Verwaltungsgericht
Urteil vom 31. Juli 2018
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiberin Droeser
In Sachen
A.___ vertreten durch Rechtsanwältin Martina Heilinger
Beschwerdeführer
gegen
1. Departement des Innern, vertreten durch Rechtsdienst Departement des Innern,
2. Soziale Dienste [...],
Beschwerdegegner
betreffend Sozialhilfe / unentgeltliche Rechtspflege
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. A.___ wird seit Mai 2015 durch die Sozialen Dienste [...] sozialhilferechtlich unterstützt. Mit Verfügung vom 6. Februar 2018 wurde die sozialrechtliche Unterstützung ab März 2018 für die Dauer von zwölf Monaten gekürzt, da sich A.___ geweigert habe, eine Schuldanerkennung zu unterzeichnen. Anlässlich der periodischen Überprüfung sei festgestellt worden, dass Lohnabrechnungen der Tochter seit Beginn der Lehre sowie diverse Abrechnungen der Arbeitslosenkasse nicht abgegeben und somit im Zeitraum vom 1. Januar 2016 bis und mit 30. Juni 2017 zu viel Sozialhilfe im Rahmen von CHF 25'585.45 bezogen worden sei.
2. Mit Schreiben vom 19. Februar 2018 erhob A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer genannt), vertreten durch Rechtsanwältin Martina Heilinger, Beschwerde beim Departement des Innern (DdI) mit den Begehren:
1. Die Verfügung der Sozialen Dienste […] vom 6. Februar 2018 sei ersatzlos aufzuheben.
2. Dem Beschwerdeführer sei weiterhin Sozialhilfe im bisherigen Umfang auszurichten.
3. Es sei dem Beschwerdeführer eine angemessene Nachfrist zur Präzisierung der Rechtsbegehren und zur ausführlichen Begründung der Beschwerde ab Aktenerhalt zu gewähren.
4. Es sei dem Beschwerdeführer für das vorliegende Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren, unter Beiordnung der Unterzeichneten als amtliche Rechtsbeiständin.
5. Unter Kosten und Entschädigungsfolge.
3. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 5. März 2018 wies das DdI das Gesuch um Gewährung der integralen unentgeltlichen Rechtspflege ab (Ziff. 3.2).
4. Dagegen liess der Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwältin Martina Heilinger, mit Schreiben vom 16. März 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben mit folgenden Begehren:
1. Es sei Ziff. 3.2 der verfahrensleitenden Verfügung des DdI vom 5. März 2018 aufzuheben und dem Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren vor dem DdI die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren, unter Beiordnung der Unterzeichneten als amtliche Rechtsbeiständin. Eventualiter sei Ziff. 3.2 der verfahrensleitenden Verfügung des DdI vom 5. März 2018 aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
2. Es sei dem Beschwerdeführer für das vorliegende Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren, unter Beiordnung der Unterzeichneten als amtliche Rechtsbeiständin.
5. Sowohl das DdI als auch die Sozialen Dienste [...] schlossen am 9. und 12. April 2018 auf Abweisung der Beschwerde.
6. Auf die weiteren Ausführungen und Beweismittel der Parteien in ihren Rechtsschriften wird im Folgenden, soweit notwendig, eingegangen.
II.
1.1 Gemäss § 66 Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG, BGS 124.11) ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig gegen Entscheide und Verfügungen, durch die eine Sache materiell oder durch Nichteintreten erledigt worden ist. Vor- und Zwischenentscheide, die entweder präjudizierlich oder für eine Partei von erheblichem Nachteil sind, sind Hauptentscheiden gleichgestellt.
Als Zwischenverfügungen werden Verfügungen bezeichnet, die im Unterschied zu Endverfügungen das Verfahren nicht abschliessen, sondern nur zur Endverfügung führen. Zwischenverfügungen stellen daher lediglich einen Schritt auf dem Weg der Rekurserledigung dar. Als typische Beispiele sind Verfügungen über Zuständigkeit, Verfahrenssistierung, Ausstand und unentgeltliche Rechtspflege zu nennen. Zwischenverfügungen können im Unterschied zu Endverfügungen nur dann selbständig angefochten werden, wenn ein nicht wieder gut zu machender Nachteil droht, sofern sie erst mit der Endverfügung angefochten werden könnten (Alexandra Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt in: Denise Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Festgabe zum 125-jährigen Jubiläum der Advokatenkammer in Basel, Basel 2008, S. 444; vgl. Art. 93 Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110).
1.2 Bei der angefochtenen Verfügung betreffend Abweisung des Gesuchs um Bewilligung der unentgeltlichen Verbeiständung handelt es sich um eine anfechtbare Zwischenverfügung, da es in gewissen Verfahren einen erheblichen Nachteil mit sich bringen könnte, wenn die unentgeltliche Rechtspflege nicht bewilligt würde. Die Beschwerde ist im Übrigen frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer verlangt eine Parteibefragung. Gemäss § 52 Abs. 1 VRG sind die Verwaltungsgerichtsbehörden nicht an die Beweisanträge der Parteien gebunden. Sie können von Amtes wegen Beweiserhebungen anordnen. Vorliegend geht der für das Verfahren relevante Sachverhalt genügend klar aus den Akten hervor. Es ist nicht ersichtlich, welche zusätzlichen Erkenntnisse, die nicht bereits Eingang in Rechtsschriften und Akten gefunden haben, aus einer Parteibefragung hervorgehen könnten. Der Antrag auf Parteibefragung ist somit abzuweisen; es kann aufgrund der Akten entschieden werden.
Eine öffentliche Verhandlung wurde nicht beantragt. Die Pflicht zur Durchführung einer solchen setzt nach der Rechtsprechung einen klaren Parteiantrag voraus. Blosse Beweisabnahmeanträge, wie die Durchführung einer persönlichen Befragung, reichen nicht aus (Urteil des Bundesgerichts 2C_765/2014 vom 31. März 2015 E. 3.1.3 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer hat lediglich um eine Parteibefragung im Sinne eines Beweisantrages ersucht. Art. 6 Ziff. 1 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) hat im vorliegenden Zusammenhang daher keine über Art. 29 Abs. 2 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) hinausgehende Bedeutung (Urteil des Bundesgerichts 2C_765/2014 E. 3.1.3).
3.1 Gemäss § 39ter i.V.m. § 76 Abs. 1 VRG kann eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel für die Prozessführung verfügt, die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege verlangen, wenn der Prozess nicht als aussichtslos oder mutwillig erscheint. Wenn dies zur Wahrung der Rechte notwendig ist, kann sie die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands verlangen. Strittig ist vorliegend einzig die Frage, ob es zur Wahrung der Rechte des Beschwerdeführers notwendig erscheint, einen unentgeltlichen Rechtsbeistand zu bestellen. Dass das Verfahren nicht als aussichtslos oder mutwillig bezeichnet werden kann, wurde von der Vorinstanz zugestanden.
3.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 3 BV hat die bedürftige Partei Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erforderlich machen. Droht das in Frage stehende Verfahren besonders stark in die Rechtsposition der betroffenen Person einzugreifen, ist die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters grundsätzlich geboten, sonst nur dann, wenn zur relativen Schwere des Falles besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen wäre. Im Rahmen der Einzelfallprüfung sind auch die Eigenheiten der anwendbaren Verfahrensvorschriften sowie die Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens zu berücksichtigen. Als besondere Schwierigkeiten, die eine Verbeiständung rechtfertigen können, fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren zurecht zu finden. Die sachliche Notwendigkeit wird nicht allein dadurch ausgeschlossen, dass das in Frage stehende Verfahren von der Offizialmaxime oder dem Untersuchungsgrundsatz beherrscht wird, die Behörde also gehalten ist, an der Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhaltes mitzuwirken. Die Offizialmaxime rechtfertigt es jedoch, an die Voraussetzungen, unter denen eine Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt sachlich geboten ist, einen strengen Massstab anzulegen (BGE 8C_140/2013 E. 3.1, mit Hinweisen).
3.3.1 Die Vorinstanz begründet ihren Entscheid damit, vorliegend gehe es um eine wesentliche Kürzung der sozialhilferechtlichen Unterstützung, was in schwerwiegender Weise in die Rechtsposition des Beschwerdeführers greife. Jedoch sei der Fall weder äusserst komplex gelagert noch sei der Sachverhalt dermassen unübersichtlich, dass ein Rechtsbeistand benötigt würde. Die Rechtsvertreterin bringe diesbezüglich vor, dass der Beschwerdeführer – im Gegensatz zu den jeweils für ihn zuständigen Personen bei den Sozialen Diensten [...] – den Überblick über die von ihm eingereichten Unterlagen behalten habe. So sei er es denn auch gewesen, der bereits vor Erlass der beschwerten Verfügung ein aufkommendes Problem vermutet habe, proaktiv die Rechtsvertreterin um Überprüfung der Angelegenheit angegangen und ihr seine persönlichen Umstände dargelegt habe. Es sei vorliegend nicht ersichtlich, inwiefern es dem Beschwerdeführer nicht möglich gewesen sein sollte, die entsprechenden Ausführungen nach Erlass der angefochtenen Verfügung innerhalb der Rechtsmittelfrist selbständig an das DdI zu richten. Dies insbesondere vor dem Hintergrund, dass dieser keine Sprachprobleme oder andere, in seiner Person liegende Schwierigkeiten nachweise. Zudem werde das Recht im vorliegenden Verfahren von Amtes wegen geprüft und angewendet, weshalb die notwendigen rechtlichen Abklärungen ohnehin von Amtes wegen erfolgen würden.
3.3.2 Der Beschwerdeführer bringt dagegen vor, das DdI schliesse vom Umstand, dass der Beschwerdeführer einigermassen den Überblick über die von ihm eingereichten Unterlagen behalten haben soll, darauf, dass der Sachverhalt im zu beurteilenden Beschwerdeverfahren weder äusserst komplex oder so unübersichtlich sei, dass ein Rechtsbeistand benötigt werde. Das eine habe mit dem anderen jedoch nichts zu tun. Das DdI lasse dabei völlig ausser Acht, dass die Komplexität des rechtserheblichen Sachverhaltes mangels Akteneinsicht gar nicht abgeschätzt werden könne und von Seiten der Sozialen Dienste [...] auch keinerlei Bereitschaft gezeigt worden sei, dem Beschwerdeführer eine entsprechende Einschätzung auch nur ansatzweise zu ermöglichen. Dass der Beschwerdeführer, nachdem die aktuell zuständige Person mehrfach merkwürdige Andeutungen gemacht und unsystematisch immer wieder neue Dokumente einverlangt hatte, aufkommende Probleme «gewittert» habe, heisse noch lange nicht, dass der Beschwerdeführer auch selber in der Lage gewesen wäre, zu erkennen, welche Verfahrensrechte ihm zustünden und wie die Situation in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht zu beurteilen sei. Nachdem der Beschwerdeführer schliesslich sogar dazu angehalten worden sei, eine Schuldanerkennung in Abwesenheit seiner Rechtsvertretung zu unterzeichnen, sei die Notwendigkeit einer anwaltschaftlichen Vertretung ohnehin unzweifelhaft und für jeden Laien erkennbar gewesen. Der Beschwerdeführer werde von der zuständigen Person seit Monaten immer wieder angehalten, irgendwelche Dokumente nachzureichen, sodann nochmals die gleichen oder ähnlichen Dokumente nachzureichen. Nachdem er verzweifelt Hilfe bei einer Rechtsanwältin gesucht habe, sei von Seiten der Behörde zunächst wahrheitswidrig behauptet worden, es laufe gar kein Verfahren gegen ihn, weshalb er auch kein Anrecht auf Akteneinsicht habe. Schliesslich sei dem Beschwerdeführer in Abwesenheit seiner Rechtsvertretung sogar ein Dokument zur Unterschrift unterbreitet worden, auf welchem er strafrechtlich relevante Tatsachen ohne Überprüfungsmöglichkeit anerkennen sollte. Die ganze Situation erscheine geradezu kafkaesk. Selbst einer juristisch einigermassen geschulten Person könnte in einer solchen Situation nicht erwartet werden, die rechtlichen Fragen, die sich in einem solchen Fall stellten, zu erkennen oder diese gar frist- und formgerecht bei der zuständigen Beschwerdeinstanz geltend zu machen. Auch bestehe kein gesetzliches Erfordernis, wonach der Gesuchsteller besondere Sprachprobleme oder andere, in seiner Person liegende Schwierigkeiten nachweisen müsste, um einen unentgeltlichen Rechtsvertreter geltend machen zu können. Der Beschwerdeführer verfüge über keinerlei juristische Kenntnisse. Er habe sich an eine Rechtsvertreterin gewandt, weil er sich mit einer Behörde konfrontiert gesehen habe, welche ihm zunächst subtile Vorwürfe gemacht habe, ohne jedoch irgendwelche Informationen preiszugeben. Der Beschwerdeführer sei verzweifelt und mit der Situation völlig überfordert gewesen. Der alleinige Umstand, dass die Verwaltung das Recht von Amtes wegen anwende, heisse bekanntlich noch lange nicht, dass das DdI im vorliegenden Fall ohne frist- und formgerecht erhobene Beschwerde von Amtes wegen tätig geworden wäre. Auch der Umstand, dass die Verwaltungsbehörde nach der gleichen Bestimmung die zur Abklärung des Sachverhaltes notwendigen Erhebungen selbständig vornehmen, mache den Beizug einer Rechtsvertretung nicht von Vorneherein überflüssig. Die Erfahrung zeige viel mehr, dass ein schlecht begonnenes Verfahren später nur sehr schwer in die richtige Bahn zu bringen sei. Auch vermöge die Untersuchungsmaxime allfällige Fehlleistungen der Behörde nicht zu verhindern und sei überdies nicht unbegrenzt. Vorliegend sei es bereits zu massiven Verfehlungen seitens der Sozialen Dienste [...] gekommen, indem zunächst das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers mehrfach verletzt worden sei und er schliesslich sogar in Abwesenheit seiner anwaltschaftlichen Vertretung unter Androhung erheblicher Nachteile zur Unterzeichnung eines eigentlichen Schuldeingeständnisses gebracht werden sollte. Es wäre mehr als stossend, dem Beschwerdeführer unter diesen Umständen auch noch die unentgeltliche Rechtsvertretung zu versagen. Dies auch mit Blick auf die gängige Praxis, wonach eine anwaltschaftliche Vertretung insbesondere dann notwendig erscheine, wenn die Behörden den Fehlentscheid in besonderer Weise zu verantworten hätten, zum Beispiel bei einer Verletzung des rechtlichen Gehörs oder bei einem willkürlichen Entscheid.
3.4 Nach § 165 Sozialgesetz (SG, BGS 831.1) kann eine Dienstleistung oder Sozialleistung befristet verweigert, gekürzt oder in schweren Fällen eingestellt werden, wenn die Verpflichtungen nach § 17 in unentschuldbarer Weise missachtet werden. Die betroffene Person muss vorher schriftlich auf die Rechtsfolgen hingewiesen werden. Bei der Kürzung von Sozialhilfeleistungen ist zu prüfen, ob a) die Auflagen und Weisungen der Sozialhilfeorgane zumutbar waren; b) die betroffene Person vorgängig klar informiert worden ist, so dass sie sich der Konsequenzen ihres Handelns bewusst ist; c) die Kürzung in einem angemessenen Verhältnis zum Fehlverhalten bzw. Verschulden steht und d) die betroffene Person durch eine Änderung ihres Verhaltens selbst dafür sorgen kann, dass der Anlass für die Kürzung wegfällt und diese deshalb zu einem späteren Zeitpunkt aufgehoben werden kann (Handbuch Sozialhilfe des Kantons Solothurn, K.06). Als Sanktion können unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit der Grundbedarf für den Lebensunterhalt (GBL) um 5 bis 30 Prozent sowie Zulagen für Leistungen (EFB und IZU) gekürzt bzw. gestrichen werden. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebietet ein differenziertes, fallspezifisches Vorgehen. Die Kürzung hat sowohl in persönlicher als auch in sachlicher und zeitlicher Hinsicht in einem angemessenen Verhältnis zum Fehlverhalten zu stehen: Die Auswirkungen auf mitbetroffene Personen einer Unterstützungseinheit – insbesondere Kinder und Jugendliche – sind zu berücksichtigen; das Ausmass des Fehlverhaltens ist bei der Bestimmung des Kürzungsumfangs zu beachten; die maximale Kürzung von 30 Prozent des Grundbedarfes für den Lebensunterhalt ist nur bei wiederholtem oder schwerwiegendem Fehlverhalten zulässig; die Kürzung ist unter Berücksichtigung des Ausmasses des Fehlverhaltens zeitlich auf max. 12 Monate zu befristen. Bei Kürzungen von 20% und mehr ist diese in jedem Fall auf max. 6 Monate zu befristen und dann zu überprüfen (SKOS-Richtlinien A.8.2).
Vorliegend kürzten die Sozialen Dienste [...] dem Beschwerdeführer den Grundbedarf ab März 2018 um 30 % für die Dauer von zwölf Monaten mit der Begründung, dass er die Schuldanerkennung in der Höhe von CHF 25'585.45 nicht unterzeichnet habe. Dass diese Kürzung besonders stark in die Rechtsposition des Beschwerdeführers eingreift, ist unzweifelhaft und wird von der Vorinstanz auch nicht bestritten. Die Sozialen Dienste [...] verletzten unter anderem das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers, indem sie ihm die Akteneinsicht verweigerte. Zudem hielt sie den Beschwerdeführer, obwohl über dessen anwaltliche Vertretung informiert, in Abwesenheit seiner anwaltschaftlichen Vertretung unter Androhung erheblicher Nachteile zur Unterzeichnung eines eigentlichen Schuldeingeständnisses an. Dies sind schwere Verfahrensfehler seitens der Sozialen Dienste [...]. Entgegen der Meinung der Vorinstanz kann aus dem Umstand allein, dass das Recht im vorliegenden Verfahren von Amtes geprüft und angewendet werde sowie die notwendigen Abklärungen vorgenommen würden, nicht auf fehlende Notwendigkeit der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung geschlossen werden. Solche Verfahren sind für eine juristisch ungebildete Person wie den Beschwerdeführer nicht einfach, zumal den Beteiligten eine umfassende Mitwirkungspflicht obliegt, sie nicht gegen Fehlleistungen der Behörden gefeit sind und in derartigen Prozessen regelmässig für die Beteiligten grundlegende Fragen behandelt werden. An der Notwendigkeit der Verbeiständung vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass der Beschwerdeführer – im Gegensatz zu den jeweils für ihn zuständigen Personen bei den Sozialen Dienste [...] – den Überblick über die von ihm eingereichten Unterlagen behalten haben soll. Aufgrund der groben Verfahrensfehler der Sozialen Dienste [...] erscheint im vorliegenden Fall ausnahmsweise eine Rechtsverbeiständung als angezeigt.
4. Die Beschwerde erweist sich demnach als begründet, weshalb sie gutzuheissen ist. Ziffer 3.2 der verfahrensleitenden Verfügung vom 5. März 2018 des Departements des Innern ist aufzuheben und dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das Verfahren vor dem Departement des Innern zu gewähren.
5. Die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers ersuchte im verwaltungsgerichtlichen Verfahren um unentgeltliche Rechtspflege unter Beiordnung ihrer Person als unentgeltliche Rechtsvertreterin. Über das Gesuch wurde bisher nicht entschieden. Mit dem Obsiegen im Beschwerdeverfahren ist das Gesuch gegenstandslos geworden. Praxisgemäss sind in Sozialhilfeverfahren keine Kosten zu erheben.
Gemäss der von der Rechtsanwältin des Beschwerdeführers eingereichten und vom Verwaltungsgericht für angemessen befundenen Honorarnote ist die Parteientschädigung für die Vertretung des Beschwerdeführers auf CHF 1'193.65 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) festzusetzen und vom Kanton Solothurn zu übernehmen (§ 77 VRG).
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen: Ziffer 3.2 der verfahrensleitenden Verfügung vom 5. März 2018 des Departements des Innern wird aufgehoben und dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das Verfahren vor dem Departement des Innern gewährt.
2. Es werden keine Kosten erhoben.
3. Der Kanton Solothurn hat dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor Verwaltungsgericht eine Parteientschädigung von CHF 1'193.65 auszurichten.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in Zivilsachen eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Interne Post
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Droeser