Verwaltungsgericht
Urteil vom 6. August 2018
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Kamber
Oberrichter Müller
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
A.___
Beschwerdeführer
gegen
Volkswirtschaftsdepartement, vertreten durch das Amt für Landwirtschaft,
Beschwerdegegner
betreffend Direktzahlungen 2017
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Die AgroControll GmbH führte am 6. März 2017 eine Kontrolle der Tierhaltung im Betrieb von A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführer genannt) durch (vgl. Verordnung über die Koordination der Kontrollen auf Landwirtschaftsbetrieben, VKKL, SR 910.15). Sie meldete dem Veterinärdienst wesentliche Mängel. Dieser führte am 14. März 2017 eine unangemeldete Kontrolle durch. Der Veterinärdienst teilte dem Beschwerdeführer mit, es seien Mängel festgestellt worden, und dies könne zu einer Kürzung der Direktzahlungen führen. Es bestehe die Möglichkeit, eine anfechtbare, kostenpflichtige Verfügung zu verlangen, falls der Beschwerdeführer mit den Feststellungen nicht einverstanden sei. Der Beschwerdeführer erkundigte sich am 31. März 2017 schriftlich beim Veterinärdienst, verzichtete aber vorerst darauf, eine anfechtbare Verfügung zu verlangen.
2. Anlässlich der Kontrolle vom 22. August 2017 durch die AgroControll GmbH ist ein Mangel beim «ökologischen Leistungsnachweis» (ÖLN) festgestellt worden. Die Vorgabe «Keine Lagerung nicht zugelassener Materialien auf Pufferstreifen (Siloballen, Hofdünger oder Kompost, etc.)» wurde wegen der am Waldrand deponierten Siloballen als nicht erfüllt notiert. Der Beschwerdeführer reichte eine «Einsprache» ein. Die Siloballenlagerung sei nicht kürzungsrelevant, da auf den Grundbuchplänen ein ausgemarchter Fahrweg eingezeichnet sei und die Siloballen entlang dieses Fahrweges lägen. Zudem befinde sich die angrenzende Parzelle gar nicht in seinem Eigentum.
3. Das Amt für Landwirtschaft antwortete am 5. Dezember 2017, die Direktzahlungsverordnung (DZV, SR 910.13) stütze sich auf den Begriff der Betriebsfläche. Demnach sei jede Fläche dem Betrieb zuzuordnen, sobald sie der Bewirtschafterin oder dem Bewirtschafter für die Betriebstätigkeit zur Verfügung stehe. Die Regelung zum ÖLN gelte für die gesamte Betriebsfläche, auch wenn die Siloballen auf fremdem Land liegen würden. Aus diesem Grund halte das Amt für Landwirtschaft an einer Kürzung um CHF 200.00 fest.
4. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2017 teilte das Amt für Landwirtschaft dem Beschwerdeführer mit, dass die anlässlich der Kontrolle vom 6. März 2017 festgestellten Tierhaltungsmängel eine Kürzung der Direktzahlungen für das Jahr 2017 in der Höhe von CHF 1'200.00 zur Folge haben würden.
5. In der schriftlichen Stellungnahme des Beschwerdeführers vom 6. Februar 2018 führte dieser sinngemäss aus, er habe bis zu diesem Zeitpunkt nach wie vor noch keine Einsicht in die Fotografien erhalten. Aus diesem Grund behalte er sich das Recht vor, die Stellungnahme nach Erhalt der vollständigen Akten zu ergänzen. Der Beschwerdeführer brachte vor, das Verfahren sei unsachgemäss durchgeführt worden und weise erhebliche Mängel auf. Die Kontrolleurinnen des Veterinärdienstes hätten am 14. März 2017 widerrechtlich und ohne Befugnis in Abwesenheit des Beschwerdeführers den Laufhof und die Stallungen betreten. Dies erfülle den Straftatbestand des Hausfriedensbruchs gemäss Art. 186 StGB. Das gesetzliche Kontrollrecht gemäss Art. 39 des Tierschutzgesetzes (TSchG, SR 455) ermächtige die Kontrolleurinnen nicht, sich ohne Mitwirkung des Tierhalters Zutritt zum Stall und dem angrenzenden Laufhof zu verschaffen. Die Nachkontrolle vom 12. Juli 2017 sei mangelhaft ausgeführt worden. Sie habe gerade einmal 15 Minuten gedauert, so dass die vorgeworfenen «wesentlichen Mängel in Sachen Tierschutz und Tierverkehr» nicht hätten überprüft werden können.
6. Daraufhin reichte der Beschwerdeführer am 19. Februar 2018 eine weitere schriftliche Stellungnahme ein. Er brachte sinngemäss vor, die Kürzung der Direktzahlungen sei widerrechtlich, da sie auf falschen Tatsachen beruhe. Für eine ausführliche Begründung verwies der Beschwerdeführer zum einen auf die Stellungnahme vom 6. Februar 2018 und zum anderen auf ein ergänzendes Schreiben vom 19. Februar 2018. Im ergänzenden Schreiben nahm der Beschwerdeführer Stellung zu den Fotografien, welche anlässlich der Kontrolle erstellt wurden und mittlerweile eingesehen werden konnten.
7. Am 5. März 2018 führte das ALW aus, die Kürzungen würden gemäss den Vorgaben im Anhang 8 der Direktzahlungsverordnung (DZV, SR 910.13) vollzogen. Die DZV mache in Art. 105 DZV und im Anhang 8 DZV die Vorgabe, dass die Beiträge eines Beitragsjahres beim Feststellen von Mängeln mit Abzügen von Pauschalbeträgen, Beträgen pro Einheit, eines Prozentsatzes eines betreffenden Beitrags oder eines Prozentsatzes aller Direktzahlungen gekürzt werden sollen. Im Rahmen der Anwendung von Anhang 8 der DZV sollten keine neuen Feststellungen gemacht oder Sachverhalte neu beurteilt werden, sondern die bestehenden Sachverhalte aus den Kontrollen eines Beitragsjahres entsprechend den Vorgaben von Anhang 8 in Kürzungen gewichtet und als Kürzungen der Direktzahlungsabrechnung aufgenommen werden. Entsprechend seien dem Beschwerdeführer die Feststellungen gemäss Brief des Veterinärdienstes vom 22. Mai 2017 in Anwendung von Anhang 8 in Kürzungen der Direktzahlungen umgesetzt worden. Die konkrete Gewichtung sei dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 12. Dezember 2017 zusammengestellt worden.
8. Der Beschwerdeführer verlangte daraufhin am 12. März 2018 eine kostenpflichtige Verfügung über die Kürzung der Direktzahlungen für das Jahr 2017. In der Folge verfügte das ALW namens des Volkswirtschaftsdepartements am 5. April 2018 gestützt auf die Art. 11, 12, 105 und Anhang 8 DZV und § 49 der allgemeinen Landwirtschaftsverordnung (ALV, BGS 921.12) sowie § 49 des kantonalen Gebührentarifs (GT, BGS 615.11), der Beschwerdeführer habe den ökologischen Leistungsnachweis nicht in allen Punkten erbracht, indem er die Anforderungen an die Haltung der Nutztiere nach der Tierschutzgesetzgebung (Art. 12 DZV) sowie die Anforderungen an die Pufferstreifen (Art. 21 DZV) nicht vollständig eingehalten habe. Die Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2017 seien deshalb gestützt auf Art. 105 DZV und Anhang 8 DZV um CHF 1'400.00 gekürzt worden. Zur Begründung führte das ALW aus, es habe den Beschwerdeführer bereits mit Verfügung vom 22. März 2017 darauf aufmerksam gemacht, dass die mit Kontrollen vom 6. und 14. März 2017 festgestellten Mängel in der Tierhaltung zu einer Kürzung der Direktzahlungen führen könnten. Der Beschwerdeführer habe Siloballen am Waldrand gelagert und dadurch den Kontrollpunkt «keine Lagerung nicht zugelassener Materialien auf Pufferstreifen […]» nicht eingehalten. Die gesetzlichen Grundlagen in Art. 11 und Art. 21 sowie in Anhang 1 Ziffer 9 DZV würden in Verbindung mit der landwirtschaftlichen Betriebsverordnung (LBV, SR 910.91) definieren, welche Grundstücksfläche als Nutzfläche bzw. als Betriebsfläche gelte. Bei der Kontrolle im Rahmen des ÖLN sei gemäss Art. 101 DZV auf die Gesamtbetrieblichkeit abzustellen. Somit würden die Vorschriften zu den Pufferstreifen für die gesamte Betriebsfläche gelten, insbesondere auch für Siloballen, die auf dem Grundstück des Nachbarn liegen, dieses Grundstück jedoch vom Gesuchsteller bewirtschaftet werde. Der Beschwerdeführer habe demnach die Anforderungen des ÖLN nicht vollumfänglich eingehalten. Aus diesen Gründen werde an den Beitragskürzungen in der Höhe von CHF 1'400.00 festgehalten.
9. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 16. April 2018 verlangte der Beschwerdeführer, die Kürzung seiner Direktzahlungen sei vollumfänglich aufzuheben, und der Betrag sei nachträglich auszubezahlen. Zusätzlich sei ihm die Gebühr für die Verfügung vom 5. April 2018 in der Höhe von CHF 200.00 vollumfänglich zu erlassen. Allfällige Gebühren und Kosten des Verwaltungsgerichts seien dem Departement aufzuerlegen. Der Aufwand sowie die Auslagen seien ihm zu entschädigen. Das ALW halte ihm mit Verfügung vom 5. April 2018 vor, er hätte eine anfechtbare Verfügung verlangen sollen, wenn er mit den Feststellungen nicht einverstanden gewesen wäre. Die Nachkontrolle vom 12. Juli 2017 sei nicht korrekt durchgeführt worden. Er sei zwar anwesend gewesen, die Behebung der mit Kontrolle vom 14. März 2017 festgestellten Mängel sei jedoch nicht überprüft worden. Im Weiteren machte der Beschwerdeführer geltend, die Berechnungen der Grossvieheinheiten (nachfolgend: GVE) sei falsch. Es seien acht GVE betroffen gewesen – nicht nur sieben. Dies führe zu höheren Abzügen. Hinsichtlich der Siloballenlagerung fügte er an, es sei zu beachten, dass die Siloballen entlang des ausgemarchten Fahrwegs gelagert worden seien. Die vorübergehende Lagerung der Siloballen an ebendiesem Wegrand sei seit über 20 Jahren nie beanstandet worden.
10. In der Stellungnahme vom 15. Mai 2018 führte das Departement aus, die Verfügung mit den Direktzahlungskürzungen stütze sich einzig auf die mit Kontrolle vom 14. März 2017 festgestellten Sachverhalte. Die Ergebnisse der Kontrolle vom 6. März 2017 durch die AgroControll GmbH seien für die Beurteilung der Direktzahlungskürzungen nicht einbezogen worden. Die Nachkontrolle vom 12. Juli 2017 durch den Veterinärdienst sei im Wissen darum erfolgt, dass der Beschwerdeführer seinen Betrieb per Ende 2017 aufgeben werde. Entsprechend sei der Fokus darauf gelegen, dass der ganze Betrieb oder die Flächen nach der Weidesaison aufgegeben bzw. an einen anderen Betrieb verpachtet werden. Es seien tatsächlich acht und nicht nur sieben GVE betroffen. Demnach würde die Kürzung um CHF 100.00 höher ausfallen. Die Ausführungen des Beschwerdeführers bezüglich der Siloballenlagerung seien unzutreffend. Gemäss aktueller amtlicher Vermessung sei der erwähnte «ausgemarchte Weg» lediglich ein Grasweg, welcher nicht ausgemarcht sei. Aus diesen Gründen beantragte das ALW die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers.
11. Für die weiteren Erörterungen wird auf die Akten verwiesen; soweit erforderlich, ist ausdrücklich darauf einzugehen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 GO). Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer machte in seiner Eingabe vom 29. Mai 2018 sinngemäss geltend, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden, da er sich zu den Feststellungen der Kontrolle des Veterinärdienstes vom 14. März 2017 nicht habe äussern können. Aufgrund des formellen Charakters des Gehörsanspruchs ist diese Rüge vorab zu prüfen, führt doch deren Gutheissung unter Umständen zu einer sofortigen Aufhebung der angefochtenen Verfügung.
2.1 Vor Erlass einer Verfügung ist den Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV gebietet, dass die Behörde die Vorbringen der betroffenen Person auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. (BGE 134 I 83, 88; 123 I 31). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen (BGE 139 V 496 E. 5.1 S. 503 f.). Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 138 IV 81 E. 2.2 S. 84; 136 I 229 E. 5.2 S. 236 mit Hinweisen).
2.2 Die Agro Controll GmbH hat am 6. März 2017 eine unangemeldete Grundkontrolle bei den Tieren durchgeführt. Es wurden wesentliche Mängel in der Tierhaltung festgestellt. Der Tierhalter war nicht anwesend. Die Kontrolle wurde aber von seiner Schwester begleitet. Der Veterinärdienst listete in seinem Schreiben vom 22. März 2017 die Feststellungen und die Massnahmen detailliert auf. Für deren Umsetzung wurde eine Frist bis 3. April 2017 angesetzt. Es wurde eine unangemeldete Nachkontrolle in Aussicht gestellt. Mit Schreiben vom 31. März 2017 widersprach der Beschwerdeführer den Feststellungen. Er verlangte aber keine anfechtbare Verfügung, obwohl er vom Veterinärdienst ausdrücklich auf diese Möglichkeit hingewiesen worden war. Am 12. Juli 2017 besuchte der Veterinärdienst den Hof erneut. Die Tiere waren nicht auf dem Hof; sie befanden sich auf der Weide. Deshalb wurde an der Tierhaltung nichts beanstandet. Die hygienischen Verhältnisse auf dem Hof waren jedoch wohl noch nicht einwandfrei. Am 22. August 2017 wurde durch die Agro Controll GmbH wieder eine Kontrolle durchgeführt. Es wurde bemängelt, der Beschwerdeführer lagere Siloballen am Waldrand. Der Beschwerdeführer hat den Sachverhalt wiederum (teilweise) bestritten. Die vollständigen Akten inkl. einer CD mit Fotografien erhielt der Beschwerdeführer am 7. Februar 2018, mithin lange vor Erlass der nun angefochtenen Verfügung. Der Beschwerdeführer konnte sich insgesamt hinreichend, ja sehr einlässlich äussern. Von einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann keine Rede sein.
2.3. Was den Vorwurf der unvollständigen Akten bzw. der mangelhaften Dossierführung anbelangt, ging es um offensichtliche «Verschriebe» im Datum (siehe dazu Stellungnahme der Vorinstanz vom 15. Mai 2018 Seite 2). Der Vorwurf der ausufernden Fehlerkultur ist übertrieben und unangebracht.
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei ein Hausfriedensbruch begangen worden, weil eine Kontrolle ohne seine Anwesenheit stattgefunden habe. Art. 39 des Tierschutzgesetzes (TSchG, SR 455) bestimmt indessen: «Die mit dem Vollzug dieses Gesetzes beauftragten Behörden haben Zutritt zu den Räumen, Einrichtungen, Fahrzeugen, Gegenständen und Tieren; dabei haben sie die Eigenschaft der Organe der gerichtlichen Polizei.» Die mit dem Vollzug des Gesetzes beauftragten Organe haben somit das Recht des Zutritts zu Räumen, Einrichtungen, Fahrzeugen, Gegenständen und Tieren (Schon: Botschaft über ein Tierschutzgesetz vom 9. Februar 1977, BBl 1977 I S. 1084)
4.1 Nach Art. 70 f. des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft (LwG, SR 910.1) richtet der Bund Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben unter der Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises Direktzahlungen aus. Die Einhaltung der für die landwirtschaftliche Produktion massgeblichen Bestimmungen der Gewässerschutz-, der Umweltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung ist Voraussetzung für die Ausrichtung von Direktzahlungen (vgl. auch Art. 11 und 12 DZV).
4.2 Gemäss Art. 170 Abs. 1 LwG können die Beiträge gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin dieses Gesetz, die Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt. Sind die Voraussetzungen, unter denen ein Beitrag gewährt wurde, nicht mehr erfüllt oder werden Auflagen oder Bedingungen nicht eingehalten, so werden Beiträge ganz oder teilweise zurückgefordert. Zu Unrecht bezogene Beiträge oder Vermögensvorteile sind unabhängig von der Anwendung der Strafbestimmungen zurückzuerstatten oder zu verrechnen (Art. 171 LwG. Vgl. Roland Noser [Hrsg.]: Handbuch zum Agrarrecht, Bern 2017, S. 102).
4.3 Nach Art. 105 DZV kürzen oder verweigern die Kantone die Beiträge gemäss den Richtlinien aus Anhang 8 der DZV. Die Kürzungen wegen Mängeln bei der Tierhaltung erfolgen mit Abzügen von Pauschalbeträgen und mit der Vergabe von Punkten, die folgendermassen in Beträge umgerechnet werden: Summe der Punkte mal CHF 100.00, mindestens jedoch CHF 200.00 und im Wiederholungsfall mindestens CHF 400.00 Liegt die Summe der Punkte bei 110 oder mehr, so werden im Beitragsjahr keine Direktzahlungen ausgerichtet. Die Punkte bei einem Mangel werden im ersten Wiederholungsfall verdoppelt und ab dem zweiten Wiederholungsfall vervierfacht (Anhang 8, Ziffer 2.3.1 DZV). Bei Verstössen gegen den baulichen und qualitativen Tierschutz erfolgt folgende Kürzung: Mindestens ein Punkt pro betroffene GVE, maximal 50 Punkte. Im Wiederholungsfall gilt keine maximale Punktzahl. Bei besonders schwerwiegenden Fällen, wie eine grobe Vernachlässigung der Tiere, kann der Kanton die maximale Punktzahl angemessen erhöhen (Anhang 8, Ziffer 2.3.1 DZV).
5.1 Dem Beschwerdeführer wird vorgeworfen, er habe sieben Siloballen am Waldrand gelagert. Der Beschwerdeführer bestreitet das Lagern der Ballen nicht. Er macht aber geltend, die Lagerfläche sei ein Weg, der kaum mehr benutzt werde. Das mag sein. Aber der Weg verläuft dem Wald entlang. Es geht um Wald- und Gewässerschutz. Siloballen sollten möglichst auf versiegeltem Boden gelagert werden und einen ausreichenden Waldabstand einhalten (siehe Art. 21 und Anhang 1 Ziff. 9 DZV).
5.2 Das Veterinäramt bemängelte Kot, Schmutz, Löcher im Fell und einen ungenügenden Nährzustand. Es hat seine Vorwürfe mit Fotos am 14. März 2017 eindrücklich belegt:
Die Nachkontrolle am 12. Juli 2017 ergab kein besseres Bild, was die Hygiene auf dem Hof anbelangt:
Die Tierhaltung wurde nicht mehr bemängelt, denn die Tiere waren nicht anzutreffen. Sie befanden sich auf der Weide.
5.3 Sieben mit Kotrollen verschmutzte Tiere ergaben 7 Punkte (eigentlich wären es acht Punkte, denn der Stier wurde nicht berücksichtigt.) Zu 4 Punkten führten vier Kühe mit mangelhaftem Nährzustand. Der verschmutzte Liegebereich im Kälberschlupf ergab einen weiteren Punkt (insgesamt 12 Punkte). Für die nichtsachgemässe Lagerung von Silorollen können CHF 15.00/m2, mindestens aber CHF 200.00, veranschlagt werden (Anhang 8, Ziff. 2.2.5 lit. c DZV). Das Departement hat sich mit der minimalen Kürzung begnügt.
6. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet. Sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 700.00 festzusetzen sind.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Der Beschwerdeführer hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 700.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: Postfach, 9023 St. Gallen). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber
Scherrer Reber Schaad