Verwaltungsgericht
Urteil vom 30. Oktober 2020
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiberin Kaufmann
In Sachen
A.___
Beschwerdeführer
gegen
Departement des Innern, vertreten durch Rechtsdienst des Departements des Innern
Beschwerdegegner
betreffend Quarantäne
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. A.___ reiste am 24. Oktober 2020 aus Vialas (Département Lozère, Region Occitanie) in Frankreich mit dem Auto allein in die Schweiz ein, wo er sich unverzüglich in Dornach in Quarantäne begab und seine Einreise aus einem Risikoland dem Departement des Innern (DdI) des Kantons Solothurn meldete. Die (automatisch generierte) Quarantäneverfügung des kantonsärztlichen Dienstes per Mail erfolgte am 25. Oktober 2020. Die Dauer der Quarantäne war darin bis 3. November 2020 angegeben.
2. Am 28. Oktober 2020 meldete sich A.___ per Mail beim Tracing-Team des DdI mit der Frage, ob nun seine Quarantäne beendet werden könne, da der Bundesrat die Risikoländer neu definiert habe. Er erhielt am 29. Oktober 2020 zur Antwort, dass die Quarantäne noch zu Ende geführt werden müsse, da die Regelung im Zeitpunkt der Einreise verbindlich sei.
3. A.___ erhob darauf am 29. Oktober 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag auf Aufhebung der Quarantänemassnahmen.
4. Das DdI stellte am 30. Oktober 2020 den Antrag, die Beschwerde unter Kostenfolgen abzuweisen.
II.
1. Die Beschwerde ist fristgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer genannt) ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Praxisgemäss genügt bei Beschwerden wegen Quarantäne- oder Isolationsmassnahmen ausnahmsweise eine Eingabe per Mail, da der ordentliche Postweg nicht zur Verfügung steht. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2. Nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung des Coro-navirus (Covid-19) im Bereich des internationalen Personenverkehrs vom 2. Juli 2020 (SR 818.101.27) sind Personen, die in die Schweiz einreisen und sich zu einem beliebigen Zeitpunkt innerhalb von 10 Tagen vor der Einreise in einem Staat oder Gebiet mit erhöhtem Risiko einer Ansteckung mit dem Coronavirus Sars-CoV-2 (Staat oder Gebiet mit erhöhtem Ansteckungsrisiko) aufgehalten haben, verpflichtet, sich unverzüglich nach der Einreise auf direktem Weg in ihre Wohnung oder eine andere geeignete Unterkunft zu begeben und sich dort während 10 Tagen nach ihrer Einreise ständig aufzuhalten (Quarantäne).
Nach Art. 3 Abs. 1 lit. a dieser Verordnung in der Fassung, wie sie seit 12. Oktober 2020 und damit im Zeitpunkt der Einreise galt, liegt ein erhöhtes Risiko einer Ansteckung vor, wenn mindestens eine der folgenden Voraussetzungen erfüllt ist:
«Die Zahl der Neuinfektionen pro 100'000 Personen beträgt im betreffenden Staat oder Gebiet in den letzten 14 Tagen mehr als 60, und diese Zahl ist nicht auf einzelne Ereignisse oder örtlich eng begrenzte Fälle zurückzuführen.»
Seit der Änderung der Verordnung vom 28. Oktober 2020 lautet die entsprechende Bestimmung wie folgt:
«Die Zahl der Neuinfektionen pro 100'000 Personen ist im betreffenden Staat oder Gebiet in den letzten 14 Tagen um mehr als 60 höher als in der Schweiz, und diese Zahl ist nicht auf einzelne Ereignisse oder örtlich eng begrenzte Fälle zurückzuführen.»
Der Anhang [mit den Risikoländern bzw. -gebieten] erhielt nach Ziff. II der Verordnung eine neue Fassung gemäss Beilage. Darin sind als Staaten und Gebiete [nur noch] Andorra, Armenien, Belgien und Tschechien aufgeführt, als Gebiete in Frankreich die Regionen Hauts-de-France, Île de France und das Überseegebiet Polynésie française. Die Verordnungsänderung trat am 29. Oktober 2020 um 00.00 Uhr in Kraft (dringliche Veröffentlichung [gemäss Art. 7 Abs. 3 Publikationsgesetz] vom 28. Oktober 2020, AS 2020, S. 4514).
3. Im Zeitpunkt der Einreise in die Schweiz befand sich die Region Occitanie auf der Liste der Risikogebiete, seit der Verordnungsänderung vom 28. Oktober 2020 gehört die Region Occitanie nicht mehr zu einem Risikogebiet im Sinne der Verordnung.
4. Die rechtlichen Wirkungen eines Erlasses beginnen mit seinem Inkrafttreten. Dieser Zeitpunkt wird grundsätzlich im Erlass selber festgesetzt. Voraussetzung für das Inkrafttreten eines rechtssetzenden Erlasses ist die Publikation (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage 2020, Rz 258, 260; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2014, § 24 Rz. 8).
Rechtsnormen wirken grundsätzlich in die Zukunft. Knüpft eine Vorschrift an einen in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt an, besteht die Gefahr, dass die Betroffenen durch die Rechtsänderung überrascht und dadurch Rechtssicherheit und Vertrauensschutz gefährdet werden. Gewisse Formen der Rückwirkung sind deshalb verboten (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 266 f.). Bei begünstigenden Erlassen entfallen diese Bedenken oft (a.a.O., Rz 287 a ff.).
Beim Inkrafttreten eines neuen Gesetzes oder einer neuen Gesetzesbestimmung stellt sich insbesondere die Frage, ob auf ein hängiges Verfahren altes oder neues Recht Anwendung findet. Die Antwort hängt vor allem davon ab, wie das Interesse der Betroffenen am Schutz des Vertrauens in die Weitergeltung des bisherigen Rechts gewichtet wird (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 290). Grundsätzlich bildet die unverzügliche und ungeteilte Inkraftsetzung den Normalfall; immerhin kann es vorkommen, dass die rasche Umsetzung neuen Rechts zu einer nicht zu vertretenden Härte führt, welche den Erlass von Übergangsbestimmungen erfordern oder das Inkrafttreten erst nach Ablauf einer bestimmten Frist (Tschannen/Zimmerli/ Müller, a.a.O., § 24 Rz 16 f.).
Wenn eine ausdrückliche intertemporalrechtliche Vorschrift im Gesetz selber fehlt, ist nach Häfelin/Müller/Uhlmann zu prüfen, ob das anwendbare Prozessrecht eine Regelung enthält, was im verwaltungsgerichtlichen Verfahren meist der Fall ist (a.a.O., Rz 290 f.). Rechtsmittelinstanzen hätten nach der nicht einheitlichen Bundesgerichtspraxis grundsätzlich das zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheides in Kraft stehende Recht anzuwenden; überwiege das öffentliche Interesse an der Anwendung des neuen Rechts, komme ausnahmsweise das neue Recht zur Anwendung, wobei verfahrensrechtlich erforderlich sei, dass der Beschwerdeinstanz eine umfassende Rechtskontrolle zukomme (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 292 ff.). In der Vorauflage vertraten Häfelin/Müller/Uhlmann die Auffassung, dass Rechtsänderungen nach dem erstinstanzlichen Entscheid nur dann berücksichtigt werden sollten, wenn sie auch einen Widerruf rechtfertigen würden (a.a.O., 7. Auflage, Rz 292 ff.). Nach Tschannen/Zimmerli/Müller stehen sich das Kontinuitätsinteresse des Privaten und das Geltungsinteresse des Gemeinwesens gegenüber. Bei fehlender gesetzlicher Ordnung komme bei einer Rechtsänderung erst während des Beschwerdeverfahrens regelmässig das alte Recht zur Anwendung, da sich die Aufgabe der Beschwerdebehörde darin erschöpfe, zu überprüfen, ob die Vorinstanz das massgebliche Recht richtig angewendet habe. Neues strengeres Recht dürfe gleichwohl Anwendung finden, wenn es um der öffentlichen Ordnung willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen geschehe. Neues günstigeres Recht solle stets berücksichtigt werden, wobei die sofortige Anwendung den Rechtsschutz Dritter nicht beeinträchtigen dürfe (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 24 Rz 20).
5. Die neuen bundesrechtlichen Vorschriften wurden per 29. Oktober 2020 sofort in Kraft gesetzt und publiziert. Sie enthalten keine intertemporalrechtlichen Bestimmungen. Es ist deshalb aufgrund der allgemeinen Rechtsgrundsätze bei der Anwendung neuen Rechts zu prüfen, von welchen Vorschriften auszugehen ist.
Personen, die ab dem 29. Oktober 2020 in die Schweiz einreisen, müssen in Quarantäne, wenn sie sich innerhalb der letzten 10 Tage vor dem 29. Oktober 2020 in einem Risikoland oder Gebiet aufgehalten haben. Als solche Risikoländer gelten nur noch Andorra, Armenien, Belgien und Tschechien sowie die oben (Erw. 2) erwähnten zwei Regionen von Frankreich. Personen, die sich also bis und mit 28. Oktober 2020 in Frankreich ausserhalb der Risikogebiete aufgehalten haben, müssen bei ihrer Einreise nicht (mehr) in Quarantäne. Die Infektionszahlen stiegen und steigen in Frankreich wie der Schweiz in den letzten Wochen und Tagen an. Das Festhalten an einer vor dem Inkrafttreten der neuen Bestimmung angeordneten Quarantäne für Personen, die bei früherem Recht während niedrigeren Infektionszahlen sich in einem ehemaligen Risikogebiet aufhielten, macht aus Sicht des mit dem Gesetz gewollten Schutzes vor einer (zu raschen) Erhöhung der Ansteckungszahlen keinen Sinn. Wenn der Gesetzgeber eine explizite intertemporalrechtliche Regelung erlassen hätte, wäre diese sinnvollerweise so ausgefallen, dass auch im Rechtsmittelverfahren sofort das neue Recht Anwendung findet, soweit nicht sogar bestehende Quarantänen für Einreisende aus früheren Risikogebieten sofort und generell aufgehoben worden wären.
Rechtssicherheit und Vertrauensschutz sind durch eine sofortige Anwendung des neuen Rechts im Rechtsmittelverfahren in keiner Weise tangiert; im Gegenteil erfordern sie eher die sofortige Anwendung, da es um neues günstigeres Recht geht und keinerlei Interessen Dritter tangiert sind. In Anwendung dieser Grundsätze hat der Gesetzgeber im umgekehrten Fall bei den zahlreichen Abänderungen der Verordnung bzw. des Anhangs mit der jeweiligen Neudefinition der Risikoländer und -gebiete jeweils (kurze) Übergangsfristen gewährt, soweit diese zu Verschärfungen führten, und damit eine sofortige Rückkehr ohne Auferlegung einer Quarantäne ermöglicht, obschon ein öffentliches Interesse an einer sofortigen Inkraftsetzung bestand.
Das anwendbare solothurnische Verfahrensrecht, das Gesetz über Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG, BGS 124.11), steht einer sofortigen Anwendung des neuen Rechts im Rechtsmittelverfahren nicht entgegen. Nach § 67bis VRG kann mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Verletzung von kantonalem oder Bundesrecht gerügt werden. Da die Vorinstanz als erste und einzige Instanz entschieden hat, erfolgt durch das Gericht sogar eine Angemessenheitskontrolle (§ 67bis Abs. 2 VRG). Noven sind bis zum Abschluss des Beweisverfahrens zulässig (§ 68 Abs. 3 VRG).
6. Die Beschwerde erweist sich somit als begründet; sie ist gutzuheissen: Der Entscheid vom 25. Oktober 2020 im Verfahren mit der Eingangsnummer […] des Departements des Innern ist aufzuheben. Bei diesem Ausgang hat der Kanton Solothurn die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde von A.___ wird gutgeheissen: Die Verfügung vom 25. Oktober 2020 des Departements des Innern betreffend Quarantäne wird aufgehoben.
2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Kaufmann