SOG 2008 Nr. 26
§ 234 EG ZGB. Impropriation. Gesetzliche Grundlage. Zuständig ist erstinstanzlich der Regierungsrat. Er schafft nicht nur den Impropriationstitel, sondern legt auch die allenfalls geschuldete Entschädigung fest. Der nach der statistischen Methode ermittelte Verkehrswert ist alleroberste Richtschnur.
Sachverhalt:
Nach dem 1973 vom Regierungsrat genehmigten Bebauungsplan war im Bereich der heutigen Schluchtbachstrasse in D. vorgesehen, eine Strasse mit Trottoir von rund 8 m Breite zu bauen. Die Gemeinde erwarb damals Land ab den angrenzenden Grundstücken, unter anderem auch ab Grundbuch (GB) D. Nr. 43, im Gebiet des Grundstücks GB Nr. 257, das C. gehört und in der Wohnzone W3 liegt. Mit RRB Nr. 689/2000 wurden der Bauzonenplan und der Strassen- und Strassenklassifizierungsplan genehmigt. Die Schluchtbachstrasse ist eine Erschliessungsstrasse. Im Erschliessungsplan (RRB Nr. 1742/2002) wird die Strassenbreite auf der ganzen Länge (auch entlang von GB Nr. 257) mit 5,50 m angegeben. Ein Teil der Strassenparzelle GB Nr. 90078 wird nicht für die Strassenerschliessung benötigt.
Im September 2006 beschloss der Gemeinderat von D. die Erschliessung Schluchtbachstrasse Ost, 2. Etappe (ab GB Nr. 257 ostwärts) und genehmigte das entsprechende Vorprojekt. Der Plan sah neben dem Landerwerb auch die Abtretung des für die Strasse nicht benötigten Landstreifens nördlich der Schluchtbachstrasse an die Eigentümer von GB Nr. 257 vor. Zwischen der Gemeinde und dem Eigentümer von GB Nr. 257 konnte keine Einigung erzielt werden. Die Baukommission D. liess daher einen neuen Landerwerbsplan ausarbeiten und genehmigte diesen im April 2007. Es ist folgende Flächenbereinigung vorgesehen: Eine Baulandfläche von 80 m2 wird GB Nr. 257 für Fr. 250.00 pro m2 zugeschlagen. Eine Fläche von 5 m2 in der angrenzenden Uferschutzzone wird demselben Grundstück für Fr. 5.00 pro m2 zugeschlagen. Von der gesamten Fläche, die GB Nr. 257 zugeschlagen werden soll, liegt ein kleines Dreieck (8 m2) auf dem mit Entschädigungsvertrag durch die Gemeinde übernommenen Teil des Grundstückes GB Nr. 267. Gemäss dem neuen Landerwerbsplan ergibt sich im Osten von GB Nr. 257 ein gerader Grenzverlauf senkrecht zur Strasse.
Im August 2007 stellte die Einwohnergemeinde D. (Gesuchstellerin) ein Impropriationsgesuch auf der Grundlage des Landerwerbsplans vom 16. April 2007. Sie beantragte, der Eigentümer von GB D. Nr. 257 sei zu verpflichten, 85 m2 ab GB D. Nrn. 90078 und 267 gemäss erwähntem Landerwerbsplan zu einem gleichzeitig festzusetzenden Preis zu übernehmen. Der Regierungsrat entsprach dem Gesuch: Die Gesuchsgegner seien zu verpflichten, den Landstreifen zwischen der Schluchtbachstrasse und GB D. Nr. 257 gemäss Landerwerbsplan, gegen angemessene und mangels Einigung durch die Kantonale Schätzungskommission festzulegende Vergütung, zu Eigentum zu übernehmen. Die genaue Ermittlung der Flächen durch den Geometer bleibe vorbehalten. Das Verwaltungsgericht heisst die vom Grundeigentümer dagegen erhobene Beschwerde gut.
Aus den Erwägungen:
2. Die Impropriation ist das Gegenstück zur formellen Enteignung. Es kann sich die Notwendigkeit ergeben, einen Grundeigentümer zu verpflichten, eine Restparzelle zu Eigentum zu übernehmen. Es sind kaum publizierte Gerichtsentscheide vorhanden. Das Institut wird auch in der Lehre kaum beachtet. Der Kommentar Heinz Hess/Heinrich Weibel (Enteignungsrecht des Bundes, Bern 1986, N 4 zu Art. 18 EntG) begnügt sich damit, festzuhalten, dem Bundesrecht sei die in kantonalen Rechten vorkommende Impropriation fremd, die es erlaube, in einem der Enteignung nachgebildeten Verfahren, Grundeigentümern die zufolge eines Werkes entstandenen, anders nicht verwertbaren Parzellenabschnitte zwangsweise zuzuschlagen.
§ 234 EG ZGB (Gesetz über die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, BGS 211.1) lautet: „Verbleiben nach Ausführung eines mit dem Enteignungsrecht ausgestatteten Werkes dem Enteigner Landabschnitte, die für sich allein nicht verwertbar sind, so können die Eigentümer der anstossenden Grundstücke durch Beschluss des Regierungsrates verpflichtet werden, diese Parzellen zu übernehmen, sofern sie dadurch nicht unangemessen belastet werden.“
In den Verhandlungen des Kantonsrats lässt sich nachschlagen, dass die Impropriation 1952 als Neuheit eingeführt wurde. Man habe dafür einen Ausdruck in deutscher Sprache gesucht. Die Ausdrücke „Zuweisung“ oder „Zueignung“ wurden nicht als völlig klar und treffsicher erachtet. Es werde in der Praxis wohl um vereinzelte Parzellen und kleinere Abschnitte gehen, die nach Vollendung eines Werkes, namentlich einer Güterzusammenlegung, übrig bleiben, für sich allein nicht verwertbar seien und weder dem Werkbesitzer noch dem früheren Grundeigentümer als Enteignetem zu dienen vermögen, wohl aber dem Eigentümer des einen oder anderen anstossenden Grundstücks, dem sie dann zwangsweise sollen zugeteilt werden können, jedoch nur, sofern er dadurch nicht übermässig belastet werde. Um den ausserordentlichen und bloss ausnahmsweisen Charakter der Impropriation besonders zu markieren, habe man bestimmt, dass der Regierungsrat dafür zuständig sei (KRV 1952, S. 502).
3. Art. 26 BV (Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101) gewährleistet das Eigentum. Nach Art. 36 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Das EG ZGB ist ein Gesetz im formellen Sinn.
Von einem schweren Eingriff ist auszugehen, wenn Grundeigentum zwangsweise entzogen wird oder wenn durch Verbote und Gebote der bisherige oder künftig mögliche Gebrauch des Grundstücks verunmöglicht oder stark erschwert wird (BGE 109 Ia 190). Das Bundesgericht erachtet zum Beispiel eine Nutzungseinbusse von rund einem Drittel noch als leichten Eingriff in die Eigentumsgarantie (ZBl 1997, S. 368). Die Zueignung von 85 m2 zu 11 a Land ist deshalb ebenfalls als leicht einzustufen. Man könnte sich gar fragen, ob die Zueignung überhaupt einen Eingriff in die Eigentumsfreiheit darstellt. Es wird kein Land enteignet, im Gegenteil. Selbst wenn die Beschwerdeführer den vollen Preis bezahlen müssten, erhielten sie mit dem Land den realen Gegenwert dafür. Wirtschaftlich werden flüssige Mittel zwangsweise in ein Grundstück investiert.
Die Beschwerdeführer rügen, der Rechtssatz sei nicht hinreichend bestimmt, weil ein expliziter Hinweis auf die Entgeltlichkeit der Impropriation fehle. Das demokratische Gesetzgebungsverfahren soll ja gewährleisten, dass alle Vor- und Nachteile von Eigentumsbeschränkungen oder Eigentumskonkretisierungen offengelegt und einer rationalen Entscheidung zugeführt werden (Bernhard Eherenzeller et al.: Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich 2002, Rz 38 zu Art. 26 BV). Erhöhte Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage sind jedoch nur dann zu stellen, wenn der Grundrechtseingriff als schwer qualifiziert wird (Jörg Paul Müller: Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 606). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Aus den Materialien ergibt sich, dass die Impropriation namentlich für Güterzusammenlegungen eingeführt wurde. Dass dort ein Landabtausch entgeltlich erfolgt, versteht sich von selbst. Auch aus dem Umstand, dass die Impropriation das Gegenteil einer Expropriation ist, lässt sich ohne weiteres auf Entgeltlichkeit schliessen. Wäre die Zueignung als unentgeltlich konzipiert worden, hätte wohl auch kein Verbot einer übermässigen Belastung aufgestellt werden müssen. § 234 EG ZGB ist somit als gesetzliche Grundlage genügend. Die Beschwerdeführer werden durch das Verbot der übermässigen Belastung hinreichend geschützt.
4. Die Zueignung als zwangsweises Zuschlagen von Rechten gegen Bezahlung steht unter der dreifachen kumulativen Voraussetzung, dass
es sich um Restgrundstücke, für den Enteignungszweck nicht mehr benötigte Flächen handelt,
durch die Bezahlung beim Zugeeigneten keine übermässige Belastung entsteht und
eine selbständige Verwertung der Restfläche unmöglich ist.
Das erste und das dritte Erfordernis sind erfüllt, wie der Augenschein ergeben hat.
5. Die Bestimmung des Preises ist nach Auffassung der Vorinstanz nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Im Kantonsrat entbrannte seinerzeit eine Diskussion darüber, ob die Schätzungskommission oder der Regierungsrat für die Impropriation zuständig sein sollte. Das Parlament hat sich für die Zuständigkeit des Regierungsrates entschieden, obschon auch die Auffassung vertreten wurde, die Schätzungskommission sei wohl das geeignetere Organ, zumal vorgängig ein Augenschein zu nehmen sei. Aus dem Votum von Dr. Franz Josef Jeger könnte man folgern, die Regierung schaffe (wie bei der Enteignung) den Titel, die Schätzungskommission und das Verwaltungsgericht würden sich hernach um das Finanzielle kümmern (KRV 1952, S. 527 ff.). Die Zuständigkeit der Schätzungskommission hat aber keinen Eingang in das Gesetz gefunden (vgl. auch § 59 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation, GO, BGS 125.12). Der Kantonsrat hat sich grossmehrheitlich für die (alleinige) Zuständigkeit des Regierungsrates entschieden. Dies ist zum Beispiel im Kanton Aargau anders (AGVE 2006, S. 333 ff.)
Ein zweistufiges Verfahren wäre mit schwerwiegenden Nachteilen verbunden. Es ist nicht prozessökonomisch. Der Bürger, dem ein Landstück zwangsweise zugeeignet werden soll, müsste sich an mindestens zwei Verfahren beteiligen, ohne dazu den geringsten Anlass gegeben zu haben. Vor allem aber ist die Zumutbarkeit von Gesetzes wegen bereits bei der Schaffung des Impropriationstitels zu prüfen. Ein Erfordernis, das beim Gegenstück, bei der Enteignung, entfällt. Ohne Preisvorstellung lässt sich nicht entscheiden, ob die Beschwerdeführer (individuell konkret) übermässig belastet würden. Der Regierungsrat hätte sich somit auch zur Impropriationsentschädigung äussern müssen.
5. Die an der Verhandlung geäusserten Preisvorstellungen (Fr. 200.00 bis 300.00) sind unzumutbar. Der nach der statistischen Methode ermittelte Verkehrswert bildet alleroberste Richtschnur. Der Verkehrswert kann nur ganz ausnahmsweise erreicht werden (Ernst Kistler/René Müller: Baugesetz des Kantons Aargau, Lenzburg 2002, S. 215). Dem Umstand, dass – jedenfalls geringfügige – Änderungen der Parzellenflächen ungewollt sind und im Interesse eines zweckmässigen Resultats unfreiwillig erduldet werden müssen, wird in der Praxis mit einem Abschlag Rechnung getragen (BEZ 2007, S. 45). Man könnte auch argumentieren, das Land sei für die Gemeinde nicht bloss nutzlos, sondern auch unverkäuflich und damit wertlos, sonst müsste sie ja nicht zur Impropriation schreiten. Die Beschwerdeführer gewinnen ein paar Quadratmeter realisierbare Bruttogeschossfläche, da das zuzueignende Land – wie sich dem Zonenplan am Augenschein entnehmen liess – der Wohnzone zugewiesen ist. Die Überbaubarkeit der Parzelle wird aber in keiner Weise verbessert. Das Land, das den Beschwerdeführern zugeeignet werden soll, ist unförmig, liegt grösstenteils vor der Strassenbaulinie oder aber im Bachabstand. Es ist für die Beschwerdeführer aber subjektiv auch nicht völlig wertlos. Sie waren am Augenschein auch bereit, eine moderate Entschädigung zu entrichten. Mit Blick auf die Praxis bei so genannten Streifenenteignungen, Enteignungen von Vorgartenland, ist festzuhalten, dass es sich um klar minderwertige Flächenabschnitte handelt. Es kann nur eine Impropriationsentschädigung angemessen sein, die deutlich unter der Hälfte des Verkehrswerts liegt.
Es kann auch nicht angehen, dass eine Gemeinde viel zu viel Land enteignet und dann, bei der Jahre später erfolgenden Rückübertragung, einen satten Gewinn realisiert. Es erwies sich als viel zu aufwändig, den von der Gemeinde damals bezahlten Preis durch das Grundbuchamt ermitteln zu lassen, wurde doch damals das Grundbuch noch in Form von ledern gebundenen Folianten geführt. Nach der alten Praxis von so genannten „Strassenkäufen“ dürfte die Gemeinde damals aber kaum mehr als vielleicht Fr. 50.00 pro Quadratmeter bezahlt haben. (...)
Verwaltungsgericht, Urteil vom 4. August 2008 (VWBES.2008.72)