SOG 2009 Nr. 22
§ 12 Abs. 2 VRG, § 13ter VV VSG. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das übergeordnete Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt, und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Aufgrund der hohen Regelungsdichte der kantonalen Bestimmungen besteht im Kanton Solothurn bei der Pensenbewilligung keine Gemeindeautonomie.
Sachverhalt:
Gestützt auf die eingereichten Planungsgrundlagen der Gemeinde A. hat das Amt für Volksschule und Kindergarten (AVK) am 12. Dezember 2008 für die Einführungsklasse – bei einem Bestand von 9 Schülerinnen und Schülern – ein Teilpensum mit 21 Lektionen bewilligt. Gegen diese Verfügung reichte die Gemeinde A. Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein. Darin beantragte sie, das Teilpensum für die Einführungsklasse sei für Sommer 2009/2010 mit mindestens 22.8 Lektionen (5 mal 4.56 Lektionen) zu bewilligen. Zur Begründung führte die Gemeinde sinngemäss aus, dass die bewilligten 21 Lektionen nicht ausreichen würden, um die Blockzeiten in der Einführungsklasse auch im Schuljahr 2009/2010 umsetzen zu können. Das Verwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Aus den Erwägungen:
2.a) Bezüglich der Legitimationsfrage kann auf § 12 Abs. 2 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG; BGS 124.11) verwiesen werden. Nach dieser Bestimmung sind die Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch eine Verfügung oder einen Entscheid berührt werden und ein schützenswertes kommunales Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben.
Das Rechtsschutzinteresse der Gemeinde wird nach dieser Bestimmung anerkannt, wenn es sich auf ein spezifisch kommunales Interesse bezieht. Ungenügend ist irgendein anderes öffentliches Interesse.
Die Gemeindebeschwerde dient nicht der Verwirklichung des objektiven Rechts, sondern vorab der Wahrung eigener öffentlicher Gemeindeinteressen bzw. dem Schutz der Interessen der Gemeindebevölkerung (Attilio R. Gadola: Die Behördenbeschwerde in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes – ein 'abstraktes' Beschwerderecht?, in: AJP 12/1993, S. 1463). Die Gemeinde ist deshalb nicht berechtigt, Beschwerde zur Verhinderung eines «rechtsfehlerhaften Präjudizes in der Rechtsanwendung» von Bundesrecht zu führen. Schutzwürdig ist beispielsweise ebenso wenig ein angebliches Anfechtungsinteresse, das effektiv auf Prestigedenken oder Rechthaberei beruht; die im Rechtsmittelverfahren desavouierte Vorinstanz ist jedenfalls nicht bereits aufgrund ihres Unterliegens vor der Beschwerdeinstanz zur Behördenbeschwerde ermächtigt (Fritz Gygi: Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 164). Es kann nicht darum gehen, mit der Behördenbeschwerde die Interessen einer unteren Behörde zu wahren, sondern einzig darum, die Interessen der betreffenden Körperschaft zu wahren (vgl. GER 1988 Nr. 35).
Die Gemeinde muss vielmehr die Verletzung eines spezifischen kommunalen öffentlichen Interesses glaubhaft machen. Ein derartiges Interesse ist nur gegeben, wenn die Gemeinde sich durch den Verfahrensausgang im Bereich der von ihr wahrzunehmenden öffentlichen Aufgaben einen tatsächlichen Vorteil verschaffen kann. Die Gemeinde muss nach einer in Lehre und Rechtsprechung verbreiteten Formulierung gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen sein. Gadola lehnt allerdings dieses Kriterium der «Privatbetroffenheit» ab. Massgeblich müsse sein, ob die Gemeinde zum Streitgegenstand eine besondere Beziehungsnähe hat. Einzig potentielle Betroffenheit in schutzwürdigen Interessen begründe die Legitimation zur Gemeindebeschwerde und damit ein legitimes Bedürfnis der Gebietskörperschaft, in einem Rechtsmittelverfahren substantielle eigene öffentliche Interessen geltend zu machen. Ein Rechtschutzinteresse sei zu bejahen, falls eine erfolgreiche Beschwerde geeignet ist, von der Gemeinde als Trägerin spezifischer öffentlicher Aufgaben wesentliche Nachteile abzuwenden oder ihr einen tatsächlichen Vorteil zu verschaffen (Attilio R. Gadola, a.a.O., S. 1467 ff.).
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das übergeordnete Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 117 Ia 355 E. 4a).
Ob und wieweit eine Gemeinde in einem bestimmten Bereich autonom ist, richtet sich also nach dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Ein geschützter kommunaler Autonomiebereich kann auch bei der Anwendung kantonalen Rechtes vorliegen, wenn dieses der Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit belässt (BGE 115 Ia 44 E. 3; BGE 110 Ia 199 E. 2a; BGE 103 Ia 488 E. 2). Der Schutz der Autonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus; ihr Vorliegen ist von Fall zu Fall differenzierend zu prüfen (BGE 115 Ia 44 E. 3).
b) Art. 3 der Verfassung des Kantons Solothurn (KV, BGS 111.11) enthält in Abs. 2 bezüglich der Selbständigkeit von Gemeinden bloss einen Gesetzgebungsauftrag. Art. 45 Abs. 2 KV sieht vor, was als selbstverständlich erscheint: Dass die Autonomie durch ein Gesetz eben eingeschränkt werden kann. § 12 VSG (Volksschulgesetz, BGS 413.111) besagt, dass das Departement für Bildung und Kultur Richtzahlen für die Klassenbestände der einzelnen Schularten und Unterrichtszweige festsetzt. Gemäss § 13ter VV VSG (Vollzugsverordnung zum Volksschulgesetz, BGS 413.121.1) werden die Unterrichtspensen pro Schulgemeinde für jedes Schuljahr durch die kantonale Aufsichtsbehörde bis spätestens 15. Januar namens des Departements festgelegt.
§ 4 Abs. 1 und 2 des Reglements über die Richtzahlen für die Klassenbestände der einzelnen Schularten und Unterrichtszweige (BGS 413.631) regelt die Abteilungsgrössen wie folgt:
„1 In einer Schulgemeinde sind durchschnittlich folgende Abteilungsgrössen
pro geführte Schulart bzw. Kindergarten anzustreben:
a) Kindergarten 22
b) Kleinklassen 10
c) Primarschulklassen 22
d) Oberschulklassen 14
e) Sekundarschulklassen 22
f) Bezirksschulklassen 22
2 Die Richtzahlen der Abteilungen sind an:
a) Kindergartenklassen 16-26
b) Kleinklassen 8-12
c) Primarschulklassen 16-26
d) Oberschulklassen 10-18
e) Sekundarschulklassen 16-26
f) Bezirksschulklassen 16-26
g) Sonderschulklassen 4-10
c) Der Schutz der Autonomie greift erst dann Platz, wenn die beanstandete kantonale Anordnung die Gemeinde in einem Bereich trifft, wo ihr das kantonale Recht einen im Hinblick auf ihre Rolle im Gemeinwesen und den damit verbundenen Zweck der Gemeindeautonomie erheblichen Spielraum selbständiger Gestaltung einräumt; dies ist nach dem Gesagten hier nicht der Fall. Gemäss § 13ter VV VSG ist für die Festsetzung der Unterrichtspensen pro Schulgemeinde für jedes Schuljahr einzig das Departement zuständig. In diesem Zusammenhang hat das Amt für Volksschule und Kindergarten auch das Kreisschreiben vom 2. Oktober 2008 für das Schuljahr 2009/2010 herausgegeben. Aufgrund der hohen Regelungsdichte der kantonalen Bestimmungen verbleibt den Gemeinden in diesem Bereich kein Entscheidungsspielraum. Demnach besteht im Kanton Solothurn bei der Pensenbewilligung keine Gemeindeautonomie. Es ist deshalb auch nicht ersichtlich, inwieweit die Gemeinde A. in ihrer Autonomie betroffen wäre. Es fehlt demnach vorliegend an einem schutzwürdigen kommunalen Interesse, auf welches sich die Gemeinde berufen könnte.
Verwaltungsgericht, Urteil vom 19. Mai 2009 (VWBES.2009.67)