat zur Genehmigung vorlegt; oder
b) falls die Vorinstanz die Neuauflage der ergänzten Planung nicht bis spätestens am 28. Februar 2021 vorgenommen hat; oder
c) bis auf Mitteilung der Vorinstanz an das Bau- und Justizdepartement, keine Neuauflage der ergänzten Planung vornehmen zu wollen.
Gemäss dem ursprünglichen Gestaltungsplan wären Hochbauten nur innerhalb der im Nutzungsplan festgelegten Mantellinien der Baufelder A, B, C, D, E und F zulässig gewesen (§ 5 Abs. 1 SBV). Folglich wären die übrigen, nicht in den Baufeldern A bis F liegenden, bestehenden Bauten baurechtswidrig geworden und lediglich unter die allgemeine Besitzstandsgarantie nach § 34ter Planungs- und Baugesetz (PBG, BGS 711.1) gefallen. Durch die im Nachgang zum Einspracheverfahren durch die Vorinstanz vorgenommenen Ergänzungen des Gestaltungsplans (mit den Baufeldern G und H) und der SBV würden die bestehenden Bauten (wieder) legal. Mit der angepassten Planung würden erheblich erweiterte Bau- und Nutzungsmöglichkeiten einhergehen. Die geänderte Planung hätte daher erneut publiziert und öffentlich aufgelegt werden müssen.
10. Am 11. Januar 2021 beschloss der Stadtrat von Olten die neue, ergänzende Auflage des Gestaltungsplans und der Sonderbauvorschriften. Am 3. März 2021 liess die C.___ AG (Beschwerdeführerin 3) Einsprache erheben. Dies (sinngemäss) mit dem Rechtsbegehren, die Ergänzungen des Gestaltungsplans und der Sonderbauvorschriften seien nicht zu genehmigen.
Ebenfalls am 3. März 2021 erhoben die A.___ AG sowie die [...] AG gemeinsam Einsprache mit dem Hauptbegehren, der Teilzonenplan und der Gestaltungsplan seien abzuweisen, bzw. es sei von der Teilzonenplanänderung und dem Erlass des Gestaltungsplans Sälipark abzusehen.
Ende Juni 2021 wies der Stadtrat beide Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat, und beschloss die Ergänzungen des Planwerks. Dagegen erhoben die C.___ AG, die A.___ AG sowie die B.___ AG (vormals: [...] AG) Beschwerde beim Regierungsrat.
Nun wurden die Beschwerdeverfahren vereinigt und die Sistierung wurde aufgehoben. Der Regierungsrat erwog namentlich Folgendes:
II. Verwaltungsbeschwerde der C.___ AG (vormals: [...] AG) (Beschwerdeführerin 3)
1. Rechtsbegehren
Am 9. August 2019 stellte die Beschwerdeführerin 3 die folgenden Rechtsbegehren:
1. Die Beschlüsse des Stadtrates vom 17. Juni 2019 seien aufzuheben und der Teilzonenplan mit Zonenvorschriften sowie der Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften "Riggenbachstrasse" seien nicht zu genehmigen, soweit darauf eingetreten werden könne.
2. Eventualiter seien die Beschlüsse des Stadtrates vom 17. Juni 2019 aufzuheben, der Teilzonenplan mit Zonenvorschriften und der Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften "Riggenbachstrasse" zur vollständigen Neuauflage an die Vorinstanz zurückzuweisen, und es sei die Vorinstanz anzuweisen:
a) den Teilzonenplan mit Zonenvorschriften und den Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften "Riggenbachstrasse" verfassungs- und gesetzeskonform auszugestalten,
b) die vorgenommenen Planänderungen betreffend die Ergänzung des Gestaltungsplans mit den Baufeldern G und H gemäss abgeändertem Gestaltungsplan vom 5. Juni 2019 sowie die Erweiterung von § 5 der Sonderbauvorschriften mit Absatz 8 in den Auflageakten zu ergänzen resp. zu ändern,
c) die Auflageakten mit dem noch nicht erstellten und bewilligten Mobilitätsplan der Stadt Olten zu ergänzen, und
d) die gesamten gemäss Ziff. 2 lit. a - c hiervor ergänzten und angepassten Auflageakten zur Wahrung des rechtlichen Gehörs neu aufzulegen. (…)
Mit zweiter Beschwerde vom 12. Juli 2021 gegen die ergänzende Planauflage stellte die Beschwerdeführerin 3 zusätzlich folgende Rechtsbegehren:
1. Der Beschluss des Stadtrats Olten vom 28. Juni 2021 (Protokoll Nr. 181) sei aufzuheben und die Ergänzungen in den Zonenvorschriften sowie im Teilzonenplan mit Zonenvorschriften und Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften "Riggenbachstrasse" seien nicht zu genehmigen. (…)
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. MWST. zu Lasten der Beschwerdegegnerin, eventualiter zu Lasten der Staatskasse.
2. Rechtliches Gehör: Akteneinsicht
Die Beschwerdeführerin rügte, sie habe am 27. Juli 2021 Einsicht in die gesamten Verfahrensakten (inklusive Rechtsschriften der weiteren Beschwerdeführenden) verlangt. Tags darauf seien zwar Akten zugestellt worden. Allerdings sei die Einsichtnahme (umfangmässig) mit der Begründung eingeschränkt worden, dass zwischen den Beschwerdeführer(inne)n untereinander kein Prozessrechtsverhältnis bestehe, weshalb das Einsichtsrecht in die Rechtsschriften der übrigen Beschwerdeführerinnen und die zugehörigen Stellungnahmen der Vorinstanz nicht bestehe. Diese Sichtweise teile sie nicht. Es seien mehrere Beschwerdeverfahren ohne Not vereinigt worden. Art. 29 Abs. 2 BV garantiere ein von der Parteistellung unabhängiges Akteneinsichtsrecht.
Das Bau- und Justizdepartement führte dazu aus, zwar seien in den Rubren der verfahrensleitenden Verfügungen des BJD – unter einheitlicher Verfahrensnummer – jeweils alle Verfahrensparteien ausgewiesen worden. Jedoch sei die Verfahrensinstruktion von Anfang an so durchgeführt worden, dass die jeweiligen Eingaben unter den Beschwerdeführern ausgetauscht worden seien.
Es seien nicht zufällig, ohne Not, die vier Beschwerden im selben Verfahren unter derselben Verfahrensnummer behandelt worden. § 18 Abs. 2 PBG gebiete, dass über die Genehmigung des Plans und die gegen diese erhobenen Beschwerden in ein und demselben Akt (RRB) zu befinden sei. Nicht anders verhalte es sich im Baubewilligungsverfahren, wo über das Baugesuch und die dagegen erhobenen Einsprachen in einem einheitlichen Entscheid zu befinden sei (§ 9 Abs. 2 Kantonale Bauverordnung [KBV; BGS 711.61]). Das bedeute aber nicht, dass auch ein (horizontales) Prozessrechtsverhältnis zwischen mehreren Beschwerdeführern (oder Einsprechern) bestehe. Vielmehr hätten diese untereinander keine Parteistellung – und folglich auch keine Parteirechte.
3. Rechtliches Gehör: Begründungsdichte
Die Beschwerdeführerin rügte, die Begründung des Einspracheentscheids der Vorinstanz sei völlig ungenügend; sie erfülle die vom Bundesgericht gestellten Anforderungen in keiner Weise. Die in der Einsprache – über zwölf Seiten – vorgetragenen Rügen seien bloss summarisch oder gar nicht behandelt worden. Eine Abwägung habe nicht stattgefunden.
Der Regierungsrat erwog dazu, die Begründung eines Entscheides müsse so abgefasst sein, dass der Adressat ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten könne. Es müssten wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde habe leiten lassen und auf welche sich ihr Entscheid stütze. Dies bedeute indessen nicht, dass sich diese ausdrücklich mit jeder Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen müsse. Vielmehr könne sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken.
Die Begründung des Stadtrats sei zwar etwas knapp ausgefallen. Indessen sei kein wesentliches Vorbringen der Einsprecherin wirklich unbeantwortet geblieben. Damit dürfe die Begründung des Stadtrats, wenn auch nicht als mustergültig, so doch als den Mindestanforderungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung genügend beurteilt werden. Die Beschwerdeführerin habe den Entscheid denn auch sachgerecht anfechten können. Ebenso sei es dem Regierungsrat möglich, die Motive, von denen sich der Stadtrat habe leiten lassen, seinem Entscheid zu entnehmen. Dass ein Auszug aus dem Protokoll des Stadtrats über die Sitzung vom 10. Aug. 2015 betr. das Mobilitätskonzept nicht mit dieser Planung aufgelegt worden sei, stelle keine Verletzung des Gehörsanspruchs der Beschwerdeführerin dar; die Sitzung sei damals ja öffentlich gewesen.
4. Rechtliches Gehör: Planauflage (Änderungen)
Die Beschwerdeführerin rügte eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Vorinstanz gegen § 19 Abs. 1 PBG verstossen habe. Sie habe den Gestaltungsplan mit den Baufeldern G und H ergänzt und § 5 der Sonderbauvorschriften um den Absatz 8 erweitert, ohne den Gestaltungsplan und die SBV nochmals öffentlich aufzulegen oder die ausdrückliche Zustimmung der Beschwerdeführerin einzuholen bzw. ihr wenigstens die Möglichkeit zur Erhebung von Einwendungen zu geben.
Die Stadt vertrat die Meinung, es werde dadurch niemand schlechter gestellt. Es gehe bloss darum, den Ist-Zustand festzuhalten, welcher bereits durch die Besitzstandsgarantie gesichert sei. § 19 Abs. 1 PBG gewährleiste das rechtliche Gehör der von Planänderungen Betroffenen. Vorliegend sei lediglich eine geringfügige Änderung bzw. Berichtigung vorgenommen worden, und diese bewirke faktisch keine materielle Änderung. Eine erneute "Mitwirkung" hätte das Verfahren unnötig verzögert.
Der Regierungsrat befand, nach dem ursprünglichen Gestaltungsplan, aufgelegen ab 25. November 2016 seien Hochbauten nur «… innerhalb der im Nutzungsplan festgelegten Mantellinien der Baufelder A, B, C, D, E und F zulässig» gewesen. Folglich wären die nicht in diesen Baufeldern A - F liegenden, bestehenden Bauten mit dem Plan materiell baurechtswidrig geworden. Sie wären lediglich noch unter dem Schutz der Besitzstandsgarantie nach § 34ter PBG gestanden, d. h. hätten zwar weiterbestehen und auch unterhalten werden dürfen, nach einem Abbruch oder Untergang durch höhere Gewalt jedoch nicht wiederaufgebaut werden können. Durch die Ergänzung des Gestaltungsplans mit den Baufeldern G und H (und die Erweiterung von § 5 SBV) blieben die Bauten auch materiell rechtmässig.
Deshalb hielt das BJD in seiner verfahrensleitenden Verfügung vom 22. Dezember 2020 fest, dass die baulichen Möglichkeiten mit dem ergänzten Gestaltungsplan und den erweiterten Sonderbauvorschriften erheblich weiter gingen als mit der seinerzeit aufgelegenen Planung. Folglich sei die vorgenommene Ergänzung des Gestaltungsplans und der Sonderbauvorschriften nicht bloss geringfügiger Natur. Sie hätte daher (erneut) publiziert und öffentlich aufgelegt werden müssen, weshalb das instruierende Departement das hängige Verfahren in der Beschwerdesache Nr. 2019/82 … zwecks Publikation und öffentlicher Auflage des ergänzten Gestaltungsplans mit den Baufeldern G und H und § 5 Abs. 8 der Sonderbauvorschriften sistiere.
Der Regierungsrat führte aus, zwar habe der Stadtrat mit seinem Vorgehen den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzt. Dies sei jedoch mit der nachträglichen, nachgeholten Publikation der Änderungen geheilt worden. Die festgestellte Verletzung des Anspruchs auf Gehör werde im Rahmen der Kostenverteilung zu berücksichtigen sein. Mit der nachgeholten öffentlichen Auflage der Änderungen an Plan und SBV und gleichzeitiger Sistierung des hängigen Beschwerde- und Genehmigungsverfahrens sei den verfahrensrechtlichen Anforderungen vollauf Rechnung getragen worden. Die nachträgliche Etablierung der Einführung der Baufelder G und H bewirke aus umweltrechtlicher Sicht keine Änderung, zumal in diesen einstweilen auch keine Veränderungen vorgesehen seien. Erst bei künftigen Nutzungsänderungen stelle sich die Frage nach einer umweltrechtlichen Neubeurteilung nach Art. 2 Abs. 1 UVPV.
Die Beschwerdeführerin beanstandete, dass einzig die Ergänzungen der Planung neu öffentlich aufgelegt worden seien anstatt, wie es korrekt gewesen wäre, das gesamte (geänderte, ergänzte) Projekt. Das PBG sehe keine Möglichkeit vor, nur Ergänzungen von nicht rechtskräftigen Plänen oder Sonderbauvorschriften aufzulegen. Die Aufteilung der Planung sei unzulässig. Durch die ausschliessliche Auflage der Ergänzungen habe sich ein Dritter über das Projekt keine Übersicht verschaffen können. Der Umstand, dass das BJD die gegen die ergänzende Auflage erhobenen Beschwerden mit den bereits anhängigen vereinigt habe, zeige, dass es sich um eine unteilbare Materie handle. Den aufgelegenen Akten habe auch nicht entnommen werden können, ob und inwiefern die an Plan und SBV vorgenommenen Ergänzungen auf ihre möglichen Auswirkungen auf den Raumplanungsbericht und das Mobilitätskonzept überprüft worden seien. Da das Projekt durch die vorgenommenen Ergänzungen aber quasi verdreifacht werde, sei von einer Verfälschung der nicht entsprechend angepassten Berichte auszugehen. Diese seien folglich zu überarbeiten.
Der Regierungsrat befand, es verhalte sich hier nicht anders als im Baurecht. Wenn ein Bauherr zwar noch vor dem Entscheid der Baukommission, jedoch nach abgeschlossener öffentlicher Auflage, sein Projekt ergänze, werde nur noch die Ergänzung publiziert, und allfällige Einsprachen könnten sich nur noch gegen diese richten. Fehl gehe die Behauptung, durch die Ergänzung der Planung werde das Projekt in seinem Volumen quasi verdreifacht, weshalb die zugehörigen Berichte überholt seien. So deshalb, weil diese Berichte alle Nutzungen im Planperimeter mitberücksichtigen würden.
5. Mobilitätskonzept
Die Beschwerdeführerin machte geltend, das aus dem Jahr 2016 stammende Mobilitätskonzept verweise auf den Mobilitätsplan Olten (MPO). Auch § 11 Abs. 3 und 4 SBV verwiesen auf den städtischen Mobilitätsplan. Es gehe nicht an, in den Auflageakten auf ein Dokument respektive Instrument Bezug zu nehmen, das sich nicht bei den Auflageakten befunden habe – und nicht vorgelegen sei. Die Auflageakten seien unvollständig gewesen; der Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden. Effektiv existiere der Mobilitätsplan noch gar nicht. Entsprechend erweise sich das darauf basierende Mobilitätskonzept als nicht nachvollziehbar.
Die Stadt bemerkte dazu, es gehe vorliegend erst um die Nutzungsplanung, noch nicht um das Bauprojekt. Das Mobilitätskonzept sei von der Bauherrschaft im Rahmen des ersten Baugesuchs zu präzisieren.
Der Regierungsrat befand, beim MPO handle es sich um eine behördenverbindliche Planungsgrundlage, die sich der Stadtrat, als kommunale Planungsbehörde (nach § 9 Abs. 1 i.V.m. § 15 Abs. 1 PBG) selbst gegeben habe. Der MPO habe nie unter dem Vorbehalt der Zustimmung des Parlaments gestanden. Als für die Planung zuständige Behörde habe sich der Stadtrat den MPO durchaus selbst geben können. Der MPO habe bei Beginn der Planauflage (am 25. November 2016) beschlossen vorgelegen. Der Stadtrat habe gestützt darauf keine planerischen Dispositionen getroffen, die er nicht auch unmittelbar gestützt auf § 147 PBG hätte verlangen können. «Unschön» sei der Umstand, dass der Entwurf zum Zonenreglement und die orientierend aufgelegenen Planungsakten (Mobilitätskonzept, Raumplanungsbericht) wiederholt auf den MPO Bezug nehmen, ohne dass dieser ebenfalls (orientierend) aufgelegen wäre. Indessen wäre es der Beschwerdeführerin möglich und zumutbar gewesen, sich um die Auflage dieses Dokuments zu kümmern, statt im Nachhinein dessen Fehlen zu rügen.
6. Parkplatzsituation
Die Beschwerdeführerin rügte, mit den grösseren Gewerbeflächen würden die 75 Wohnungen von vornherein «autofrei» geplant und die für Angestellte vorgesehenen Parkplätze würden, trotz absehbar zunehmenden Personalbestands, von heute 185 auf neu 130 reduziert. Damit das reduzierte, ungenügende Parkplatzangebot ausreiche, sollten Personal und Mieter «verpflichtet» und die Kunden «angehalten» werden, vermehrt den öffentlichen Verkehr oder das Fahrrad zu nutzen. Entsprechend sei vorgesehen, im Planperimeter 1'000 Veloabstellplätze zu erstellen und das Busangebot (sowohl in Takt als auch in Routen und Haltestellen) massiv auszubauen. Die geplante autofreie Erschliessung mute utopisch an. So bleibe offen, wie Wohnungsmietern und Angestellten der Verzicht auf ein Motorfahrzeug vorgeschrieben werden könne. Es werde nicht nur erheblicher Mehrverkehr anfallen, sondern das umliegende Quartier werde zusätzlich belastet.
Die Stadt hielt fest, die Berechnung des Parkplatzbedarfes sei gestützt auf die VSS-Norm SN 640 281 und den Mobilitätsplan Olten (MPO) vorgenommen worden. Die Bauherrschaft sei verpflichtet, beim ersten Baugesuch das Mobilitätskonzept zu präzisieren.
Der Regierungsrat führte dazu namentlich aus, das reduzierte Parkplatzangebot lasse sich nicht nur auf die VSS-Norm SN 640 281, sondern auch auf § 147 PBG abstützen und könne als umweltrechtliche Emissionsbegrenzungsmassnahme verstanden werden (vgl. BGE 125 II 129, E. 8b). Eine Planung, die erst in Verbindung mit einer Vielzahl flankierender Massnahmen «verträglich» werde oder nach flankierenden Massnahmen rufe, die den davon Betroffenen nicht zugemutet werden können, dürfe nicht leichthin als zweckmässig beurteilt werden. Das maximal zulässige Angebot von 685 Abstellplätzen, wie es in den SBV fixiert sei, halte mit der gleichzeitig vorgesehenen Intensivierung der Nutzung (erhebliche Ausdehnung der Verkaufswie auch der Büro- und Dienstleistungsflächen) nicht Schritt. Diese – relativ betrachtete – Verschlechterung des Parkplatzangebots werde vom Stadtrat (als Planungsbehörde) jedoch gerade angestrebt. Es wäre reichlich beschönigend, zu argumentieren, die Realisierung des dem Gestaltungsplan zugrundeliegenden Richtprojekts könnte dereinst noch immer am ungenügenden Parkplatznachweis scheitern – auch wenn dies theoretisch nicht ausgeschlossen werden kann. Die Parkierungssituation sei hier und jetzt, d. h. auf Stufe Nutzungsplanung, zu entscheiden.
Die den Nutzungen im Planungsperimeter insgesamt zugestandenen 685 Parkplätze würden von den Sonderbauvorschriften nicht weiter differenziert, d. h. nicht numerisch verschiedenen Gruppen von Nutzern zugewiesen. Sollte es dereinst nicht gelingen, alle 75 geplanten Wohnungen «autofrei» zu vermieten oder/und den Bestand an mit dem Auto zur Arbeit fahrenden Angestellten auf die veranschlagten 130 Mitarbeiter zu senken, ginge die Differenz einfach zulasten anderer Nutzergruppen, etwa der einkaufenden Kundschaft. Das brauche die Beschwerdeführerin aber insofern nicht weiter zu beschäftigen, als die erstgenannten Nutzergruppen pro Parkplatz weniger Verkehrsbewegungen als Kunden generieren würden.
Ein eventuelles anfängliches Auseinanderklaffen zwischen der Nachfrage nach Parkplätzen und dem (beschränkten) Angebot dürfte sich bald einpendeln. Der befürchtete Schleichbzw. Suchverkehr werde sich nach einer gewissen Anfangs- respektive Lernphase vermindern und schliesslich wieder legen.
Wie dem Raumplanungsbericht entnommen werden könne, sei vorgesehen, den Bifangplatz aufzuwerten. Die Beschwerdeführerin beklage die möglicherweise damit einhergehende Aufhebung bisher zur Verfügung stehender öffentlicher Parkplätze, auf deren Weiterbestand sie angewiesen sei.
Offenbar verfüge die Beschwerdeführerin selbst nicht über eine der Nutzung ihrer Liegenschaft (GB Olten Nr. [...]) angemessene Zahl an privaten Abstellplätzen. Ansonsten könnte sie auf öffentliche Parkplätze nicht angewiesen sein. Sie releviere mithin den drohenden Verlust eines bisher genutzten Vorteils, auf dessen Weiterbestand sie jedoch keinen Anspruch habe. Aus fachlicher Sicht (des AVT) sei die Reduktion des Angebots an Parkplätzen für Motorfahrzeuge auf deren 685 zweckmässig und entspreche den heutigen Vorstellungen in urbanen Räumen. Die Reduktion beruhe auf dem Entscheid des Stadtrats. Die Anzahl der Parkfelder dürfe auch unter Berücksichtigung des Ausbaus der Nutzflächen im geplanten Umfang als ausreichend erachtet werden. Es werde nicht davon ausgegangen, dass Besucher in relevantem Ausmass in der näheren Umgebung «fremdparkieren».
7. Verletzung der Wirtschaftsfreiheit und des Diskriminierungsverbots
Die Beschwerdeführerin machte geltend, die Entfernung der öffentlichen Parkplätze unmittelbar am und um den Bifangplatz verletze ihre Wirtschaftsfreiheit und das Diskriminierungsverbot. Die Einstellhalle biete für Mitarbeiter und Kunden der Geschäfte auf ihrer Liegenschaft keinen Ersatz, weshalb Umsatzeinbussen drohten und Wettbewerbsnachteile entstehen würden. Es bestehe kein öffentliches Interesse an der Erstellung einer weiteren Bushaltestelle auf dem Bifangplatz.
Die Stadt führte aus, Marktkonkurrenten seien in bau- und planungsrechtlichen Verfahren nicht zur Einsprache legitimiert. Die Rüge erweise sich zudem als verfrüht, da die Aufhebung der Parkplätze erst «drohe».
Der Regierungsrat erwog, es sei nicht von der Hand zu weisen, dass sich die Wahrscheinlichkeit für das künftige Entfallen der Parkplätze mit dieser Planung massgeblich erhöhe. Auch wenn die Aufhebung der heute vorhandenen öffentlichen Parkplätze wohl noch weiterer Beschlüsse des Stadtrates bedürfe. Über die Nutzung des öffentlichen Grundes könne der Stadtrat indessen kraft der Sachherrschaft über dieses Areal verfügen (§ 246 EG ZGB). Eine weitergehende gesetzliche Grundlage brauche er nicht. Hier genüge der Befund, dass die Planung wegen der flankierenden Massnahme «Umgestaltung Bifangplatz» nicht als unzweckmässig oder gar rechtswidrig einzustufen sei.
8. Erschliessung / Mehrverkehr
Laut Beschwerdeführerin wickelt sich der auf dem Planareal generierte Verkehr heute zu 60 % über die Nordzufahrt (Riggenbachstrasse) und zu 40 % über die südliche Zufahrt (Sälistrasse) ab. Die Mehrbelastung des Bifangplatzes (um 400 Fahrten täglich, nämlich von bisher 1'500 auf neu 1'900 Fahrten) soll sich künftig 50 % zu 50 % einstellen. Dies sei aus der Luft gegriffen, meinte die Beschwerdeführerin. Weshalb 10 % der Automobilisten plötzlich auf die südliche Zufahrt ausweichen sollten, sei nicht nachvollziehbar.
Nach der Sperrung der Riggenbachstrasse (östlich der neuen nördlichen Einstellhallenzufahrt) würden alle – auf täglich 500 geschätzten – Fahrzeuge künftig über den Bifangplatz verkehren. Die Zunahme des Verkehrs mit dem Ausbau des Säliparks von 500 Fahrten täglich sei noch nicht mitberücksichtigt. Dass nur 400 zusätzliche Fahrten pro Tag über den Bifangplatz gehen würden, sei nicht nachvollziehbar. Der Verkehr über den Bifangplatz werde um 50 % zunehmen. Dies entwerte die Liegenschaft der Beschwerdeführerin. Eine einlässliche Interessenabwägung sei vom Stadtrat nicht vorgenommen worden.
Der Regierungsrat befand, vor dem Hintergrund, dass die Zu-/Wegfahrt von/gegen Norden im Vergleich zum heutigen Zustand wesentlich stärker umgestaltet («beschnitten») werde als jene von/gegen Süden und dass der heute stark frequentierte oberirdische Parkplatz Freizeitland im Norden des Areals entfalle, sei die prognostizierte moderate Umlagerung des Verkehrsaufkommens von der Nord- auf die Südzufahrt im Verhältnis von heute 57:43 auf künftig rund 50:50 nachvollziehbar. Unter Berücksichtigung all dieser Randbedingungen erscheine die Prognose, dass von den künftig gut 3'000 werktäglichen Bewegungen im Norden des Areals rund 1'900 (respektive 62 %) über den Bifangplatz/die Bifangstrasse ablaufen werden, durchaus realistisch.
9. Emissionen während und nach der Bauphase
Die Beschwerdeführer brachten vor, die zur Emissionsbegrenzung erforderlichen Massnahmen seien bereits bei der Planfestsetzung verbindlich zu bestimmen; sie könnten nicht ins nachlaufende Baubewilligungsverfahren verschoben werden. Es seien regelmässige behördliche Kontrollen zur Prüfung der Einhaltung der Massnahmen verbindlich vorzusehen, was Lärm und Luftreinhaltung anbelange. Was die Immissionslage in der Betriebsphase betreffe, habe sich die Stadt mit dem Hinweis begnügt, die anwendbaren Grenzwerte gemäss UVB würden eingehalten. Messdaten zum Bifangplatz, wo künftig durch die geplante Bushaltestelle mit deutlich höheren Lärmemissionen zu rechnen sei, lägen keine vor. Sofern das Mobilitätskonzept umgesetzt werde, würden Busse hier mit hoher Frequenz (12 pro Stunde) verkehren. Zur künftigen Mehrbelastung der Luft äussere sich die Vorinstanz im Einspracheentscheid überhaupt nicht. Dabei würden die durch den Sälipark dereinst emittierten Luftschadstoffe im Vergleich zum aktuellen Zustand aufgrund des Mehrverkehrs um 7 % höher ausfallen.
Der Regierungsrat befand, das Amt für Umwelt komme zum Schluss, das Vorhaben halte die Umweltschutzgesetzgebung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 UVPV ein und könne deshalb als 'umweltverträglich' bezeichnet werden. Voraussetzung dafür sei die Umsetzung aller umweltrelevanten Massnahmen gemäss Auflageprojekt und die weitere Optimierung im Baubewilligungsverfahren. Der angefochtene Beschluss verlange, es seien sämtliche im Umweltverträglichkeitsbericht aufgeführten Massnahmen zum Schutze der Umwelt umzusetzen. Der UVB beziehe sich in Sachen Luft und Lärm auch auf die Bauphase und sehe dafür Massnahmen vor:
Die Umsetzung der Umweltauflagen während der Bauphase sei durch eine Umweltbaubegleitung (UBB) zu überwachen. Der Konkretisierungsgrad der für die Bauphase vorgesehenen Massnahmen sei angemessen und stufengerecht, zumal die Realisierung etappiert werden könne.
Für die Betriebsphase sei Folgendes festzuhalten: Der Betrieb neuer oder wesentlich geänderter ortsfester Anlagen dürfe nicht dazu führen, dass durch die Mehrbeanspruchung einer Verkehrsanlage die Lärm-Immissionsgrenzwerte überschritten werden oder durch die Mehrbeanspruchung einer sanierungsbedürftigen Verkehrsanlage wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugt werden."
Der Bifangplatz befinde sich an der Aarauer-/Unterführungsstrasse und sei bereits stark durch Verkehrslärm vorbelastet. Die Immissionsgrenzwerte seien dort bereits überschritten. Daher dürfe der durch die Planung erzeugte Mehrverkehr dort nicht zu wahrnehmbar stärkeren Lärmimmissionen führen. Als wahrnehmbar gelte eine Zunahme im Umfang von mind. 1 dB(A). Die projektbedingte Zunahme des Gesamtverkehrs am Bifangplatz liege weit unter der Schwelle der akustischen Wahrnehmbarkeit. Die Beschwerdeführerin bezweifelt, dass durch den generierten Mehrverkehr keine nennenswerten bzw. messbaren Auswirkungen auf die Luftbelastungssituation feststellbar sein werden.
Der vom Projekt dereinst erzeugte Mehrverkehr (von 500 Fahrten DWV [durchschnittllicher Werktagesverkehr]) werde – was die Luftreinhaltung anbelange, trotz des stetig verbesserten Emissionsverhaltens des durchschnittlichen Fahrzeugparks – wohl zu mehr Emissionen führen. Diese zusätzlichen Emissionen würden auf den Zufahrtsstrassen zum Sälipark ausgestossen. Die Zusatzbelastung der Luft mit Stickstoffdioxid (NO2) entlang der Strassen falle mit 0.2 μg/m3 im Jahresdurchschnitt sehr gering aus. Diese Zunahme sei kaum messbar. Die Emissionen des «kalten Verkehrs» (durch «Tankatmung» entstehende unverbrannte Kohlenwasserstoffe und Emissionen durch Kaltstart) fielen im Vergleich zu den «warmen Immissionen» nicht ins Gewicht.
Im Zusammenhang mit der neuen Bushaltestelle sei mit sogenannten «Stop-and-Go-Emissionen» zu rechnen. Diese Emissionen könnten in unmittelbarer Nähe zu einer umweltrechtlich relevanten Mehrbelastung führen. Bei der Liegenschaft der Beschwerdeführerin (GB Olten Nr. [...]) dürfte die NO2-Belastung heute knapp unterhalb des Jahresgrenzwertes liegen (Messung AfU, Passivsammler-Standort Olten, Von Roll-Strasse, 2021: 26 μg/m3). Auch unter Berücksichtigung der zusätzlichen Immissionen, die dereinst durch den zusätzlichen Stop-and-Go-Verkehr verursacht würden, könne davon ausgegangen werden, dass der Grenzwert von 30 μg/m3 im Jahresdurchschnitt weiterhin knapp eingehalten werden könne.
Aus umweltrechtlicher Sicht handle es sich beim erweiterten Sälipark nicht um einen überdurchschnittlichen Emittenten im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung.
10. Verletzung der Grenzabstandsvorschriften durch § 5 Abs. 1 SBV
Die Beschwerdeführerin machte geltend, § 5 Abs. 1 SBV sei nicht bewilligungsfähig: «Hochbauten sind innerhalb der im Nutzungsplan festgelegten Mantellinie der Baufelder A, B, C und D, E und F zulässig. Die Grenz- und Gebäudeabstände sind durch die Baufelder festgelegt.» Er weiche in unzulässiger Weise von den Bestimmungen der KBV über die Grenzabstände ab.
Der Regierungsrat befand, die Rüge der Beschwerdeführerin sei zutreffend. Mit einem Gestaltungsplan könne nur im Innenverhältnis von den allgemeinen baupolizeilichen Vorschriften abgewichen werden. Von den Bestimmungen über die Grenzabstände (geradezu das Paradebeispiel im Aussenverhältnis gegenüber Parzellen ausserhalb des Gestaltungsplans) könne nicht abgewichen werden. Baufelder am Rand des Gestaltungsplanperimeters, die den gesetzlichen Grenzabstand (potentiell) unterschreiten, könnten allein dann (voll) ausgenützt werden, wenn gegenüber der betroffenen aussenliegenden Nachbarparzelle ein entsprechendes Näher- oder Grenzbaurecht vorliege. Die Beschwerde sei somit teilweise gutzuheissen. § 5 Abs. 1 SBV habe wie folgt zu lauten: «Hochbauten sind innerhalb der im Nutzungsplan festgelegten Mantellinien der Baufelder A, B, C und D, E und F zulässig. Die Grenz- und Gebäudeabstände sind im Innenverhältnis durch die Baufelder festgelegt. Gegenüber Parzellen ausserhalb des Planperimeters setzt die Ausschöpfung der Baufelder das Vorliegen der erforderlichen Näher- bzw. Grenzbaurechte wie auch der notwendigen Ausnahmebewilligungen zur Unterschreitung des Gebäudeabstandes voraus.»
§ 5 Abs. 8 SBV habe wie folgt zu lauten: «Für die Baufelder G und H ist für zukünftige Bauten und Ersatzbauten (sowie Teile davon) die oberirdische Volumetrie der bestehenden Bauten als äussere Begrenzungslinie massgebend. Im Verhältnis zu Parzellen ausserhalb des Planperimeters gilt der Vorbehalt gemäss Absatz 1.»
III. Beschwerde der A.___ AG und der B.___ AG (vormals: [...] AG) (Beschwerdeführerinnen 1 und 2)
1. Planauflage
Die Beschwerdeführerinnen rügten, die Planung sei wegen der Einsprache vom 23. Dezember 2016 überarbeitet und durch das Hinzufügen zweier Baufelder nicht unerheblich verändert worden. Infolgedessen hätte der Gestaltungsplan nochmals als Ganzes öffentlich aufgelegt werden müssen. Eine nur teilweise öffentliche Auflage sei bundesrechtswidrig (Verstoss gegen Art. 33 Abs. 1 RPG). Im Übrigen habe das BJD in seiner Verfügung vom 22. Dezember 2020 den Entscheid über die Genehmigungsfähigkeit des Gestaltungsplans bereits vorweggenommen, habe es damals doch erwogen, «… der Teilzonenplan mit Zonenvorschriften und Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften erscheine nach summarischer Prüfung als genehmigungsfähig.» Es sei fraglich, ob eine unvoreingenommene Prüfung des ganzen Planwerks überhaupt noch möglich sei.
Der Regierungsrat befand namentlich, nunmehr werde vom Regierungsrat in ein und demselben Entscheid über die vereinigten Beschwerden (vgl. diesbezüglich die verfahrensleitende Verfügung des BJD vom 23. Juli 2021) befunden. Die beanstandete Beschränkung der zweiten Auflage auf die an der Planung nachträglich vorgenommenen Ergänzungen gereichten niemandem zum Nachteil. Die Beschwerdeführerinnen hätten ihre Begründung bis vor kurzem auch noch ergänzen können. Vor diesem Hintergrund spiele es denn auch keinerlei Rolle, dass der Stadtrat – im Zusammenhang mit der Behandlung der erwähnten Rüge – auf Nichteintreten (auf das Einsprachebegehren Nr. 1) statt – wie es wohl korrekt gewesen wäre – auf bloss teilweises Nichteintreten und im Übrigen Abweisung befunden habe, zumal seine Erwägungen (zum als verletzt behaupteten Grundsatz der Einheit der Materie) klar materieller Art seien. Es sei nicht einzusehen, weshalb Dritte, die anlässlich der Erstauflage nicht Einsprache erhoben hätten, nunmehr im Verfahren der Zweitauflage auch noch gegen den ursprünglichen Planungsgegenstand sollten Einsprache erheben können.
2. Ungenügende Begründung / Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs
Die Beschwerdeführerinnen rügten, die beiden stadträtlichen Beschlüsse seien unzureichend begründet, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör folglich verletzt.
Der Regierungsrat befand, es werde noch darauf einzugehen sein.
3. Privates Gestaltungsplanverfahren
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, vorliegend sei (unzulässigerweise) ein «privates Gestaltungsplanverfahren» durchgeführt worden. Dagegen gebe es an sich nichts einzuwenden, sofern die minimalen Rechte der Grundeigentümer (Zustimmung der Betroffenen) des Planungsperimeters gewahrt würden und der Plan durch die Planungsbehörde umfassend geprüft werde. Beides sei indessen unterblieben. Die Stadt habe sich von ihrer (gesetzlich zugewiesenen) Rolle als Trägerin der Planungshoheit dispensiert. So habe sie seinerzeit in ihrer Vernehmlassung vom 13. Dezember 2016 ausdrücklich vermerkt, den Plan ausschliesslich auf seine Rechtmässigkeit und Vollständigkeit hin überprüft, inhaltlich hingegen keine Stellung genommen zu haben. Die planungsrechtlich zwingend erforderliche umfassende Interessenabwägung sei unterblieben. M.a.W. sei das Planungsverfahren nicht bloss privat initiiert, sondern de facto auch privat durchgeführt worden. Die Beschwerdeführerinnen seien Eigentümerinnen von Parzellen im Gestaltungsplanperimeter. Sie hätten dem Gestaltungsplan zustimmen müssen. Der Erlass des Gestaltungsplans bedeute einen Eingriff in die Eigentumsgarantie. Ohne ihre Zustimmung genüge er den Anforderungen an einen Grundrechtseingriff nach Art. 36 BV nicht.
Die Stadt meinte, dass Private Gestaltungspläne initiieren und entwerfen dürften, könne nicht im Ernst bestritten werden. Daraus resultiere kein «privater Gestaltungsplan». Es gebe keine Rechtsgrundlage, wonach die Zustimmung aller betroffener Grundeigentümer zum Erlass eines Gestaltungsplans erforderlich wäre. Auch wenn der Gestaltungsplan vorliegend auf private Initiative zurückzuführen sei, handle es sich um einen Plan der Gemeinde Olten.
Der Regierungsrat führte namentlich aus, es handle sich um einen Nutzungsplan im Sinne von Art. 14 Abs. 1 RPG. Derweil die Einwohnergemeinde - kraft ihrer Aufgabe, die Ortsplanung durchzuführen (vgl. § 9 Abs. 1 PBG) - in jedem Fall einen Zonenplan und Erschliessungspläne zu erlassen habe (vgl. § 14 Abs. 1 PBG), stehe ihr der (zusätzliche) Erlass von Gestaltungsplänen im Grundsatz frei: Nach § 14 Abs. 2 PBG könne sie solche erlassen.
Diese Freiheit finde ihre Schranke allerdings in § 46 Abs. 3 PBG, wonach, falls «für ein Bauvorhaben ein Gestaltungsplan nötig ist, … gegen die Verweigerung oder Ablehnung des Planes die gleichen Beschwerdemöglichkeiten wie gegen den Erlass des Planes …» bestünden. Allerdings könne aus § 46 Abs. 3 PBG nicht abgeleitet werden, der bauwillige Grundeigentümer habe Anspruch auf Erlass eines Gestaltungsplans bestimmten Inhalts. Als Planungsbehörde (§ 15 f. PBG) verfüge der Gemeinderat gestützt auf Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) und § 18 Abs. 2 Satz 2 PBG auch über den nötigen Ermessensspielraum.
Das solothurnische Recht unterscheide, was das Verfahren ihres Erlasses und ihre Rechtswirkungen (Verbindlichkeit) betreffe, nicht zwischen Zonenplan/Zonenvorschriften und Erschliessungsplänen einerseits und Gestaltungsplänen andererseits. Auch bei einem Gestaltungsplan sei die Zustimmung der betroffenen Grundeigentümer nicht nötig. Auch die betroffenen Grundeigentümer seien auf den Einsprache- und Beschwerdeweg verwiesen. Dass ein Gestaltungsplan die «Baufreiheit» beschränke und in die Eigentumsfreiheit eingreife, sei nicht in Abrede zu stellen. Ohne Planungsrecht wäre die Ausübung dieser Freiheiten indessen konfliktfrei gar nicht möglich. Der konkrete Plan Gestaltungsplan müsse mit der übergeordneten Planung übereinstimmen und dürfe weder rechtswidrig noch (offensichtlich) unzweckmässig sein (vgl. § 18 Abs. 2 PBG). Mit dem Teilzonen- und Gestaltungsplan solle ein UVP-pflichtiges Vorhaben mit Eintrag im kantonalen Richtplan und maximalen Gebäudehöhen von 23 m ermöglicht werden. Es gehe um kein «privates Gestaltungsplanverfahren». Ein Vorhaben, das eine Richtplananpassung erfordere, lasse sich ohne aktives Mitwirken der kommunalen Planungsbehörde kaum verwirklichen und die tatsächlich vorgenommene Richtplananpassung wie auch die Pilotfunktion des Projekts im Rahmen des MPO seien mehr als blosse Indizien für das Bestehen eines erheblichen öffentlichen Interesses an dessen Zustandekommen. Es sei der Planungsbehörde nicht verwehrt, einen Plan aufzulegen, bevor der letzte Zweifel an seinem konkreten Inhalt beseitigt sei. Angesichts des umfassenden Raumplanungsberichts, des speziellen Mobilitätskonzepts, des umfangreichen Umweltverträglichkeitsberichts sowie des Umstandes, dass das Vorhaben zugleich Gegenstand einer Richtplananpassung gewesen sei, könne auch nicht auf eine versäumte Interessenabwägung geschlossen werden.
4. Eigentumsgarantie
Die Beschwerdeführerinnen brachten vor, es bestehe kein überwiegendes öffentliches Interesse an den Eigentumsbeschränkungen, die sie durch die (von ihnen nicht mitgetragene) Planung unmittelbar erleiden würden. Welches öffentliche Interesse das Interesse der Beschwerdeführerinnen am uneingeschränkten Fortbestand ihrer Betriebe und namentlich an einer ausreichenden Erschliessung mittels Parkplätzen überwiegen könnte, bleibe im Dunkeln. Ihr Anspruch auf rechtliches Gehör (Begründungspflicht) sei daher verletzt. Ein Gestaltungsplan, der nach Einschätzung der Planungsbehörde selbst (vgl. Randziffer 55 des Einspracheentscheides) nur schwerlich zu realisieren sein werde, könne kaum als zweckmässig im Sinne von § 18 Abs. 2 PBG beurteilt werden.
Die Stadt hielt dazu fest, der Sälipark sei eine Chance zur Quartierentwicklung im grösseren Zusammenhang; ein Pilotprojekt zum städtischen Mobilitätsplan, eine Massnahme zur inneren Verdichtung. Zwar stehe offen, ob der Plan vollständig realisiert werden könne. Der Planung deswegen die Eignung abzusprechen, gehe jedoch fehl.
Der Regierungsrat befand, die Planwirkungen seien bloss mittelbarer Natur. Die Planung erteile lediglich Ermächtigungen, im geplanten Sinne zu bauen, wenn die notwendigen Zustimmungen der betroffenen Grundeigentümer vorlägen und die zusätzlichen Voraussetzungen zur Umweltverträglichkeit und dem MIV erfüllt werden können. Gerade hinsichtlich MIV und Anzahl Parkplätze müssten die Einsprecher mitwirken. Eine Einschränkung der Eigentumsrechte könne nur mit ihrer Einwilligung erfolgen. Damit lägen auch keine Eingriffe ins Eigentum vor.
Das Richtprojekt der Beschwerdegegnerin sei gemäss § 2 Abs. 3 und 4 sowie § 9 SBV wegleitend. Es könne auf der Parzelle GB Nr. [...] nicht irgendetwas anderes gebaut werden. Es lasse sich nicht verwirklichen, wenn die Beschwerdeführerinnen den zwingend erforderlichen baulichen Massnahmen auf der Parzelle GB Nr. [...] im Baubewilligungsverfahren nicht zustimmen würden (Verbindung der vorhandenen Tiefgarage mit der auf der Parzelle Nr. [...] projektierten; Rückbau der bestehenden Ein-/Ausfahrt auf die Riggenbachstrasse).
Insgesamt bestünden an der mit der Planung angestrebten Entwicklung gewichtige öffentliche Interessen, wie an der allgemeinen, zentrumsnahen Versorgung der Stadt Olten mit Gütern und Dienstleistungen sowie an der differenzierten Verdichtung an geeigneter Lage auf dem Stadtgebiet Oltens. Der Sälipark liege in Gehdistanz zum Bahnhof Olten, befinde sich in unmittelbarer Nähe von Bevölkerungs- und Arbeitsplatzschwerpunkten und erreiche bereits heute grossmehrheitlich die ÖV-Güteklasse B. Er könne auch zu Fuss oder mit dem Zweirad gut erreicht werden.
Ob die Begründung des angefochtenen Entscheids den vom Bundesgericht definierten Mindestanforderungen genüge, hänge zwar nicht nur, aber schwergewichtig von den in der Einsprache erhobenen Rügen ab. Der Stadtrat habe keinen Anlass gehabt, sich eingehender mit der Interessenlage der Beschwerdeführerinnen an sich auseinanderzusetzen, weshalb seine Entscheidbegründung zureichend sei. Eine Verletzung des Gehörsanspruchs sei nicht ersichtlich.
Es sei in der Tat so, dass eine Planung, deren Realisierbarkeit bereits im Zeitpunkt ihres Beschlusses ernsthaft zu bezweifeln sei, nur schwer als zweck- respektive verhältnismässig beurteilt werden könne, wie es § 18 Abs. 2 PBG als Voraussetzung für die Genehmigungsfähigkeit vorsehe. Indessen sei eine künftige Einigung der Parteien (als Voraussetzung für die Baubewilligung) wahrscheinlich. Die Weigerungshaltung der Beschwerdeführerinnen ziele vermutlich darauf ab, der Beschwerdegegnerin in künftigen Verhandlungen noch den einen oder andern Vorteil abzuringen, sei es auch nur, um die offenbar für sie zurzeit unbefriedigende Parkierungssituation zu bereinigen.
5. Gleichbehandlungsgebot
Die Beschwerdeführerin meinte, indem die Vorinstanz der die Planung initiierenden Beschwerdegegnerin eine privilegierte Stellung als «Bauherrin» einräume, verletze sie das Gleichbehandlungsgebot.
Der Regierungsrat führte aus, es bedürfe der Zustimmung der Beschwerdeführerin nicht. Es werde höchstens marginal in ihre Rechte eingegriffen. Weitergehende Ausführungen zur Rüge ungleicher Behandlung würden sich erübrigen. Mit der Beschwerdegegnerin sei festzuhalten, dass Ungleiches ungleich behandelt werde. Den Beschwerdeführerinnen stünde es offen, ihrerseits eine Plananpassung anzustossen. Im Planungsrecht erschöpfe sich das Rechtsgleichheitsgebot im Wesentlichen im Willkürverbot.
6. Fehlende Interessenabwägung
Der Erlass eines Sondernutzungsplans erfordert laut den Beschwerdeführerinnen eine umfassende Interessenabwägung. Dieser Verpflichtung sei die Vorinstanz nicht oder zumindest nur ungenügend nachgekommen. So etwa fänden sich nirgends Ausführungen zu einem möglichen öffentlichen Interesse an der Planung. Insofern seien die Beschwerdeführerinnen auch nicht in der Lage, dazu Stellung zu nehmen, was zur Aufhebung des Planbeschlusses führe.
7.1 Umweltverträglichkeitsprüfung / Verfahren
Laut Beschwerdeführerinnen ist die Umweltverträglichkeit (abschliessend) im Rahmen des Nutzungsplanverfahrens zu prüfen; die Rechtmässigkeit des Gestaltungsplans sei im Licht der Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung zu beurteilen. So habe der Gestaltungsplan sicherzustellen, dass die projektierten Anlagen in umweltverträglicher Form errichtet würden. Die Prüfung der Umweltverträglichkeit und die Anordnung der zu ihrer Gewährleistung erforderlichen Massnahmen dürften nicht (teilweise) ins nachgeordnete Baubewilligungsverfahren verschoben werden.
Der Regierungsrat führte aus, da der Gestaltungsplan vorliegend kommunal sei, sei der Gemeinderat nicht allein, abschliessend «zuständige Behörde» im Sinne von Art. 5 Abs. 1 UVPV. Dies, weil der kommunale Nutzungsplan der regierungsrätlichen Genehmigung bedürfe. Dies relativiere die (sinngemäss erhobene) Rüge der Beschwerdeführerinnen, der Stadtrat sei seiner Pflicht zur Vornahme der UVP nicht nachgekommen. Dass die definitive Beurteilung durch die Umweltfachstelle und deren rechtliche Würdigung durch den Regierungsrat noch ausstanden, liege in der Zweistufigkeit des massgeblichen Leitverfahrens. Mit dem definitiven Beurteilungsbericht des AfU und dem Bericht selbst sei die Frage geklärt, was gelte und was noch zu optimieren sei.
7.2 Umweltverträglichkeitsprüfung / Inhalt
Die Beschwerdeführerinnen machten geltend, verschiedene Annahmen, auf welche sich der Umweltverträglichkeitsbericht stütze, seien unzutreffend. Damit verlören die Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung die Aussagekraft. Die wichtigsten Kritikpunkte seien:
- Die Annahme, der projektinduzierte Mehrverkehr betrage (gegenüber dem Ist-Zustand) höchstens 10 %, sei «Wunschdenken».
- Der Parkplatzbedarf der Konferenzräume der A.___ AG werde anhand der Bruttogeschossfläche (BGF) berechnet (ein Besucher pro 4 m2 Saalfläche). Allerdings betrage die diesbezügliche BGF 2'699 m2 und nicht - wie im Mobilitätskonzept angenommenen - 1'882 m2. Bereits deshalb resultierten 80,9 Parkplätze statt bloss deren 56,4. Hinzu komme der viel zu tiefe Faktor von 0,12 Parkplätzen pro Stuhl (verglichen mit dem Faktor 0,4 bei der Fachhochschule bzw. der Erwachsenenbildung), obschon auch die A.___ AG Aus- und Weiterbildungen anbiete.
- Gemäss UVB würden heute total 155 Parkplätze auf sog. Nicht-Verkaufsnutzungen entfallen. Tatsächlich aber würden schon heute 113 Parkplätze allein durch die Beschwerdeführerinnen (Hotel und Klinik) genutzt und auch benötigt. Damit würden allen übrigen Nicht-Verkaufsnutzungen lediglich noch 42 Abstellplätze zur Verfügung stehen, und davon lediglich 20 für Besucher. Ferner sei nicht nachvollziehbar, wie [Stand 2015] lediglich 30 Besucherfahrten pro Tag für sämtliche Nicht-Verkaufsnutzungen angenommen werden könnten (vgl. Raumplanungsbericht, Tabelle 2). Dies vor dem Hintergrund, dass die Pallas-Kliniken in Olten jährlich mehr als 150'000 Patienten versorgten und das Hotel Arte jährlich "…mehrere hunderttausend Hotel-, Seminar- und Restaurantbesucher …" begrüsse.
- Gestützt auf diese Annahmen werde die durchschnittliche (werk-)tägliche Fahrtenzahl im Ist-Zustand (2015) auf 5'600 abgeschätzt, wobei 5'210 Bewegungen auf die Verkaufsnutzungen (Kunden und Personal) entfallen sollen. Bereits die von den Nutzungen der Beschwerdeführerinnen generierten Fahrten zeigten indessen auf, dass diese Annahme (390 Fahrten für alle Nicht-Verkaufsnutzungen) unmöglich zutreffen könne, kämen zum Hotel und zur Klinik doch noch ausgedehnte Räumlichkeiten der Fachhochschule, diverse Arztpraxen und ein grösseres Architektur- und Planungsbüro hinzu. Auch bestehe die Vermutung, dass die Fahrtenzahlen der Nicht-Verkaufsnutzungen so tief angesetzt worden seien, um für die Verkaufsnutzungen die gewünschten Besucher- und Parkplatzzahlen berechnen zu können und so eine positive Beurteilung der Umweltverträglichkeit zu erreichen.
- Das Mobilitätskonzept (vgl. a.a.O., S. 9) unterschätze den Besucherverkehr der Pallas-Klinik vollends. Dies in der Annahme, eine Tagesklinik generiere bloss in vernachlässigbarem Umfang solchen Verkehr. Der Bedarf an Abstellplätzen (für Patienten und Besucher) werde allein aus der geringen Zahl an Betten hergeleitet und mit gerade mal sieben Stück beziffert. Damit würden 98 % der Patienten bei der Beurteilung des Parkplatzbedarfs und der generierten Fahrten gar nicht erfasst. Die Klinik betreue jährlich 150'000 Patienten.
Die Annahmen zum projektinduzierten Verkehr seien zu tief, weshalb der UVB die Umweltverträglichkeit des Vorhabens nicht zu belegen vermöge. Die Vorinstanz habe sich mit dieser bereits in der Einsprache vorgebrachten Kritik am UVB nicht auseinandergesetzt und damit den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
Die Beschwerdeführerinnen beantragten, dass ein Bericht der kantonalen Fachstelle, eventuell ein Gutachten zu der von ihnen geäusserten Kritik eingeholt werde.
Die Stadt bestritt, dass im UVB getroffene Annahmen teils nicht zutreffen sollen. Auch der mit 10 % veranschlagte Mehrverkehr sei korrekt hergeleitet. Die Rekurrentinnen vermöchten den im Bericht verwendeten Zahlen bzw. getroffenen Annahmen jedenfalls nichts Substantielles entgegenzuhalten. Prüfenswert – wenn auch nicht im vorliegenden Verfahren – wäre vielmehr die Frage, ob denn die Beschwerdeführerinnen die für ihre Nutzungen nötige Zahl an Abstellplätzen rechtsgenüglich – d. h. dinglich – nachzuweisen vermöchten.
Der Regierungsrat befand, es sei zutreffend, dass sich die Stadt im angefochtenen Beschluss mit den von den Beschwerdeführerinnen vorgetragenen Rügen zur Plausibilität der Zahlen und Annahmen des UVB zum projektinduzierten Verkehrsaufkommen nicht hinreichend auseinandergesetzt habe. Die Beurteilung der Rügen erschöpfe sich in zwei Sätzen: «Die Einsprecher legen ihrer Argumentation Zahlen zu Grunde, welche nicht offiziell vorliegen oder erhoben wurden. Dem[gegenüber] … basieren die Berechnungen des UVB auf Erhebungen der Schranken (S. 17 f.), welche sowohl objektiv als auch jederzeit nachvollziehbar und als Berechnungsgrundlage bestens geeignet sind.» Dass diese Begründung den Minimalanforderungen nicht genüge, liege auf der Hand. Insofern sei der Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf rechtliches Gehör verletzt worden. Allerdings könne diese Verletzung im vorliegenden Verfahren geheilt werden, führe also nicht zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. So komme dem Regierungsrat in Rechtsfragen (hier: Einhaltung der umweltrechtlichen Vorgaben) volle Kognition zu. Die für die Zukunft abgeschätzte Fahrtenzahl von 6'100 sei nicht realitätsfremd. Diese Zahl lege, da in den Sonderbauvorschriften (§ 11 Abs. 6) rechtsverbindlich fixiert, das künftig zulässige Maximum an motorisiertem Individualverkehr fest. Es sei nur zu prüfen, ob sich 6'100 werktägliche Fahrten im Jahresmittel als umweltverträglich erwiesen, und zu diesem Schluss sei das Amt für Umwelt in seinem Beurteilungsbericht vom 30. Mai 2018 gelangt. Damit stehe auch fest, dass es keinen Anlass gebe, dem von den Beschwerdeführerinnen gestellten Beweisantrag Folge zu geben.
Dass aus der Sicht der Beschwerdeführerinnen nicht nur die maximal zulässige Fahrtenzahl und die insgesamt zulässige Zahl an Abstellplätzen von Interesse seien, sondern auch ihr jeweiliges «Kontingent» daran, sei verständlich. Ohne Zustimmung der Beschwerdeführerinnen werde das Projekt indessen (drei untereinander verbundene Einstellhallen) nicht realisierbar sein. Ihre gegenwärtige - ohnehin bereits labile - Parkierungssituation könne sich gegen ihren Willen nicht verschlechtern.
Von zentraler Bedeutung sei aber das Vorbringen der Beschwerdeführerinnen, dass das künftige Entfallen von Parkplätzen nicht gesichert sei. Es gehe darum, dass den Nutzungen innerhalb des Planareals insgesamt nicht mehr als 685 Parkplätze (Kapazität der künftigen Einstellhalle) zur Verfügung stehen sollen. Es wäre grundsätzlich möglich, die bestehenden (oberirdischen) Parkplätze ausserhalb des Planperimeters bestehen zu lassen und weiterhin zu nutzen. Es solle gesichert werden, dass die auf GB Olten Nr. [...] im Eigentum der Beschwerdegegnerin stehenden Plätze spätestens im Zeitpunkt der Inbetriebnahme der auf 685 Plätze erweiterten Einstellhalle definitiv entfallen. Somit sei § 11 Abs. 4 Alinea 2 SBV wie folgt zu formulieren: «Im gesamten Gestaltungsplanperimeter sind maximal 685 Autoabstellplätze zulässig. Auf diese Zahl werden bis zu ihrer definitiven Aufhebung auch die heute 154 bestehenden Abstellplätze ausserhalb des Perimeters auf den Parkplätzen Nrn. 4 und 5 (gemäss Darstellung im Raumplanungsbericht vom 21. Oktober 2016, Tabelle 3) auf der Parzelle Nr. […] angerechnet; ebenso allenfalls auf dieser Parzelle künftig andernorts erstellte (ober- oder unterirdische) Abstellplätze.» Die Beschwerde sei im entsprechenden Umfang gutzuheissen.
8. Grundeigentümerverbindlichkeit der Umweltverträglichkeitsprüfung / Konkrete Umsetzung
Die Beschwerdeführerinnen rügten weiter, die Prämissen seien durch Plan und Sonderbauvorschriften nicht rechtsgenüglich fixiert. Es fehlten verschiedene grundeigentümerverbindliche Festlegungen, die nicht ins nachlaufende Baubewilligungsverfahren verschoben werden dürften. Dazu gehörten:
- die fehlende Beschränkung der Autoabstellplätze auf 685 (§ 11 Abs. 4 SBV): Heute bestünden ausserhalb des Planperimeters 177 Parkplätze. Deren Aufhebung könne mit dem Gestaltungsplan nicht geregelt werden.
- der fehlende Zwang zum autofreien Wohnen: Das autofreie Wohnen werde durch § 11 Abs. 5 SBV bloss «erlaubt», nicht geboten. Das Projekt basiere aber auf der Prämisse, dass für die vorgesehene Wohnnutzung keine Parkierungsmöglichkeiten geschaffen würden.
- die untaugliche Regelung zur Gewährleistung der maximal zulässigen Fahrtenzahl (§ 11 Abs. 6 SBV): Die maximal zulässige Fahrtenzahl (durchschnittlicher werktäglicher Verkehr im Jahresmittel) werde von den SBV auf 6'100 festgelegt. Dabei habe «die Grundeigentümerin» den Nachweis der Einhaltung des Limits zu erbringen und Massnahmen zu treffen, falls das Maximum überschritten werde. Das Areal im Planperimeter stehe aber im Eigentum mehrerer Eigentümerinnen, weshalb sie alle gezwungen wären, beim Nachweis bzw. bei der Regelung des Überschreitungsfalles mitzuwirken.
die ungenügende bzw. nicht gesicherte Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr (§ 13 SBV): Gemäss kant. Richtplan (Beschluss SW-5.2.4 lit. d) müssten publikumsintensive Anlagen wie der Sälipark mit dem öffentlichen Verkehr regelmässig in der Güteklasse B erschlossen sein. Derweil führe das Mobilitätskonzept (auf S. 25) aus nicht nachvollziehbaren Gründen aus, es werde vom Richtplan bloss Güteklasse C gefordert. Darin liege ein Verstoss gegen den Richtplan. Sodann lasse § 13 SBV [lautend: «Das Areal ist zu Ladenöffnungszeiten in einem Viertelstundentakt mit dem Bus zu erschliessen.» u.a. offen, mit welchen Linien das Areal im Viertelstundentakt zu bedienen sei, und vor allem auch, wer diese Erschliessung zu gewährleisten, zu finanzieren habe. Das Mobilitätskonzept (vgl. a.a.O.) verweise die Regelung dieser Fragen schlicht in einen «… separaten privatrechtlichen Vertrag mit den 'beteiligten Akteuren'.» Es könne kaum die Meinung sein, dass sich die Beschwerdeführerinnen, die heute über eine zureichende Erschliessung mit dem öff. Verkehr verfügten, an den Kosten einer künftigen Angebotserweiterung, wie sie das Projekt erfordere, zu beteiligen hätten.
Etliche Vollzugsfragen seien ungelöst. Die Planung widerspreche folglich Art. 8 USG.
Der Regierungsrat meinte, der Befund der Umweltverträglichkeit beruhe auf den Prämissen, dass der Gesamtheit der Nutzungen innerhalb des Perimeters «nur» 685 Parkplätze und 6'100 Fahrten pro Werktag (im Jahresmittel) zur Verfügung stünden. Um das Unterlaufen dieser Limiten zu unterbinden, seien im Falle der Realisierung des Projekts alle heute bestehenden, dem Sälipark zuzuordnenden Aussenparkplätze aufzuheben. Dass § 11 Abs. 5 SBV autofreies Wohnen als «erlaubt» - nicht aber als geboten - erkläre, sei so zu verstehen, dass für die im Planperimeter vorgesehene Wohnnutzung kein Parkplatznachweis zu erbringen sei.
Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend vermerke, fordere der totalrevidierte kantonale Richtplan für publikumsintensive Anlagen nicht die Güteklasse B, sondern "mindestens Güteklasse C" (vgl. a.a.O., Beschluss S-3.3.5 lit. d), und diese Voraussetzung sei erfüllt (vgl. dazu oben Ziff. 2.2.2 und 2.7.2.5 lit. b). Die Vorgaben seien durch die Sonderbauvorschriften klar definiert. Eine Verletzung von Art. 8 USG sei nicht ersichtlich.
9. Etappierung
Die Beschwerdeführerinnen rügten, § 21 SBV ermögliche, die Realisierung des plangegenständlichen Projekts frei zu etappieren. Mindestens die Errichtung der unterirdischen Parkierung müsse aber zwingend Bestandteil der ersten Etappe sein. Ferner müsse stets sichergestellt sein, dass die Vorgaben der Umweltverträglichkeitsprüfung tatsächlich eingehalten seien. Folglich könne § 21 SBV in der vorliegenden Form nicht genehmigt werden.
Der Regierungsrat führte aus, Gestaltungspläne würden in der Regel nicht zu ihrer Umsetzung verpflichten; es sei aber plankonform zu bauen. Dabei bilde die - gesetzlich nicht weiter geregelte - etappierte Realisierung in der Praxis keine Seltenheit. Der durch § 21 SBV eröffnete «Freiraum» dürfe nicht überschätzt werden.
10. Zwischennutzungen
Die Beschwerdeführerinnen meinten, § 22 SBV würde jegliche Nutzung des Planareals mit Neubauten ermöglichen, falls diese nur innerhalb eines Baufeldes zu stehen kämen und die §§ 6 und 11 SBV einhielten. Es bestünde die Möglichkeit, über Jahre hinweg nicht umweltverträgliche Nutzungen zu betreiben oder auch das mit der Planung angestrebte Ziel der Nutzungsverdichtung zu unterlaufen. § 22 sei zu streichen.
Der Regierungsrat führte aus, § 22 SBV könne nur als offensichtlich unzweckmässig beurteilt werden. § 22 SBV sei damit ersatzlos zu streichen. Die Beschwerde sei im entsprechenden Umfang gutzuheissen.
11. Erschliessung
Die Beschwerdeführerinnen machten im Wesentlichen geltend, beim Sälipark handle es sich um eine publikumsintensive Anlage im Sinne des kantonalen Richtplans. Als Standortkriterium für publikumsintensive Anlagen sehe der Richtplan, was die Erschliessung mit dem motorisierten Individualverkehr (MIV) betreffe, eine gute Erreichbarkeit vor, ohne dass Wohngebiete übermässig tangiert würden. Dem werde die Planung nicht gerecht. Der Sälipark sei nördlich und östlich von einem Wohn- und Bildungsquartier umgeben. Entsprechend gebe es zwischen dem Bahnhof Olten und der näheren Umgebung des Säliparks einen regen Fussgänger- und Veloverkehr. Dennoch solle am bisherigen Erschliessungsregime festgehalten werden. Die schon heute unbefriedigende Situation im Norden werde noch akzentuiert. Mit der vorgesehenen Verlegung der bestehenden nördlichen Einstellhallenzu-/-ausfahrt gegen Osten werde der Verkehr auf der Riggenbachstrasse, vorbei am Sälipark, noch deutlich verstärkt. Hier sei aber eine Begegnungszone geplant. Eine Zufahrt zu einer publikumsintensiven Anlage durch eine Begegnungszone sei unsinnig. Die Erweiterung des Säliparks sei zum Anlass zu nehmen, die Erschliessung ausschliesslich von Süden her über den Sälikreisel zu lösen. Diese Lösung werde in den orientierenden Berichten einzig mit dem Argument verworfen, der Kreisel sei bereits heute überlastet. Die Überlastung werde indessen nur behauptet. Die heutigen 40 % des Verkehrsaufkommens des Säliparks, die über den Sälikreisel abliefen, machten dort einen Anteil von nur gerade 4,8 % des Gesamtverkehrsvolumens aus, und der höhere Anteil in den Abendspitzenstunden (von heute 12,8 %) liesse sich mit organisatorischen Massnahmen auf dem übergeordneten Strassennetz (angepasste Verkehrsführung, Dosierungsmassnahmen) ohne weiteres bewältigen.
Sollte der Sälikreisel den zusätzlichen Verkehr nicht aufzunehmen vermögen, könne das nur bedeuten, dass das Vorhaben – am gegebenen Standort und im vorgesehenen Umfang – nicht verträglich/zulässig oder aber immerhin der gewählte Modalsplit (MIV-Anteil) nicht angemessen sei.
Die zahlreichen Bildungseinrichtungen im betroffenen Gebiet (Kindergarten, Primarschule, Kaufmännische Berufsschule, Gewerblich-Industrielle Berufsschule und Fachhochschule) riefen aus Sicherheitsgründen nach einer «zusammenhängenden Begegnungszone».
Die Stadt führte aus, sie stelle sich nicht gegen die Errichtung einer Begegnungszone.
Der Regierungsrat befand, es gehe hier nur um die Erweiterung eines seit 2003 bereits bestehenden Einkaufszentrums im urbanen Gebiet. Es sei auf der Nordachse bisher zu keinen schweren oder aber häufigen (bzw. häufigeren) Friktionen zwischen dem motorisierten Verkehr und dem Langsamverkehr gekommen.
Die Norderschliessung quere keine Wohnquartiere.
Nicht auszuschliessen sei, dass der Verkehr auf der Riggenbachstrasse, Richtung Osten tendenziell zunehme; um eine Fahrt pro zwei Minuten. Die Begegnungszone auf der Riggenbachstrasse werde durch den Verkehr nicht gestört.
Das AVT bestätige, dass die Kapazität des Sälikreisels bereits ausgeschöpft sei. Daraus nun aber abzuleiten, die projektierte Erweiterung des Säliparks am bestehenden Standort sei unzulässig, greife zu kurz. Das Festhalten an der bisherigen Erschliessung aus zwei Richtungen sei geeignet, die bereits angespannte Situation im Süden nicht zu verschärfen, ohne im Norden eine übermässig belastende Situation zu schaffen oder zu perpetuieren. Die ausschliessliche Süderschliessung hätte täglich tausende von Umwegfahrten (zu rund einem Kilometer) zur Folge, verbunden mit den zugehörigen Schadstoffemissionen. Bei der beantragten Eventualvariante "Nord light" (Zufahrt von Norden her und Ausfahrt gegen Süden) wäre das immerhin noch im halben Ausmass (nämlich: rund 1'500 Zusatzkilometer pro Werktag im Jahresmittel) der Fall.
12. Begegnungszonen
Die Beschwerdeführerinnen erachteten die vorgesehenen Begegnungszonen als nicht ausreichend; ihre Ausdehnung auf die Nord-Süd-Achsen Von Roll- und Bifangstrasse sei unabdingbar.
Die Stadt hielt entgegen, das Begehren, die Begegnungszone auf die Bifang- und die Von-Roll-Strasse auszudehnen, betreffe nicht mehr den Perimeter der streitgegenständlichen Nutzungsplanung. Im Übrigen sei fraglich, ob es Sinn mache, die rund 13 Meter breite Bifangstrasse und die rund 12 Meter breite Von Roll-Strasse mit beidseitigem Trottoir in Begegnungszonen umzuwandeln.
Der Regierungsrat befand, eine Begegnungszone bilde nicht Voraussetzung dafür, dass die vorgesehene Norderschliessung des Planareals – und damit der Gestaltungsplan an sich – als recht- und zweckmässig genehmigt werden könne. Die Begegnungszone sei kein "normales Verkehrsregime", sondern eine flächendeckende Tempo-30-Zone.
13. Ergebnis
Zusammenfassend sei die Beschwerde insofern teilweise gutzuheissen, als § 11 Abs. 4 Alinea 2 der Sonderbauvorschriften zu ergänzen und § 22 der Sonderbauvorschriften ersatzlos zu streichen seien. Im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen.
IV. Beschluss des Regierungsrates
Der Regierungsrat beschloss nun namentlich Folgendes:
1.1 Der Teilzonenplan mit Zonenvorschriften und Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften «Riggenbachstrasse mit Umweltverträglichkeitsprüfung der Einwohnergemeinde der Stadt Olten wird - wie vorstehend erwogen (vgl. Ziff. 2.7.2.17, 2.7.3.13 und 2.7.4.13) – mit folgenden Änderungen (siehe jeweils den kursiven Text) genehmigt:
- § 5 Abs. 1 SBV wird wie folgt geändert/ergänzt: "Hochbauten sind innerhalb der im Nutzungsplan festgelegten Mantellinien der Baufelder A, B, C und D, E und F zulässig. Die Grenz- und Gebäudeabstände sind im Innenverhältnis durch die Baufelder festgelegt. Gegenüber Parzellen ausserhalb des Planperimeters setzt die Ausschöpfung der Baufelder das Vorliegen der erforderlichen Näher- bzw. Grenzbaurechte wie auch der notwendigen Ausnahmebewilligungen zur Unterschreitung des Gebäudeabstandes voraus."
- § 5 Abs. 8 SBV wird wie folgt ergänzt: «Für die Baufelder G und H ist für zukünftige Bauten und Ersatzbauten (sowie Teile davon) die oberirdische Volumetrie der bestehenden Bauten als äussere Begrenzungslinie massgebend. Im Verhältnis zu Parzellen ausserhalb des Planperimeters gilt der Vorbehalt gemäss Absatz 1.»
- § 11 Abs. 1 SBV wird wie folgt ergänzt: «Die Anlieferung sowie Zu- und Wegfahrten für den motorisierten Individualverkehr sind im Plan dargestellt. Die Zufahrt zur neuen Anlieferungsstelle im Südosten (bei Baufeld F) kann auch von Norden her (über Bifangplatz, Bifangstrasse und Riggenbachstrasse) erfolgen, die Wegfahrt hingegen nur gegen Süden (über die Louis Giroud-Strasse und Sälistrasse).»
- § 11 Abs. 3 SBV wird wie folgt geändert: «Die Parkplätze sind ab der ersten Minute zu bewirtschaften. Bis zum Inkrafttreten eines allfälligen kommunalen Parkierungsreglements ist die Parkgebühr im Baubewilligungsverfahren festzulegen. Sie hat ab der ersten Minute und maximal für die erste Stunde mindestens Fr. 1.00 zu betragen. Der Ertrag darf den Parkplatzbenützenden nicht zurückerstattet werden.»
- § 11 Abs. 4 Alinea 2 SBV wird wie folgt ergänzt: «Im gesamten Gestaltungsplanperimeter sind maximal 685 Autoabstellplätze zulässig. Auf diese Zahl werden bis zu ihrer definitiven Aufhebung auch die heute 154 bestehenden Abstellplätze ausserhalb des Perimeters auf den Parkplätzen Nrn. 4 und 5 (gemäss Darstellung im Raumplanungsbericht vom 21. Oktober 2016, Tabelle 3) auf der Parzelle Nr. [...] angerechnet; ebenso allenfalls auf dieser Parzelle künftig andernorts erstellte (ober- oder unterirdische) Abstellplätze.»
- § 22 SBV wird ersatzlos gestrichen.
1.2 Sämtliche im Umweltverträglichkeitsbericht vom 21. Oktober 2016 aufgeführten Massnahmen zum Schutze der Umwelt (in Kapitel 6 des Berichts summarisch zusammengestellt und in den jeweiligen Fachkapiteln im Detail beschrieben) sind – als integrierende Bestandteile des Vorhabens – umzusetzen. Die Umsetzung der Umweltauflagen während der Bauphase ist durch eine Umweltbaubegleitung zu überwachen. (…)
1.3 Die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 wird im Sinne der Erwägungen (vgl. …) teilweise gutgeheissen und im Übrigen – soweit darauf einzutreten ist – abgewiesen. (…)
1.4 Die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 wird im Sinne der Erwägungen (…) teilweise gutgeheissen und im Übrigen abgewiesen. (…)
1.5 Die Beschwerde der Beschwerdeführerinnen 3 wird im Sinne der Erwägungen (…) teilweise gutgeheissen und im Übrigen abgewiesen.
1.6 Die Beschwerde des Beschwerdeführers 4 wird im Sinne der Erwägungen (vgl. …) wie folgt teilweise gutgeheissen: Die Baubewilligung für die vollumfängliche oder teilweise (Etappierung gemäss § 21 SBV) Realisierung des dem Gestaltungsplan zugrunde liegenden Projekts darf erst erteilt werden, wenn die gemäss Raumplanungsbericht vom 21. Oktober 2016 auf der Riggenbachstrasse einzurichtende vorgesehene Begegnungszone von der Stadt Olten rechtskräftig beschlossen ist. Soll die Baubewilligung früher erteilt werden, ist sie unter die entsprechende aufschiebende Bedingung zu stellen. Die beschlossene Begegnungszone wiederum ist spätestens mit Abschluss der Rohbauarbeiten in Kraft zu setzen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. (…)
1.7 Bestehende Pläne verlieren, soweit sie mit dem genehmigten Teilzonenplan mit Zonenvorschriften und Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften in Widerspruch stehen, ihre Rechtskraft und werden aufgehoben. Dies gilt insbesondere für den Gestaltungsplan «Louis-Giroud-Strasse» (gänzliche Aufhebung) und den Gestaltungsplan «Sälistrasse - Theodor-Schweizer-Weg» (teilweise Aufhebung …). (…)
1.8 Die Einwohnergemeinde der Stadt Olten wird gebeten, dem Amt für Raumplanung bis am 31. Oktober 2022 fünf gemäss Ziffer 4.1 korrigierte und unterzeichnete Exemplare der Sonderbauvorschriften zuzustellen. (…)
V. Verwaltungsgerichtsbeschwerde
1. Die C.___ AG liess Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben. Das Hauptbegehren lautete, der Regierungsratsbeschluss sei aufzuheben. Als Eigentümerin von GB Nr. [...] sei sie betroffen: Der Verkehr werde deutlich zunehmen. Die ganze Verfahrensführung sei falsch, weil die Eingaben der Beschwerdeführer untereinander nicht ausgetauscht worden seien. Der Anspruch auf rechtliches Gehör sei mehrfach verletzt worden. Ein MPO sei nie rechtskräftig verabschiedet worden. Die Ziele des MPO seien nicht justiziabel. Der MPO habe nie ein Nutzungsplanverfahren durchlaufen. Es bestehe kein behördenverbindliches Konzept. Ein Mobilitätsplan sei nie aufgelegt worden. Der MPO könne keine Rechtsgrundlage für irgendetwas sein. Der Regierungsrat habe Gestaltungspläne aufgehoben, ohne dass die Stadt sich dazu geäussert habe. Der Regierungsrat habe den Gestaltungsplan «Louis-Giroud-Strasse» vollumfänglich und den Gestaltungsplan «Sälistrasse-Theodor-Schweizer-Weg» teilweise aufgehoben. Dafür sei der Gemeinderat und nicht der Regierungsrat zuständig. Diese Gestaltungspläne seien auch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens gewesen. Für den zweitgenannten Plan laufe in der Gemeinde derzeit ein Mitwirkungsverfahren. Die Gesamtverkaufsfläche erhöhe sich um rund ein Drittel auf ca. 17'000 m2. Zudem sollten 75 Mietwohnungen entstehen. Die Parkplatzsituation sei ungenügend. Die Vorinstanz stelle selber fest, dass das Angebot an Abstellplätzen der VSS-Norm 640 281 nicht genüge. Mit dem MPO lasse sich die Reduktion der Parkplätze nicht begründen. Die Anwohner müssten die Suchfahrten und das Parkieren in ihrem Quartier nicht hinnehmen. Es sei mit zusätzlichem Individualverkehr zu rechnen. Die Beschwerdeführerin habe ein erhebliches Interesse an genügend Parkplätzen im Quartier, um Umsatzeinbussen zu vermeiden. Die Verkehrszunahme von 27 % sei für die Beschwerdeführerin nicht zumutbar. Die Bifangstrasse sei bereits heute stark befahren. Eine prognostizierte Lärmzunahme von 1 dB(A) sei arg optimistisch. Rügen zu den Luftschadstoffimmissionen habe man in das Baubewilligungsverfahren verwiesen. Der Planungsperimeter sei viel zu gross; eine Koordination mit der Zonenplanrevision fehle (vgl. VWBES.2021.457). Der Perimeter halte rund 2.6 ha, sei damit zu gross und schränke den künftigen Planungsspielraum ein.
Das Bau- und Justizdepartement beantragte, die Beschwerde sei kostenfällig abzuweisen.
2. Die A.___ AG und die B.___ AG (Stockwerkeigentümerinnen von GB Olten Nr. [...], das im Planungsperimeter liegt) erhoben ebenfalls Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die Hauptanträge lauteten, der Regierungsratsbeschluss sei aufzuheben, eventuell sei die Sache an den Stadtrat von Olten zurückzuweisen.
Der Kanton Solothurn kenne im Gegensatz zum Kanton Zürich keinen privaten Gestaltungsplan. Die Stadtbehörden hätten den fehlenden Konsens zwischen den Parteien (Grundeigentümern) schlicht übergangen. Eine solche Planung sei unzweckmässig. Jede Planung beschwere den Grundeigentümer. Mit dem Vorgehen der Stadt sei die Entwicklung des Areals der Grundeigentümerinnen der Entwicklung entzogen. Der Stadtrat sei seinen Prüfungspflichten zur Umweltverträglichkeitsprüfung nicht ausreichend nachgekommen, was der Regierungsrat bestätige. Dies hätte zur Aufhebung des Stadtratsbeschlusses führen müssen. Die Interessen der Grundeigentümerinnen seien nicht deckungsgleich. Wer die maximale Zahl Fahrten kontrollieren solle, sei nicht festgelegt; ebenso wenig die Folgen einer Überschreitung. Kernfragen würden unzulässigerweise in das Baubewilligungsverfahren verschoben.
Der Kanton beantragte, die Beschwerde sei kostenfällig abzuweisen. Die D.___ AG liess beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt Olten stellte denselben Antrag.
VI. Erwägungen des Verwaltungsgerichts
1. Die Beschwerden sind frist- und formgerecht erhoben worden. Sie sind zulässige Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführer sind durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerden ist einzutreten.
2.1 Bei der Erarbeitung der Planungen hat ein Gemeinwesen gemäss Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) einen erheblichen Beurteilungsspielraum. Es ist eine gewisse Zurückhaltung geboten. Neue Anordnungen können keine getroffen werden (Peter Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2022, S. 596). Der Spielraum wird bei kommunalen Plänen begrenzt durch die Befugnis des Regierungsrates, der diese auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit sowie auf die Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen überprüft. Pläne, die rechtswidrig oder offensichtlich unzweckmässig sind und Pläne, die übergeordneten Planungen widersprechen, weist er an die Gemeinde zurück (§ 18 Abs. 2 PBG). Mit der Plangenehmigung hat der Regierungsrat die ihm obliegende Kontrolle vorgenommen.
2.2 Bei der Beurteilung materieller Fragen geht das Überprüfungsrecht des Verwaltungsgerichts weniger weit als dasjenige des Regierungsrates. Das Verwaltungsgericht überprüft Rechts- und Sachverhaltsfragen frei, übt jedoch keine Ermessenskontrolle aus. Es belässt den Planungsbehörden in fachlicher Hinsicht den notwendigen Beurteilungsspielraum. Dies ergibt sich, wie gesagt, schon aus Art. 2 Abs. 3 RPG: Nachgeordneten Behörden ist der Ermessensspielraum zu belassen, den sie zur Erfüllung ihrer Aufgabe benötigen. Auch das Bundesgericht auferlegt sich eine gewisse Zurückhaltung, wenn es Interessenabwägungen überprüft; dies jedenfalls dann, wenn sich technische Probleme stellen oder örtliche Verhältnisse zu würdigen sind (Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, N 60 ff. zu Art. 2 RPG, N 35 zu Art. 3 RPG). Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist nach § 67bis Abs. 2 VRG eingeschränkt.
3. Es ist durchaus möglich, einen Gestaltungsplan zu erlassen, auch wenn nicht alle Grundeigentümer im Perimeter damit einverstanden sind. Die Erfahrung lehrt aber, dass ein solches Vorgehen meist unzweckmässig ist. Derartige Pläne werden oft gar nicht oder (schlimmer!) bloss zum Teil umgesetzt, wobei der realisierte Teil die Quartierentwicklung arg behindern oder verunmöglichen kann.
4. Die Nutzungsplanung hat das ganze Planungsgebiet vollständig zu erfassen und soll aus einer Gesamtsicht heraus erfolgen (BGE 118 Ia 172), dies unter umfassender Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Interessen und Gesichtspunkte (BGE 116 Ia 341 f.). Es gilt ein Gebot der umfassenden Planung. Der unkoordinierte Erlass von Sondernutzungsordnungen für Teile des Gemeindegebiets widerspricht der Planungspflicht von Art. 2 Abs. 1 RPG. Die für die raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen sind aufeinander abzustimmen (so schon Urteil des Bundesgerichts 1P.670/1991 E. 7a, in: ZBl 1994 S. 140; Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen [Hrsg.]: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, N 43 f. zu Art. 2 RPG).
Werden Sondernutzungsplanungen, wie hier, während einer Gesamtrevision der kommunalen Zonenplanung vorgezogen, müssen sie sich in deren planerisches Gesamtkonzept einordnen, d.h. sie dürfen nicht ohne Bezug zur übrigen Ortsplanung erlassen werden (Urteil 1A.79/1996 des Bundesgerichts in: ZBl 1997 S. 231). Das Bundesgericht hielt eine vorgezogene Teilplanung für eine Fraktion (im Rahmen der Totalrevision des kommunalen Zonenplans) nur für zulässig, wenn sich die Teilplanung ins planerische Gesamtkonzept der Gemeinde einfüge und die weitere Planung für den Rest des Gemeindegebiets nicht präjudiziere (Urteil 1P.14/2001 E. 3d, in: ZBl 2002 S. 579; Urteil des Bundesgerichts 1C_573/2015 E. 2.3). Im Urteil 1C_843/2013 vom 22. April 2015 E. 2.4 erachtete das Bundesgericht es als zweckmässig und jedenfalls nicht bundesrechtswidrig, die Anpassung eines Gestaltungsplans an die geplante Änderung der Grundordnung vorzubereiten und gleichzeitig mit der Revision der Bau- und Zonenordnung zu beschliessen. Indessen dürfe die Anpassung nicht in Kraft treten, bevor die revidierte Zonenordnung rechtskräftig geworden sei, sondern müsse mit dieser koordiniert werden, um widersprüchliche Entscheide zu verhindern.
Im vorliegenden Fall wird ein grosses Einkaufzentrum mit vielen Wohnungen in der Nähe des Hauptbahnhofs geplant. Von den Auswirkungen ist ein ganzer Stadtteil betroffen. Man baut eben «ein neues Quartier» in der Nähe des Bahnhofs. Bezug zur laufenden Revision der Zonenplanung besteht keiner. Dass dies nicht angängig ist, liegt auf der Hand.
5. Nach dem Raumplanungsbericht (S. 20) soll sich die Gesamtverkaufsfläche auf total 17‘000 m2 erweitern. Es sind 75 Mietwohnungen auf vier Stockwerken vorgesehen. Parkplätze sind insgesamt 685 geplant. Es handelt sich um eine Erhöhung der Parkplatzzahl um lediglich 60. Für die Wohnungen soll es (grundsätzlich) gar keine Parkplätze geben.
§ 42 Abs. 3 KBV (Kantonale Bauverordnung, BGS 711.61) bestimmt dazu Folgendes: Massgebend für die Festlegung des Angebotes an Abstellplätzen sind die im Anhang III aufgeführten Richtwerte und die jeweilige Norm des Schweizerischen Verbandes der Strassenund Verkehrsfachleute, sowie allfällige Regelungen der Gemeinde.
Nach Anhang III KBV ist pro Wohnung (je nach Fläche mindestens) ein Parkplatz nötig. Der Anhang verweist auf die Norm SN 640 280. Diese sieht für Wohnraum auch bei bester Erschliessung durch den Langsamverkehr und den öffentlichen Verkehr grundsätzlich keine Reduktion des Parkplatzangebots vor (S. 11). Spezialfälle sind einzig Alterswohnungen, Studentenwohnungen und dergleichen. Hier könnte die Gemeinde zwar eine ergänzende Regelung treffen (§ 147 PBG Planungs- und Baugesetz, BGS 711.1). Diese besteht jedoch (noch) nicht. Der Mobilitätsplan existiert bloss als Entwurf aus dem Jahr 2018. Das Stadtparlament hat am 22. März 2018 die Vorlage zum Mobilitätsplan abgewiesen. Das vielzitierte Mobilitätskonzept ist bloss ein erläuterndes Dokument zur Plangenehmigung. Beides ist nicht demokratisch beschlossen, mithin nicht verbindlich. Das Konzept müsste zudem noch präzisiert werden. Für den Wohnraum lässt sich eine Reduktion der Anzahl Parkplätze auch kaum auf den angefochtenen Plan selber stützen, denn der Parkplatzbedarf fürs Wohnen und die Geschäftsräume werden nicht schlüssig getrennt aufgezeigt. Die Planunterlagen helfen kaum weiter; es wird namentlich keine «autofreie Zone» geschaffen. Autofreies Wohnen wird in § 11 Abs. 5 SBV lediglich «erlaubt» und nicht etwa vorgeschrieben. Zuweilen wird, nebenbei gesagt, andernorts gar bestimmt, Wohnungen dürften nur an Personen vermietet werden, die autofrei leben wollen. Illustrativ mag die Plattform «Autofrei/autoarm wohnen» sein (https:// wohnbau-mobilitaet.ch).
Reduktionen der Parkplatzzahl gibt es nach der Norm nur fürs Gewerbe. Würde der Sälipark nur nicht besonders kundenintensive Verkaufsgeschäfte (wie Papeterie, Buchhandlung, Eisenwaren, Uhren u. dgl.) beheimaten, was in der Nähe des Hauptbahnhofs Olten kaum sinnvoll wäre, bräuchte es nach der Norm pro 100 m2 Verkaufsfläche 1.5 Parkplätze für das Personal und 3.5 für die Besucher, mithin deren 5. Der neue Sälipark bräuchte für den Verkauf also 850 Parkplätze. Denkbar wäre, den Standorttyp C anzunehmen (im RRB «Güteklasse C» genannt). Das bedeutet: 25 % bis 50 % der Besucher entfallen auf den Langsamverkehr, und der ÖV verkehrt bis zu 4-mal die Stunde. Nötig wäre dann noch ein Parkfeldangebot zwischen 50 % und 80 %, also (inkl. der 75 Plätze für die Wohnungen) zwischen 500 und 755 Parkplätze. Diese Berechnung ist aber aus Sicht des Projekts äusserst «wohlwollend», ja unrealistisch. Rechnet man mit kundenintensivem Verkauf (Lebensmittel, Apotheke, Kiosk) sind 10 Parkplätze pro 100 m2 nötig, also deren 1'700. Nach Anwendung des Reduktionsfaktors und Addition der Plätze für die Wohnungen wären es zwischen 925 und 1435 Plätze.
Dass ein Viertel oder gar die Hälfte der Besucher mit dem Bus, dem Velo oder zu Fuss kommen werden, wird bei einem grossen Einkaufszentrum allerdings kaum zutreffen. Dies lehrt jedenfalls die Erfahrung mit dem Einkaufszentrum in Langendorf, das nebst einem Bahnhof über eine gute Busverbindung verfügt (sieben Verbindungen pro Stunde nach Solothurn). Allfällige künftige Verbesserungen des öffentlichen Verkehrs können naturgemäss noch nicht berücksichtigt werden.
Für das Projekt sind mithin wohl viel zu wenig Parkplätze geplant. Es löst weder Verkehrs- noch Klimaprobleme, zu wenig Parkplätze zu errechnen und zu bauen, folglich das Problem vom Bauherrn auf die öffentliche Hand und das Quartier zu externalisieren.
Die heutigen realen Beispiele für Wohnsiedlungen «ohne Autos» haben oft einfach von alters her keine Parkplätze (weil sie aus einer Zeit stammen, als es noch keine Autos gab) und gelten deshalb als «autofrei» oder «autoarm». Wird bei einem Neubau das autofreie Wohnen verbindlich vorgeschrieben, könnte sich dies in einer Kleinstadt empfindlich auf die realisierbaren Mietzinsen auswirken und die Bereitschaft, zu investieren, erheblich dämpfen. In den nächsten Jahren werden die Bürger zwar wohl auch in Olten fürs Einkaufen «umsteigen»; aber wohl eher auf Autos, die elektrisch, mit Wasserstoff, Erdgas oder Bioethanol betrieben werden; nicht aufs Velo oder den Bus. Dies mag aber alles offenbleiben.
6. Das Recht auf Akteneinsicht hat Verfassungsrang. Es ist Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Der Anspruch auf Akteneinsicht knüpft an die Parteieigenschaft an. Wer beschwerdelegitimiert ist, darf die Akten einsehen. Das Einsichtsrecht bezieht sich auf alle Akten, die eine Behörde erstellt oder beigezogen hat. Das Einsichtsrecht gilt vorbehaltlos. Eine Partei muss für die Akteneinsicht kein besonderes Interesse geltend machen. Keine Rolle spielt, ob das betreffende Aktenstück nach Auffassung der Behörde erheblich sei oder nicht. Einschränkungen kommen bloss in Betracht, wenn greifbare wesentliche Anhaltspunkte für eine erhebliche Interessenkollision vorliegen. Öffentliche Geheimhaltungsinteressen könnten in einem seltenen Einzelfall von Bedeutung sein, namentlich Anliegen der Landesverteidigung oder der Staatssicherheit (Herzog/Daum: Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 2020, N 2 ff. zu Art. 23; Häfelin / Müller / Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2022, Rz 1019). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt das Einsichtsrecht absolut: Das aus dem Gehörsanspruch (Art. 29 Abs. 2 BV) fliessende Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf sämtliche Akten eines Verfahrens, die für dieses erstellt oder beigezogen wurden, ohne dass ein besonderes Interesse geltend gemacht werden müsste (BGE 144 II 427 ff.). Nicht dem Akteneinsichtsrecht unterliegen lediglich verwaltungsinterne Akten (Urteil 2C_516/2020). Ein Einsichtsrecht besteht auch für die Rechtsschriften anderer Verfahrensbeteiligter.
Dies lässt sich wohl am besten an einem Verfahren betreffend Grundeigentümerbeiträge (für Strasse, Wasser und Abwasser) illustrieren: Macht ein Grundeigentümer in seiner Beschwerde geltend, bei seinem Grundstück sei eine Winkelhalbierende zu ziehen, müssen die anderen Beitragspflichtigen dies wissen, denn sie müssen wohl mehr bezahlen, wenn die Rüge durchdringen würde. Ähnlich verhält es sich hier: Die Grundeigentümer im Planperimeter haben zum Teil Interessen, die sich widersprechen.
Mit Brief vom 28. Juli 2021 hat der Chef Rechtsdienst des Departements der C.___ AG die Einsicht in die Rechtsschriften der übrigen Beschwerdeführer verweigert und damit den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Diese Verletzung zu heilen, kommt nicht in Betracht.
7. Der Regierungsrat befand, die Stadt habe sich mit der Plausibilität der Zahlen und Annahmen des UVB zum projektinduzierten Verkehrsaufkommen nicht ausreichend auseinandergesetzt. Insofern sei der Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf rechtliches Gehör verletzt worden. Allerdings könne diese Verletzung im vorliegenden Verfahren geheilt werden.
Dies zu begründen, wäre aber zentral gewesen; Überlegungen zum Verkehr sind hier von grösster Bedeutung. Infolgedessen haben die Beschwerdeführerinnen den Beschluss der Stadt nicht wirksam anfechten können. Ein mangelhaft begründeter Entscheid ist auf Beschwerde hin grundsätzlich aufzuheben. Es genügt auch nicht, wenn die Begründung in der Vernehmlassung, im Rechtsmittelverfahren «nachgeschoben» wird (Jörg Paul Müller: Grundrechte in der Schweiz, Bern 2008, S. 890). Der Regierungsrat konnte diesen schweren Mangel nicht heilen.
8. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Eine Verletzung dieses Anspruchs führt, ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels, der Erfolgsaussichten in der Sache zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 147 I 433; Tschannen / Zimmerli / Müller: Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, S. 289 f.).
9. Einen Gestaltungsplan zu erlassen oder aufzuheben, ist Sache der Gemeinde (Verfahren nach § 47 PBG). Der Regierungsrat ist bloss Genehmigungsinstanz. Er ist nicht zuständig, einen kommunalen Plan kurzerhand aufzuheben, wenn er nicht mehr in die restliche Planlandschaft passt. Das wäre Sache der Gemeinde. Dennoch hat der Regierungsrat zwei Pläne ganz oder teilweise aufgehoben: den Gestaltungsplan «Louis-Giroud-Strasse» (gänzliche Aufhebung) und den Gestaltungsplan «Sälistrasse - Theodor-Schweizer-Weg» (teilweise Aufhebung; vgl. Ziff. 2.2.3 des angefochtenen Entscheids).
Entscheidet eine funktionell unzuständige Behörde, hat dies die Nichtigkeit zur Folge. Nach der Evidenztheorie wird Nichtigkeit bejaht, wenn der Mangel der Verfügung besonders schwer und offensichtlich ist und durch die Rechtsfolge der Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet wird. Dies ist hier der Fall (Häfelin et al., a.a.O., Rz 1105).
10. Die Beschwerden erweisen sich somit als begründet, sie sind gutzuheissen; der Regierungsratsbeschluss ist aufzuheben. Dies mit der Folge, dass die beiden (teilweise) aufgehobenen Gestaltungspläne wieder gelten.
Bei diesem Ausgang hat der Kanton Solothurn die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2'000.00 festzusetzen sind. Der Kanton schuldet den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung. Die vor Verwaltungsgericht geltend gemachten Entschädigungen erscheinen als angemessen. Die Entschädigungen für das Verwaltungsbeschwerdeverfahren sind durch das Bauund Justizdepartement noch festzusetzen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerden werden gutgeheissen, und der Regierungsratsbeschluss Nr. 2022/1248 vom 23. August 2022 wird aufgehoben.
2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.
3. Der Kanton Solothurn hat für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht insgesamt folgende Parteientschädigungen (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu bezahlen:
a) CHF 1'959.65 an die A.___ AG,
b) CHF 2'706.15 an die B.___ AG und
c) CHF 10'056.40 an die C.___ AG.
4. Das Bau- und Justizdepartement hat die Parteientschädigungen festzusetzen, die durch den Kanton für das Verwaltungsbeschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat zu bezahlen sind.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Vizepräsident Der Gerichtsschreiber
Müller Schaad
Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 1C_489/2023, 1C_498/2026 vom 17. März 2026 aufgehoben.