Verwaltungsgericht
Urteil vom 17. Januar 2019
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
1. A.___
2. B.___
beide vertreten durch Rechtsanwalt Matthias Miescher,
Beschwerdeführer
gegen
1. C.___
2. D.___
3. E.___
4. F.___
beide (3. und 4.) vertreten durch Rechtsanwalt Michael Grimm,
5. G.___
Beschwerdegegner
betreffend Baubewilligungen
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1.1 Im Februar 2016 liessen E.___ und F.___ bei der Baukommission ein Gesuch für den Neubau eines Einfamilienhauses auf GB [...] Nr. X einreichen. Das Grundstück liegt gemäss Bauzonenplan Süd (genehmigt mit RRB Nr. 2007/947) in der Wohnzone W1, überlagert mit dem Gestaltungsplan «» aus dem Jahr 1982 (RRB Nr. 1982/2792). Teile des Gestaltungsplangebiets sind ein belasteter Standort (Nordöstlicher Teil von GB Nr. X: Anlagerungsstandort, belastet, weder untersuchungs- noch sanierungsbedürftig). Das Grundstück ist Eigentum von [...], die das Baugesuch mitunterzeichnet hat.
1.2 Gleichzeitig reichte G.___ bei der Baukommission ein Baugesuch für den Neubau eines Carports und Anpassungen im Eingangsbereich seiner Liegenschaft [...]weg 5, GB [...] Nr. Y (und teilweise auf GB Nr. X) ein.
2. Der Gestaltungsplan regelt die Überbauung der innerhalb der Bauzone liegenden Fläche des ehemaligen [...]areals mit vier Einfamilienhäusern. Gegenüber dem rechtsgültigen Zonenplan aus dem Jahr 1977 (RRB Nr. 1977/438) wird die Bauzone geringfügig erweitert. Dadurch wird eine architektonisch und gestalterisch bessere Überbauung des Bauzonenstreifens entlang der Erschliessungsstrasse ([...]weg) möglich.
3. A.___ und B.___ erhoben Einsprache gegen die Bauvorhaben und verlangten einen Bauabschlag.
4. Im Juli 2016 führte die Baukommission D.___ einen Augenschein mit Parteiverhandlung durch. Mit Beschluss vom 23. Dezember 2016 wies die Baukommission die Einsprachen ab und bewilligte die Bauvorhaben (Baugesuche Nr. 2016/03 und Nr. 2016/04). Strittig waren eine Überschreitung der im Gestaltungsplan definierten Baufelder, der Zusammenbau mit der bestehenden Liegenschaft G.___ (auf GB Y), die neue Stichstrasse im Norden der Bauparzelle Nr. X, das Attikageschoss des geplanten Neubaus und eine Verletzung des Eingliederungsgebots.
5. Im Januar 2017 erhoben A.___ und B.___ Verwaltungsbeschwerde an das Bau- und Justizdepartement. Im Hauptantrag verlangten sie, die Baugesuche seien nicht zu genehmigen. Das Departement wies die Beschwerden am 24. Januar 2018 kostenfällig ab.
6. A.___ und B.___ erhoben durch ihren Anwalt Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die Hauptanträge lauteten, die Departementalverfügung sei aufzuheben und die Baubewilligungen seien nicht zu erteilen. Die Baukommission habe acht Ausnahmebewilligungen erteilt: Drei für die Überschreitung der Baufelder, zwei für die Erschliessung (Stichstrasse und deren Verbreiterung), zudem je eine für erhebliche Terrainveränderungen, die Bewilligung eines zusammenhängenden Riegels von 44 m Breite und für die Ausrichtung des Attikageschosses. Die Ausnahmebewilligungen seien unnötig. Die neue Erschliessungsstrasse bedinge grosse Terrainveränderungen. Damit werde vom Gestaltungsplan abgewichen. Die Parzelle G.___ sei mit einem Abstellplatz und einem Fussweg seit Jahrzehnten erschlossen. Die vorgesehene Stützmauer sei höher als nach der KBV zulässig; sie bedürfe auch einer nicht vorhandenen Dienstbarkeit. Die Baukommission dürfe den Gestaltungsplan nicht ändern. Das Bauprojekt überschreite das Baufeld auch nach der Überarbeitung. Das Attikageschoss sei nicht zulässig. Nach Gestaltungsplan sollten vier individuelle Gebäude entstehen. Der Zusammenbau des Hauses mit dem Carport sei nicht zulässig. Die Änderungen des Projekts hätten zudem publiziert werden müssen.
7. Das Departement beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
8. Die Bauherrschaft liess beantragen, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen.
Der Gestaltungsplan enthalte keine verbindlichen Vorgaben zur Art der Überbauung. Es sei den veränderten Umständen seit dem Erlass des Gestaltungplans Rechnung zu tragen. Die Bauherrschaft habe nur für die geringfügigen Baufeldüberschreitungen und die Ausrichtung des Attikageschosses um eine Ausnahmebewilligung ersucht. In den übrigen Punkten entspreche das Vorhaben dem Gestaltungsplan. Die gesetzliche Grundlage für Ausnahmebewilligungen finde sich in §§ 20 und 67 KBV. Die Stützmauer überschreite die zulässige Höhe nicht. Der Böschungswinkel werde eingehalten. Die Liegenschaft der Bauherrschaft benötige die Hauszufahrt von G.___ nicht; sie werde vom [...]weg aus erschlossen. Der Gestaltungsplan enthalte weder ein Verbot von Terrainveränderungen, noch ein Erschliessungskonzept. GB Nr. Y habe keine Notzufahrt mehr; dies wegen der Aufschüttungen der Beschwerdeführer. Es seien keine relevanten Immissionen zu erwarten. Die Abweichungen vom Baufeld seien marginal und durch die topografischen Verhältnisse und die besondere Grundstücksform bedingt. Bei den Baufeldüberschreitungen handle es sich im Wesentlichen um vorspringende oder unter Terrain gelegene Bauteile. Man habe auch bei anderen Bauten im Gestaltungsplangebiet Überschreitungen der Hausbaulinien gewährt. Die nördliche Hausbaulinie habe die Sicherung des (damaligen) Waldabstands bezweckt. Der Rücksprung eines Attikas müsse nicht zwingend auf der Längsseite der Fassade erfolgen. Die Qualifikation hänge vom Erscheinungsbild ab. Von den Grundstücken der Beschwerdeführer sei lediglich ein Geschoss einsehbar. Der Gestaltungsplan schliesse den Zusammenbau von Gebäuden nicht aus. Das Quartier sei heterogen überbaut. Das Projekt sei zu Gunsten der Beschwerdeführer angepasst worden. Sie hätten sich mehrfach äussern können. Man habe den Westtrakt weggelassen. Eine erneute Publikation sei nicht nötig gewesen.
9. Die Baukommission beantragte, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen.
10. G.___ schloss sich der Argumentation der Bauherrschaft an. Nach der Überbauung der Parzelle A.___ benötige er eine andere Erschliessungslösung.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zu deren Behandlung zuständig (§ 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12, § 2 Abs. 3 Kantonale Bauverordnung, KBV, BGS 711.61). Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer von Grundstücken in unmittelbarer Nachbarschaft zu den Bauvorhaben zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Der Gestaltungsplan enthält relativ wenig Vorgaben. Er definiert zunächst die Bereiche der Wohnzone und des angrenzenden Biotops sowie der geschützten Hecke. Dann enthält er einerseits klar umgrenzte Baufelder für Haupt- und Nebenbauten und legt anderseits eine neue Terrainlinie über die alte Steingrube. Die neue Linie soll massgebend sein, um die Geschosszahl zu bestimmen. Ohne diese Linie könnte das Areal nicht (sinnvoll) überbaut werden. Es wäre ein Unding, so meinte man wohl damals, neue eingeschossige Gebäude auf die Grubensohle und damit in eine Senke zu stellen. Eine Unterkellerung wäre angesichts des Untergrundes (wirtschaftlich) kaum möglich. Mit der aufgeschütteten Terrainlinie wird eine Überbauung möglich. Dies ist der Hauptzweck des Plans, der seit 1982 zumindest in dieser Hinsicht nichts an Aktualität eingebüsst hat. Geregelt ist im Weitern die Parkierung, indem für jedes Gebäude der Ort der Garage und eines zusätzlichen Abstellplatzes eingezeichnet ist. Der Plan enthält keine Sonderbauvorschriften und insbesondere keine sogenannte Delegationsnorm, also eine Bestimmung, die der Baubehörde gestattet, in bestimmten Fällen vom Plan abzuweichen. Die Frage, ob trotzdem Ausnahmebewilligungen nach § 20 und 67 KBV erteilt werden dürfen, kann hier offenbleiben.
3.1 Der Gesetzgeber erlässt Vorschriften, die auf den Normalfall zugeschnitten sind. Es ist unmöglich, sämtliche besonders gelagerten Situationen legislatorisch zu erfassen. Der Gesetzgeber kann das rechtsanwendende Organ ermächtigen, aus Gründen der Billigkeit davon abzuweichen. Eine Ausnahmebewilligung bezweckt immer, im Einzelfall Härten, offensichtliche Unzweckmässigkeiten und vom Gesetzgeber nicht gewollte Wirkungen zu vermeiden. Sie dient der Verfeinerung der schematischen Norm im besonders gelagerten Einzelfall. Zentrale Voraussetzung jeder Ausnahmebewilligung ist das objektive Vorliegen besonderer Verhältnisse bzw. wichtiger Gründe. Es dürfen keine öffentlichen Interessen verletzt werden. In erster Linie kommen die Lage und Form der Parzelle, die Beschaffenheit des Baugrunds sowie technische und planerische Besonderheiten in Betracht. Persönliche oder finanzielle Gründe können eine Ausnahmebewilligung nicht rechtfertigen. Generelle Gründe oder eine angeblich «bessere Lösung» vermögen keine Ausnahmesituation zu begründen (Alain Griffel et al. [Hrsg.]: Fachhandbuch öffentliches Baurecht, Zürich 2016, Rz 3.502 ff.; Peter Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2016, S. 353 ff.; Häfelin / Müller /Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2016, S. 600 ff.).
3.2 Im vorliegenden Fall besteht keine Ausnahmesituation, die ein Abweichen vom Gestaltungsplan – welcher im Übrigen vom damaligen Grundeigentümer, der Architekt war, ausgearbeitet wurde – rechtfertigen würde. Das Grundstück ist zwar nicht rechteckig, aber auch nicht geradezu unförmig. Es liegt am Hang, das Terrain ist aber nicht übermässig steil und mit dem Gestaltungsplan wurde eigens eine brauchbare Terrainlinie geschaffen. Das Grundstück Nr. X hält 9 a 63 m2. Das vom Plan zugewiesene Baufeld ist gross: an der längsten (Nord-Süd) bzw. der breitesten Stelle (West-Ost) misst es 18 bzw. 22 Meter. Es ist ohne weiteres möglich, darauf ein stattliches eingeschossiges Haus zu bauen, ohne das Baufeld zu überschreiten. Schon aus diesem Grund ist die Beschwerde gutzuheissen.
4. Zum geplanten Bauvorhaben drängen sich weitere Überlegungen auf.
4.1 Das geplante Gebäude ist schwer einzuordnen. Das «Erdgeschoss» mit den drei Zimmern im Süden, der Erschliessung, den Garagen und dem Technikraum ist zu grossen Teilen ein Untergeschoss und wurde auf den Plänen teilweise auch so bezeichnet (z.B. Plan Nr. 205 von 10.02.16, Berechnungen Flächen; Plan Nr. 209 vom 13.09.16, UG mit Zufahrtsstrasse + Sichtbermen). Nach der verbindlichen Terrainlinie des Gestaltungsplanes liegen auch diese Zimmer (theoretisch) grösstenteils unter der Erde und handelt es sich um eine Abgrabung. Es ist sehr fraglich, ob ein Attikageschoss auf einem Untergeschoss stehen kann. Das in den Plänen (teilweise) als Attika bezeichnete Geschoss ist eigentlich das Erdgeschoss, das als solches nicht privilegiert ist. Eine Berechnung der Ausnützungsziffer dieses Geschosses fehlt allerdings in den Akten.
4.2 Für eine Privilegierung des Attikageschosses (keine Anrechnung an die Geschosszahl) ist nach altem Recht erforderlich, dass bei jeder Wohneinheit wenigstens eine Seite um 4 m oder zwei Seiten um mindestens 2 m von der Fassade zurückgesetzt werden. Es wird allenfalls auch zu beachten sein, dass diese Attika-Regelung (§ 17bis aKBV) mit der Auflage eines revidierten Zonenplans durch die neue Regelung von § 17ter KBV ersetzt wird.
4.3 Der Gestaltungsplan verlangt im Text zu den Baufeldern, dass die gesetzlichen Grenz- und Gebäudeabstände gewahrt werden. Das Gebäude auf GB Nr. Y steht aber direkt an der Grenze. Die Situation ist unklar, was die Grenz- und Gebäudeabstände anbelangt.
5.1 Bundesrechtlich (Art. 19 RPG) ist Land unter anderem erschlossen, wenn eine hinreichende Zufahrt besteht. Es soll sichergestellt werden, dass keine Bauten bestehen, die wegen fehlender Zufahrten feuer- und gesundheitspolizeiliche Gefahren bieten oder sonstige öffentliche Interessen gefährden. Die Anforderungen sind je nach Nutzungszone unterschiedlich. Die kantonalen Vorschriften konkretisieren dies. Der Gestaltungsplan sagt wenig aus über die verkehrsmässige (innere) Erschliessung. Dasselbe gilt für den kommunalen Erschliessungsplan Blatt 2 (RRB 2007/947). Nach § 53 KBV dürfen Gebäude nur auf Grundstücken errichtet werden, die von einer öffentlichen Strasse oder von einem öffentlichen Platz her eine genügende Zufahrt haben (Abs. 1). Die Baubehörde kann im Einzelfall Breite und Ausführungsart der Zufahrtswege vorschreiben (Abs. 2). § 39 PBG bestimmt auf übergeordneter Ebene unter der Marginalie «Erschliessungsplan», dass die Einwohnergemeinden soweit erforderlich Konzepte über die Gestaltung der Erschliessungsräume erstellen (Abs. 1). Sie ordnen die Erschliessung der Baugebiete gestützt auf die Erschliessungskonzepte und in Übereinstimmung mit dem Zonenplan durch Pläne und Reglemente über die Verkehrsanlagen und Fusswege […] (Abs. 2). Zur Erschliessung gehört nicht nur die Grob-, sondern auch die Feinerschliessung. Eine Erschliessung ist hinreichend, wenn eine genügende Zugänglichkeit für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste besteht (Feuerwehr, Elektrizitätsund Wasserwerke der Gemeinde, Spitalautos (Hänni, a.a.O., S. 276 f.; Griffel, a.a.O., Rz 3.288 ff.).
5.2 Es stellt sich die Frage, ob der Gestaltungsplan die (interne) verkehrsmässige Erschliessung des Areals zwar rudimentär, aber abschliessend regelt. Für GB Nr. Y ist keine Zufahrt bis zum Wohngebäude vorgesehen und auch weder eine Garage noch ein Abstellplatz direkt beim Hauptgebäude. Die Liegenschaft ist aber auch so zweifellos genügend erschlossen; andernfalls hätte gar nie eine Baubewilligung erteilt werden dürfen.
5.3 Der Gestaltungsplan sieht die Möglichkeit vor, nicht bloss die Nebenbauten, sondern auch die Hauptbauten zusammenzubauen. Ein durchbrochener Carport kann die Überbauung gar nicht dominieren.
5.4 Es besteht nach dem Gestaltungsplan zu jedem Hauptgebäude ein Baufeld für ein «Gartenhaus nach KBR § 23». KBR § 23 privilegierte eingeschossige Bauten wie Garagen, Abstellräume, offene oder teilweise geschlossene Gartensitzplätze und Transformatorenstationen, was den nachbarlichen Grenzabstand anbelangt. Die Bestimmung existiert seit 1990 nicht mehr. Es lässt sich aber immerhin ableiten, was in dem speziellen Baufeld Platz finden sollte. Auch ein Carport wäre grundsätzlich zulässig, falls die Parkierung nicht abschliessend geregelt ist. Im Übrigen wird das «Gartenhaus-Baufeld» vom «Haus-Baufeld» überlagert. Das muss aber alles offenbleiben: Das Projekt «Carport» ist mit dem Bau des Einfamilienhauses derart eng verknüpft, dass es in der vorliegenden Form ohnehin nicht selbständig bewilligt und realisiert werden kann.
6. Es ergibt sich somit, dass die Beschwerde gutzuheissen ist. Der Departementalentscheid – und damit die kommunalen Baubewilligungen vom 23. Dezember 2016 für das Baugesuch 2016/03 (Einfamilienhaus) und das Gesuch 2016/04 (Neubau Carport) – sind aufzuheben. Bei diesem Ausgang haben die Beschwerdegegner E.___, F.___ und G.___ je CHF 500.00 an die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'500.00 festzusetzen sind.
Die Beschwerdegegner E.___, F.___ und G.___ haben den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung auszurichten. Die total in Rechnung gestellten CHF 12'521.00 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) entsprechen ca. einer Arbeitswoche. Dies erscheint zwar als hoch, ist aber für das Verfahren vor beiden Instanzen gerade noch angemessen. Das Interesse des Beschwerdegegners G.___ (Bau eines Carports mit Zufahrt) ist wesentlich geringer als das Interesse der beiden anderen Beschwerdeführer (Bau eines Einfamilienhauses). Ermessenweise ist die Entschädigung wie folgt aufzuteilen: Der Beschwerdegegner G.___ hat CHF 2'521.00 zu übernehmen, die; Beschwerdegegner E.___ und F.___ total, unter interner solidarischer Haftbarkeit, CHF 10'000.00.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen: Der Entscheid des Bau- und Justizdepartements vom 24. Januar 2018 und damit die Baubewilligungen der D.___ vom 23. Dezember 2016 für die Baugesuche 2016/03 und 2016/04 werden aufgehoben.
2. Die Beschwerdegegner E.___, F.___ und G.___ haben je CHF 500.00 an die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen.
3. Die Beschwerdegegner E.___ und F.___ haben den Beschwerdeführern A.___ und B.___ unter solidarischer Haftbarkeit eine pauschale Parteientschädigung von total CHF 10'000.00 zu bezahlen.
4. Der Beschwerdegegner G.___ hat den Beschwerdeführern A.___ und B.___ eine pauschale Parteientschädigung von CHF 2'521.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Derr Gerichtsschreiber
Scherrer Reber Schaad