SOG 2017 Nr. 15
§§ 209 Abs. 1 GG, 133 PBG, 13 KBV und 37 Abs. 4 VRG. Die Gebührenregelung der Gemeinden für das Baubewilligungsverfahren bedarf zu ihrer Gültigkeit keiner Genehmigung durch den Regierungsrat.
Sachverhalt:
Das Stadtbauamt Solothurn erhob in einer Verfügung eine Gebühr von CHF 200.00. Auf Beschwerde hin hob das Bau- und Justizdepartement (BJD) die Gebühr mit der Begründung auf, der Gebührentarif der Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn sei nicht durch den Regierungsrat genehmigt worden. Für die Gebühr bestehe daher keine gültige Rechtsgrundlage. Eine durch die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn dagegen erhobene Beschwerde heisst das Verwaltungsgericht gut.
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss § 3 der Kantonsverfassung (KV, BGS 111.1) anerkennt der Kanton die Selbständigkeit der Gemeinden (Abs. 1). Die Gesetzgebung räumt ihnen einen weiten Gestaltungsspielraum ein (Abs. 2). Weiter ist das Recht der Gemeinden, ihre Angelegenheiten selbständig zu regeln, laut Art. 45 Abs. 2 KV im Rahmen von Verfassung und Gesetz gewährleistet. Sie bestimmen ihre Organisation, wählen ihre Behörden, Beamten und Angestellten und erfüllen ihre Aufgaben selbständig. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin Autonomie geniesst im Hinblick auf den Erlass der fraglichen Bestimmungen.
Was die Inkraftsetzung von kommunalen Reglementen angeht, sieht das übergeordnete Recht teilweise eine Genehmigung durch die zuständige kantonale Stelle vor. Gemäss § 209 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (GG, BGS 131.1) sind nämlich die von der Gesetzgebung vorgeschriebenen rechtsetzenden Gemeindereglemente nur gültig, wenn sie vom Departement, dessen Sachgebiet sie betreffen, genehmigt worden sind. Vorbehalten bleiben abweichende gesetzliche Regelungen (Abs. 2).
Im Genehmigungsverfahren wird eine Überprüfung von Rechtssätzen auf deren Übereinstimmung mit höherem Recht durchgeführt, sodass Kollisionen des unteren mit dem höheren Recht vermieden werden können. Mit der Genehmigung von Erlassen wird mithin Einheitlichkeit, Widerspruchslosigkeit und bisweilen auch Lückenlosigkeit der gesamten Rechtsordnung bezweckt sowie – vor allem im Verhältnis zu den Gemeinden – Schutz der Einwohner vor widerrechtlichen, willkürlichen und allenfalls unangemessenen, unzweckmässigen Normen. Mit der Genehmigung bezweckt der Gesetzgeber ferner die Überprüfung, ob die Gemeinden die ihnen zugedachten Aufgaben nach dem Recht und entsprechend den Intentionen des höheren staatlichen Verbandes erfüllen und die Verwirklichung derselben auch tatsächlich an die Hand nehmen (Hans Flury, Probleme der Genehmigung kommunaler Erlasse nach solothurnischem Recht, in: Festgabe Hans Erzer, Solothurn 1983, S. 373). Hans Flury führte in seinem Aufsatz weiter aus, der regierungsrätliche Entwurf zum Gemeindegesetz vom 13. Mai 1947 habe ursprünglich für die Gemeindeordnungen und alle Gemeindereglemente generell eine Lösung mit konstitutiver Wirkung vorgesehen. Im Laufe der weiteren Beratungen sei aber der Vorentwurf wegen der Gemeindeautonomie modifiziert und die konstitutiv wirkende Genehmigung beschränkt worden auf die Gemeindeordnungen und die (ohnehin) nach Gesetz genehmigungspflichtigen Reglemente (Flury, a.a.O., S. 374).
Die entsprechende Regelung im Gemeindegesetz wurde zwar seither mehrfach revidiert. Der Grundsatz ist aber derselbe geblieben, wonach nur «die von der Gesetzgebung vorgeschriebenen rechtsetzenden Gemeindereglemente» zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung durch das zuständige Departement bedürfen. Regelungen, die von der Gesetzgebung nicht vorgeschrieben sind, bedürfen zu ihrer Gültigkeit keiner Genehmigung.
3. Die Vorinstanz verweist auf die §§ 133 Abs. 3 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) bzw. § 1 Abs. 4 KBV, wonach die Gemeinden ergänzende Bauvorschriften erlassen können, soweit diese der kantonalen Bauverordnung nicht widersprechen. Solche Vorschriften bedürfen der Genehmigung durch den Regierungsrat, der sie auf die Rechtmässigkeit und Zweckmässigkeit überprüft. Sie treten erst mit der Publikation des Genehmigungsbeschlusses im Amtsblatt in Kraft. Um ergänzende Bauvorschriften (baupolizeilicher Art) handelt es sich jedoch bei der Regelung der Verfahrenskosten vor den Baubehörden nicht.
Das PBG sieht weiter für die Erschliessungs- und Anschlussgebühren einen Genehmigungsvorbehalt vor (vgl. § 118 Abs. 2 PBG), zu den Gebühren für das Baubewilligungsverfahren enthält das kantonale Recht aber keine entsprechende Bestimmung. § 13 KBV sieht nur vor, dass die Gemeinden für das Baubewilligungsverfahren Gebühren erheben können, die in die Gemeindekasse fliessen. Dabei handelt es sich um einen unechten deklaratorischen Vorbehalt, sind doch die Gemeinden ohnehin zuständig, ihr Verfahren selber zu regeln, jedenfalls soweit der Kanton dies nicht mit der entsprechenden gesetzlichen Grundlage selber tut. Entsprechend verweist § 37 Abs. 4 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) für die Gebührenansätze auf den kantonalen Gebührentarif und auf die Gebührentarife der Gemeinden.
Gebühren für das erstinstanzliche Bewilligungs- und das Einspracheverfahren sind gemäss der «Kann»-Formulierung von § 13 KBV also fakultativ; wenn sie erhoben werden sollen, müssen sie im entsprechenden Gebührentarif geregelt werden. Die Gebühren – falls sie von den Gemeinden erhoben werden – müssen aber nicht (zwingend) im Baureglement geregelt werden, welches genehmigungspflichtig ist, soweit es (zulässige) ergänzende oder abweichende Bauvorschriften enthält. Es genügt, dass sie in einem Reglement der Gemeinde enthalten sind, das ordentlich (von der Gemeindeversammlung) beschlossen wurde. Damit ist dem Legalitätsprinzip Genüge getan.
Es handelt sich um einfache Verwaltungsgebühren, für welche weder ein Kontroll- noch ein Vereinheitlichungsinteresse des Kantons besteht. Diese haben einzig dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip zu genügen, was kaum vorgängig und abstrakt wird überprüft werden können. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Gebührenregelung in Bausachen durch den Kanton genehmigt werden müsste, während in Bezug auf die übrigen Verwaltungsgebühren kein solches Erfordernis besteht.
Worin die von der Vorinstanz vorgebrachten gravierenden Konsequenzen bei einer Verneinung des Genehmigungserfordernisses bestehen sollen, ist nicht nachvollziehbar. Es steht den Gemeinden auch weiterhin frei, ihr Gebührenreglement beim Vorliegen von Unklarheiten freiwillig dem BJD zur Überprüfung einzureichen.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 28. August 2017 (VWBES.2017.145)