§ 23 GBV. Land, das in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen liegt, ist für einen privaten Grundeigentümer kaum je nutzbar. Wird es durch den Bau einer Strasse, eines Trottoirs, einer Wasserleitung und einer Kanalisation erschlossen, wird die Pflicht, Grundeigentümerbeiträge zu bezahlen, hinausgeschoben, bis die Parzelle einer der privaten Nutzung zugänglichen Zone zugewiesen wird.
Sachverhalt:
Grundbuch Rickenbach Nr. 746 liegt in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Die Gemeinde beabsichtigte, den Wendelinweg zu verlängern und schied dem privaten Eigentümer der Parzelle einen provisorischen Beitrag von CHF 95‘701.40 aus. (Strassenbau, Trottoir, Kanalisation und Wasserleitung). Die Gemeinde wies die dagegen erhobene Einsprache ab. Der Eigentümer gelangte erfolglos an die Schätzungskommission und erhob sodann Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Er beantragte, der Beitragsplan sei nicht zu genehmigen. Die Grundeigentümer der Parzelle seien nicht mit Erschliessungsbeiträgen zu belasten. Eventuell sei zu verfügen, dass eine Beitragspflicht erst mit der Umzonung des Grundstücks von der Zone für öffentliche Bauten in eine der privaten Nutzung zugängliche Zone entstehe. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde (im Eventualstandpunkt) teilweise gut.
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer macht geltend, im Falle von GB Nr. 746 bestehe kein realisierbarer Mehrwert oder Sondervorteil. Unbestrittenermassen seien auf dem Grundstück private Bauvorhaben nicht zulässig. Was darauf allenthalben gebaut werden könne, bestimme allein die Gemeinde, nachdem sie das Grundstück übernommen habe. Die Vorinstanz schliesse zu Unrecht aus der Überbaubarkeit zu öffentlichen Zwecken auf die private Realisierung eines Mehrwerts bzw. Sondervorteils. Die von der Schätzungskommission aufgezählten möglichen Bauten könnten nur durch das Gemeinwesen bzw. durch vom Gemeinwesen beherrschte Unternehmen realisiert werden. Der Bau durch Privatpersonen wäre höchstens theoretisch denkbar – und selbst in dieser theoretischen Konstellation müsste die Baute im Auftrag und unter Aufsicht des Gemeinwesens zu einem öffentlichen Zweck erstellt werden. Entsprechend erweise sich auch der angeblich durch die Erschliessung entstehende Mehrwert oder Sondervorteil als nur theoretischer Natur.
2.1 Gemäss § 108 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) haben die Gemeinden von den Grundeigentümern angemessene Beiträge an die Kosten von öffentlichen Erschliessungsanlagen zu verlangen, wenn die Anlagen für die Grundstücke Mehrwerte und Sondervorteile schaffen. § 6 Abs. 1 der Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren (GBV, BGS 711.41) umschreibt die Beitragspflicht detaillierter und legt fest, dass die Eigentümer von Grundstücken, welche durch den Neubau – bei Verkehrsanlagen auch durch Ausbau und Korrektion – einer öffentlichen Erschliessungsanlage Mehrwerte oder Sondervorteile erhalten, der Gemeinde dafür Beiträge zu leisten haben. Unter Neubau einer öffentlichen Erschliessungsanlage ist das Erstellen einer neuen Strasse oder einer neuen Abwasserbeseitigungs- oder Wasserversorgungsanlage zu verstehen (§ 7 Abs. 1 GBV). Der Gemeinderat setzt die Beitragspflicht und die voraussichtliche Höhe der einzelnen Beiträge in der Regel vor der Bauausführung nach dem Kostenvoranschlag in einem Beitragsplan fest (§ 9 GBV). Nach Erstellung der Anlage teilt der Gemeinderat die Abrechnungssumme und die sich daraus ergebenden definitiven Beiträge mit eingeschriebenem Brief mit (§ 18 Abs. 1 Satz 1 GBV). Die Beiträge werden 30 Tage nach Zustellung der definitiven Beitragsverfügung fällig (§ 20 Abs. 1 GBV). Eine Ausnahme statuiert § 22 GBV: Demnach werden die Beiträge für unüberbaute Grundstücke zinslos gestundet bis sie überbaut werden, spätestens aber bis zum Zeitpunkt, in dem die Gemeinde den Kostenvorschuss nach § 21 GBV zurückzuerstatten hat (Abs. 1). Beim Bau von öffentlichen Erschliessungsanlagen, welche der Erschliessung von Grundstücken ausserhalb der Bauzone dienen, ist das Beitragsverfahren ebenfalls durchzuführen. Die Beitragspflicht entsteht aber für unüberbaute Grundstücke erst im Zeitpunkt der Einzonung in die Bauzone oder der Überbauung (§ 23 Abs. 1 GBV).
2.2 Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ÖBA) dient der Sicherung der für öffentliche Aufgaben benötigten Flächen. Im kommunalen Zonenreglement werden unter der Marginale «Nutzung» öffentliche und öffentlichen Zwecken dienende Bauten und Anlagen genannt. Eine Ausnützungsziffer ist nicht festgelegt, die Gebäudehöhe beträgt maximal 12 m, die Überbauungsziffer maximal 50 % und die Grünflächenziffer mindestens 40 %. Als Baumäquivalent sind 30 m2 festgelegt (§ 10 Abs. 1 bis 3 des kommunalen Zonenreglements). Private oder privaten Zwecken dienende Bauten und Anlagen sind damit nicht zugelassen (siehe auch Bernhard Waldmann / Peter Hänni: Kommentar zum RPG, Bern 2006, Art. 22 RPG N 49). Dem Beschwerdeführer ist darin zuzustimmen, dass die Parzelle für die Privateigentümer im Augenblick mit einem Bauverbot belegt ist. Immerhin sieht § 34 Abs. 2 PBG vor, dass das Gebiet vom Gemeinwesen, für das es bestimmt ist, gütlich oder auf dem Weg der Enteignung erworben werden soll. Andernfalls kann der Eigentümer nach Ablauf einer von ihm angesetzten Frist von fünf Jahren verlangen, dass sein Grundstück einer anderen Zone zugeteilt wird. Bei einer solchen Änderung des Zonenplans ist für das wegfallende Gebiet angemessener Ersatz zu schaffen (dazu sogleich).
2.3 Erschliessungsbeiträge unterliegen als Vorzugslasten dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip. Entstehen Mehrwerte oder Sondervorteile, sind diese grundsätzlich vom Eigentümer abzugelten und nicht von der Allgemeinheit zu tragen (SOG 2013 Nr. 33 E. 5.2). Zumindest auf den ersten Blick erfahren der Beschwerdeführer und seine Miteigentümer momentan keinen direkt realisierbaren Vorteil, wenn ihr Grundstück erschlossen wird, da sich an der Überbaubarkeit von ihrer Seite her nichts ändert. In der GBV findet sich keine explizite Regelung für den spezifischen Fall, in dem eine private Parzelle in der ÖBA erstmals erschlossen wird. Grundsätzlich ist festzuhalten, dass Grundstücke in der ÖBA unabhängig von der Eigentümerschaft einen Sondervorteil erfahren, wenn sie erschlossen werden. Sowohl öffentliche wie private Grundstücke bedürfen einer hinreichenden Erschliessung, bevor sie überbaut werden können (vgl. Art. 22 Abs. 2 lit. b Raumplanungsgesetz [RPG, SR 700]). Im Kanton Solothurn findet sich in der Rechtsprechung kein entsprechender Präjudizfall. Es rechtfertigt sich darum ein Blick über die Kantonsgrenzen hinweg:
2.4.1 Der Kanton Bern hat sich des Problems ausdrücklich angenommen. Dort legt Art. 15 Abs. 3 des Grundeigentümerbeitragsdekrets (GBD, BSG 732.123.44) unter der Marginalie «öffentliche Nutzungen» fest, dass Grundstücke, die noch im Privateigentum stehen, beitragsrechtlich dem zuständigen Gemeinwesen zugeordnet werden. Dahinter steht offensichtlich der Gedanke, dass sich für den privaten Eigentümer aus einer Erschliessung seiner ÖBA-Parzelle in der Regel kein – oder zumindest kein sofort – realisierbarer Sondervorteil ergibt, weil für ihn eine zonenkonforme Nutzung per se ausser Betracht fällt.
2.4.2 Von einer ähnlichen Überlegung liess sich auch die Schätzungskommission des Kantons Aargau leiten, die in ihrem Entscheid AGVE 2006 Nr. 73 in Erwägung zog, der in der Erschliessung liegende Vorteil für den Privateigentümer sei dann realisierbar, wenn es sich bei der Eigentümerschaft des in der öffentlichen Zone gelegenen Grundstücks um die den öffentlichen Zweck verfolgende Eigentümerschaft (Gemeinwesen oder entsprechend berechtigte Private) handle. Ansonsten ergebe sich aber für einen privaten Eigentümer in der Regel kein realisierbarer Sondervorteil, weil für ihn eine dem öffentlichen Zweck entsprechende bauliche Nutzung ausser Betracht falle. Die Realisierung des (erschliessungsbedingten) Mehrwerts durch einen Verkauf sei praktisch ausgeschlossen, würden doch einem Käufer nur die mit der Zone verbundenen Nutzungen offen stehen. So betrachtet bestehe tatsächlich ein Unterschied zu «gewöhnlichem» unüberbautem Bauland, das nach einer Erschliessung zu einem höheren Preis verkauft oder mit einer höheren Hypothek beliehen werden könne. Aus diesem Umstand könne jedoch nicht abgeleitet werden, dass ein wirtschaftlicher Sondervorteil vollständig dahinfalle. An der objektiven Methode zur Bestimmung des Sondervorteils sei daher festzuhalten. Weil der Vorteil allenfalls nicht effektiv realisiert werden könne, die Beträge aber dennoch fällig würden, führe dies zwangsläufig zu Härtefällen. Diese liessen sich jedoch nicht vermeiden, indem auf die subjektive Methode (auch Realisierungsprinzip genannt) abgestellt werde, denn dadurch werde eine Beitragspflicht ausgeschlossen, obschon dem Grundstück ein realisierbarer Sondervorteil erwachse. Vielmehr sei der subjektiven Situation des Betroffenen im Rahmen des Vollzugs der Beitragsleistung Rechnung zu tragen. Wer die Wertzunahme seines Grundstücks aus bestimmten Gründen nicht ausnützen könne, solle einen Zahlungsaufschub erhalten, entgehe jedoch der Beitragspflicht nicht. Die Stundung des Beitrags bedeute nicht, dass dieser im Beitragsplan zu streichen wäre. Er könne lediglich trotz Rechtskraft des Beitragsplans nicht eingezogen werden, solange die Stundung gelte. Die aargauische Schätzungskommission war der Ansicht, die Sach- und Rechtslage sei vergleichbar mit unüberbauten, in der Bauzone liegenden Grundstücken, die dem bäuerlichen Bodenrecht unterstünden. Für diese bestehe gemäss § 35 Abs. 4 des aargauischen Baugesetzes (BauG, SAR 713.100) ein Rechtsanspruch auf Stundung für die auf diesen Flächen erhobenen Beiträge. Eine Befreiung von der Beitragspflicht oder die Verneinung eines wirtschaftlichen Sondervorteils sei auch in diesen Fällen nicht vorgesehen.
2.4.3 Eine mit dem vorliegenden Fall vergleichbare Konstellation hatte das Thurgauer Verwaltungsgericht in TVR 1998 Nr. 26 zu beurteilen. Der dortige Beschwerdeführer war Eigentümer einer Parzelle in der Zone für öffentliche Bauten. Die Gemeinde beabsichtigte die Erstellung von Werkleitungen (Wasser, Gas und Elektrizität) zur Erschliessung des noch wenig bebauten Gebiets und legte den entsprechenden Kostenverteiler öffentlich auf. Dagegen gelangte der Beschwerdeführer erfolglos an den Gemeinderat. Dieser erwog, die Parzelle gehöre zum Baugebiet und müsse erschlossen werden. Sollte das Grundstück dereinst zonenkonform überbaut werden, werde der Eigentümer für die Erschliessungskosten voll entschädigt. Sollte die Parzelle in absehbarer Zeit nicht für öffentliche Bauten benötigt werden, stünde eine Umzonung in eine andere Zone des Baugebiets zur Diskussion. Auch in diesem Fall ergebe sich aus der Erschliessung ein besonderer Vorteil. Das hierauf angerufene Departement schützte diese Argumentation. Erst das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde des Privateigentümers gut. Nach Ausführungen zur wirtschaftlichen Realisierbarkeit eines Sondervorteils widmete sich das Gericht dem Zweck der kantonalen «öffentlichen Zone» und gelangte in einem ersten Schritt zum Schluss, dass dort privates Bauen praktisch ausgeschlossen sei. Das vom Gemeinderat genannte Beispiel, wonach der Beschwerdeführer ein öffentliches Hallenbad erstellen könne, erachtete das Verwaltungsgericht als «an den Haaren herbeigezogen». Wenn ein Grundstück der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen werde, seien gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung zwei Schritte auseinanderzuhalten: Bei der erstmaligen Zuweisung einer Parzelle in die ÖBA sei zu prüfen, ob es sich um eine materielle Enteignung handle. Übernehme später das Gemeinwesen die entsprechende Parzelle zu Eigentum, so stelle dies eine formelle Enteignung dar, unabhängig davon, ob das Gemeinwesen die Übernahme verlange oder diese vom Grundeigentümer aufgrund eines sogenannten Heimschlagrechts anbegehrt werde. Der Anspruch aus materieller Enteignung dürfte längst verjährt sein. Daraus folge, dass mit der formellen Enteignung nur noch der Restwert zu entschädigen sein dürfte, der bei nicht überbauten Grundstücken oder verselbständigten Teilen davon dem landwirtschaftlichen Verkehrswert entspreche. Wie die Vorinstanz die Auffassung vertreten könne, die Schulgemeinde habe selbstverständlich auch die vom Grundeigentümer bezahlten Erschliessungsbeiträge – in Form einer Inkonvenienzentschädigung – zu entgelten, wenn sie das Grundstück später einmal übernehme, sei fraglich. Diese Frage liess das Verwaltungsgericht aber offen. Weiter führte es aus, die Zuweisung eines Grundstücks in die ÖBA bedürfe nicht eines konkreten Bedürfnisses des Gemeinwesens im strengen Wortsinn. Es sei nämlich vielmehr von einem Zeithorizont auf «weite Sicht» auszugehen und das eine öffentliche Bedürfnis könne sogar durch ein geändertes öffentliches Bedürfnis abgelöst werden. Das zeige, dass Zeithorizonte von 30 und mehr Jahren möglich seien. So gesehen sei die Realisierbarkeit des Sondervorteils doch sehr relativ bzw. nicht mehr gegeben. Die Zuweisung eines Grundstücks zur ÖBA komme darüber hinaus in der Regel einer «Nichteinzonung» gleich. Würden in der Landwirtschaftszone keine Beiträge erhoben, müsste ja gleiches als Folge einer «Nichteinzonung» eines Grundstücks in die ÖBA gelten. Das Verwaltungsgericht hiess darum gar den Hauptantrag des Beschwerdeführers auf Befreiung von der Beitragspflicht gut. Es gestand der Gemeinde zu, dass ihr dies unbefriedigend erscheinen möge, doch hätte es der Kanton nach Meinung des Verwaltungsgerichts Thurgau in der Hand gehabt, seine abschliessende Regelung für Erschliessungsbeiträge im Lichte der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zur Frage der Kompetenz der Gemeinde, Beiträge für bereits erschlossenes Land erst bei nachträglicher Einzonung zu erheben, auch auf Fälle wie den geschilderten auszudehnen. Auch die Abschöpfung eines Mehrwertes im Sinn von Art. 5 Abs. 1 RPG bedürfe einer gesetzlichen Grundlage auf kantonaler Stufe.
2.4.4 Zusammenfassend lässt sich demnach festhalten, dass die Kantone Bern, Aargau und Thurgau in Gesetzgebung bzw. Rechtsprechung allesamt davon ausgehen, dass der mit der Erschliessung grundsätzlich verbundene Sondervorteil bei Grundstücken in der ÖBA für Privateigentümer nicht bzw. nicht unmittelbar realisierbar ist. Während die bernische Lösung auf Gesetzesstufe nur das Gemeinwesen in die Pflicht nimmt, bestätigt die aargauische Schätzungskommission eine grundsätzliche Beitragspflicht der Grundeigentümer, die aber nicht sofort zum Tragen kommen soll. Während die aargauische Entscheidbehörde auf eine analoge Anwendung ihrer Bestimmung zu Grundstücken des bäuerlichen Bodenrechts schliesst (mit einer Stundung des Beitrags), verneint das Thurgauer Verwaltungsgericht die konkrete Beitragspflicht schlechthin. Es hatte denn auch im Entscheid TVR 1991 Nr. 25 bereits festgehalten, die Stundung eines Erschliessungsbeitrags setze voraus, dass die Forderung überhaupt entstanden sei. Nach dem kantonalen Baugesetz entstehe die Beitragsforderung im Zeitpunkt der Fertigstellung des Werks. Ein Erschliessungswerk vermöge nun aber für ein weder überbautes noch überbaubares Grundstück ausserhalb der Bauzone keinen Sondervorteil auszulösen, weil es für dieses Grundstück keinen Erschliessungszweck verwirkliche und die Parzelle dadurch nicht baureif werde. Somit sei gar nie ein Anspruch auf Erschliessungsbeiträge entstanden und eine Stundung derselben daher schon rein logisch nicht möglich.
2.5 Der Weg, den die aargauische Schätzungskommission gegangen ist, überzeugt am meisten. Anders als das Thurgauer Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass mit der neuen Erschliessung zumindest objektiv ein Mehrwert für die fragliche Parzelle entsteht, unabhängig von den Eigentumsverhältnissen. So hat das Verwaltungsgericht in SOG 1999 Nr. 31 E. 6 festgehalten, die Abtretungspflicht verhindere auch nicht, dass durch den Strassenbau dem Privateigentümer des Areals ein Mehrwert entstanden sei. Dieser unterscheide sich nicht entscheidend von der Höhe der Mehrwerte der anderen Eigentümer. Wollte das Gemeinwesen sein Abtretungsrecht ausüben, hätte es gemäss § 34 Abs. 2 PBG die Parzelle gütlich oder auf dem Weg der Enteignung zu erwerben. Beim gütlichen Erwerb oder im Enteignungsverfahren könnte die Beschwerdeführerin den Verkehrswert der Parzelle fordern. Da der Erschliessungsgrad der Parzelle durch die Erschliessung entscheidend verbessert werde, sei ein bedeutender Wertzuwachs in diesen Verkehrswert eingeflossen. Im damaligen Fall lag das Grundstück der Eigentümerin, einer privatrechtlichen AG, aber nicht in einer ÖBA-Zone, sondern in einer kantonalen Nutzungszone (der Teilzonen- und Gestaltungsplan wurde für die Entsorgung von Abfällen durch Private geschaffen). Die Eigentümerin konnte dort immerhin eine private Bauschutt-Aufbereitungsanlage betreiben, auch wenn die Zone einer Abtretungspflicht unterstellt worden war. Damit war der erschliessungsbedingte Sondervorteil unmittelbar realisierbar. Vorliegend sind dem Beschwerdeführer und seinen Miteigentümern die Hände gebunden, sie können auf ihrer Parzelle gar nichts bauen.
2.6 Demnach ist in einem ersten Schritt festzuhalten, dass dem Grundstück des Beschwerdeführers mit der Erschliessung zwar objektiv ein Sondervorteil entsteht, dieser aber nicht unmittelbar realisierbar ist, da die Privateigentümer ihre Parzelle momentan aufgrund der Zonenzuordnung gar nicht überbauen können. Indes wird dieser Zustand nicht auf unbestimmte Zeit hin andauern. Der Beschwerdeführer ist im Jahr 2012 an die Gemeinde gelangt und hat dieser die Parzelle angeboten. Im Juni 2012 teilte ihm der Gemeinderat mit, er habe sich entschieden, momentan kein Angebot für die zum Verkauf stehende Parzelle Nr. 746 zu unterbreiten. Es bestehe zurzeit kein konkretes Projekt auf dem angrenzenden, gemeindeeigenen Grundstück, weshalb kein Bedarf bestehe, das Land zu erwerben. Diese setzten der Gemeinde formell die vom Gesetz in § 34 Abs. 2 PBG gesetzte Frist von fünf Jahren, um das Land zu erwerben oder der anstossenden Bauzone zuzuweisen. Spätestens im Herbst 2017 also wird über das weitere Schicksal der Parzelle entschieden werden müssen. Es fragt sich darum, wann die Beitragspflicht überhaupt entsteht, ob diese allenfalls gestundet werden kann oder ob – analog zur Regelung in § 23 GBV – die Beitragspflicht erst im Zeitpunkt der Zuweisung zur Wohnzone resp. der Übernahme durch die Gemeinde entsteht.
3.1 Der Beschwerdeführer bevorzugt in seinem Eventualantrag eine analoge Anwendung von § 23 GBV. Der Erlass einer ÖBA führe zu einer erheblichen Eigentumsbeschränkung, vergleichbar mit einer Zuweisung in die Landwirtschaftszone. Sie entziehe das Land jeglicher privaten Bautätigkeit. In Analogie zu § 23 Abs. 1 GBV sei die Beitragspflicht deshalb aufzuschieben, bis das Grundstück allenfalls in eine zu privaten Zwecken überbaubare Zone umgezont werde, denn erst ab diesem Zeitpunkt könnten die Eigentümer tatsächlich bauen. Die Gemeinde müsste für den Betrag solange «Bank spielen», was aber angesichts des der Regelung von § 23 GBV zugrunde liegenden Vorteilsprinzips durchaus sachgerecht sei. Sollte die Gemeinde stattdessen das Grundstück zwecks Realisierung einer öffentlichen Baute erwerben, wäre die Frage der Beitragspflicht der privaten Eigentümer ohnehin obsolet (bzw. hätte die Gemeinde ihren Beitrag bereits bezahlt).
3.2 Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst, d.h. nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen und Zielsetzungen auszulegen; dabei hat sich die Gesetzesauslegung vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz; gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis (BGE 126 II 228 E. 2a S. 230 mit Hinweisen). Eine echte Gesetzeslücke liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann (BGE 128 I 34 E. 3b S. 42). Eine solche «planwidrige Unvollständigkeit» (BGE 131 V 233. E. 4.1 S. 238) des Gesetzes darf vom Richter korrigiert werden, solange die Wertungen respektiert bleiben, welche dem Erlass zugrunde liegen. Rechtsprechung als normgebundene Tätigkeit darf fehlende oder falsche Normen nur ergänzen oder überspielen, wenn sich das Ergebnis widerspruchslos in den Erlass einfügt und die Grundentscheidungen des Erlasses respektiert (Pierre Tschannen / Ulrich Zimmerli / Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, § 25 N 11).
3.3 Wie gesehen, wird der Fall, in dem eine der ÖBA zugeteilte Parzelle im Privateigentum steht, durch die GBV nicht geregelt. Von einem qualifizierten Schweigen ist in diesem Zusammenhang nicht auszugehen. Der Verordnungsgeber dürfte die hier vorliegende, selten vorkommende und vom Verwaltungsgericht (soweit ersichtlich) noch nie beurteilte Konstellation schlicht nicht bedacht haben (zumal sie aus raumplanerischer Sicht nicht gewollt ist, was sich in § 34 Abs. 2 PBG widerspiegelt). Zudem ist es gar nicht möglich, jede erdenkbare Rechtsfrage gesetzlich ausformuliert zu regeln. Es handelt sich um eine echte Lücke, die nachfolgend, allenfalls auf dem Weg des Analogieschlusses (dazu grundlegend schon BGE 98 Ia 35 E. 3a S. 40 f.), zu schliessen ist.
3.4 Zu bedenken ist dabei, dass im Abgaberecht das Legalitätsprinzip gilt. Daran sah sich wohl auch das Thurgauer Verwaltungsgericht in seinem Entscheid TVR 1998 Nr. 26 gebunden. Soweit das formelle Gesetz die Abgabepflicht nicht abschliessend regelt, sondern die nähere rechtssatzmässige Ausgestaltung einer Exekutivbehörde überlässt, muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen selber festlegen. Für den Bereich der Steuern gilt dies ohne Einschränkung. Für gewisse Arten von Kausalabgaben können dagegen die Anforderungen an die formell-gesetzlichen Vorgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungsoder Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Die mögliche Lockerung betrifft in diesen Fällen nur die formell-gesetzlichen Vorgaben zur Bemessung, nicht aber die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstandes der Abgabe. Das Legalitätsprinzip soll bei Kausalabgaben – so eine immer wiederkehrende Formel des Bundesgerichts – weder seines Gehaltes entleert, noch auf der andern Seite in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts. Eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, in ZBl 2003 S. 516).
3.5 Wie der Beschwerdeführer ausführt, war das Verwaltungsgericht immer wieder gehalten, die durch die GBV vorgegebenen Normen in Beachtung verschiedener Grundsätze auszulegen. Massgeblich sind – als Ausdruck des Äquivalenzprinzips – das Verhältnismässigkeits- und Vorteilsprinzip, selbstredend auch das Kostendeckungsprinzip. Dabei ist die Grenze zwischen Auslegung und Lückenfüllung fliessend (siehe die Urteile des Bundesgerichts 1A.199/2000 bzw. 1P.373/2000). So fehlt in der GBV etwa auch eine Bestimmung für den Fall, da ein Grundstück der ÖBA-Zone, welches zum Verwaltungsvermögen der Gemeinde gehört, erschlossen wird. In SOG 1996 Nr. 23 befand das Verwaltungsgericht, auch solche Grundstücke seien beitragspflichtig, da sie durch die strassenmässige Erschliessung an Wert zunehmen. Daran ändere nichts, dass sie nicht verkauft werden könnten. Sie müssten dennoch für den Publikumsverkehr erschlossen werden. In SOG 2013 Nr. 33 zeigt sich die Anwendung des Äquivalenzprinzips bei der Frage, ob und wann ein Beitrag in Beachtung der Gemeindeautonomie zu ermässigen sei (siehe insbesondere E. 5.2 mit einer Zusammenstellung der Praxis). Insoweit muss es auch vorliegend möglich sein, zu prüfen, ob eine analoge Anwendung gegebener Normen möglich ist oder ob das Legalitätsprinzip dadurch verletzt würde.
3.6 § 23 GBV ist Ausdruck des Vorteilsprinzips. Der abzugeltende Sondervorteil besteht bei noch nicht überbauten Liegenschaften in der Überbaubarkeit und der damit verbundenen Wertsteigerung der Grundstücke (Hungerbühler, a.a.O., S. 511). Bei Grundstücken ausserhalb der Bauzone, die im Privateigentum stehen, hat die Erschliessung an sich noch nicht zur Folge, dass sie danach auch überbaut werden können. Ist der Eigentümer kein Landwirt, bedarf es zuvor einer Umzonung. Beim Landwirt ist zunächst zu prüfen, ob sein Bauvorhaben zonenkonform ist oder eine (vom Kanton zu erteilende) Ausnahmebewilligung möglich ist. Dieser erschwerten Ausgangslage hat der Verordnungsgeber bei Erlass von § 23 GBV Rechnung getragen. Der erschliessungsbedingte Mehrwert lässt sich erst realisieren, wenn auch die Überbaubarkeit der Parzelle gewährleistet ist. Für den Beschwerdeführer und seine Mitbeteiligten stellt sich die Situation noch komplizierter dar. Momentan können sie überhaupt nicht bauen. Bis spätestens Herbst 2017 wird die Gemeinde über das Schicksal der Parzelle zu beschliessen haben. Dann wird das Grundstück entweder der Wohnzone zugewiesen oder von der Gemeinde übernommen werden müssen. Dem Beschwerdeführer ist darin zuzustimmen, dass diese Konstellation direkt mit derjenigen in § 23 GBV zu vergleichen ist. Nicht anzuknüpfen ist allerdings an den Zeitpunkt, in welchem das Grundstück überbaut wird (siehe den Wortlaut von § 23 Abs. 1 Satz 2: «Die Beitragspflicht entsteht aber für unüberbaute Grundstücke erst im Zeitpunkt der Einzonung in die Bauzone oder der Überbauung»). Die Beitragspflicht ist lediglich so weit hinauszuschieben bis die planerische Zuordnung klar ist, d.h. bis die Parzelle Nr. 746 entweder einer der privaten Nutzung zugänglichen Zone zugeteilt oder von der Gemeinde übernommen wird. Im zweiten Fall hat die Gemeinde als neue Grundstückeigentümerin für den Beitrag aufzukommen, den sie aber dannzumal bereits bezahlt hätte. Demzufolge ist die Beschwerde zwar bezüglich des Hauptantrags ab-, hinsichtlich des Eventualantrags aber gutzuheissen.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 8. April 2015 (VWBES.2014.222)