KSGE 2020 Nr. 15
GO § 56 Abs. 1 lit. B, VRG § 12. Kompetenzen, Kennzeichnungskontrolle Hunde; Legitimation, Gemeinden
Zuständigkeit des Kantonalen Steuergerichts betreffend Gebühren für die Kennzeichnungskontrolle von Hunden; Beschwerdelegitimation der Gemeinden gegen Verfügungen des Kantons in diesem Bereich.
Aus den Erwägungen
2. Gemäss § 56 Abs. 1 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation (GO; BGS 125.12) beurteilt das Kantonale Steuergericht Beschwerden und Rekurse gegen Entscheide über öffentlich-rechtliche Abgaben an Bund, Kanton und Gemeinden. In dieser Bestimmung wird in lit. b ausdrücklich auch die Hundesteuer genannt. Die Kontrollzeichengebühr, um welche es im vorliegenden Verfahren geht, steht mit der Hundesteuer in nahem Zusammenhang. Beide werden im Gesetz über das Halten von Hunden (Hundegesetz; BGS 614.71) zusammen behandelt, was insbesondere den Grundsatz der Erhebung sowie Zuständigkeit und Bezug betrifft (vgl. Hundegesetz § 11 ff.). Damit ist die einheitliche Zuständigkeit des Steuergerichts für beide Abgaben (Hundesteuer und Kontrollzeichengebühr) aufgrund von § 56 Abs. 1 lit. b GO gegeben. Die vom Verwaltungsgericht dem Kantonalen Steuergericht aufgrund der Zuständigkeitsbestimmungen der GO überwiesene Beschwerdeschrift wurde unbestrittenermassen frist- und formgerecht beim Verwaltungsgericht eingereicht, womit Frist und Form auch für das sachlich zuständige Steuergericht erfüllt sind (vgl. § 6 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes; VRG, BGS 124.11). Die Legitimation zur Beschwerdeführung beim Kantonalen Steuergericht ergibt sich aus der Verfahrensbeteiligung der Beschwerdeführung am vorinstanzlichen Verfahren mit negativem Ausgang (Beschwer) und der Rechtsweggarantie (Art. 29a Bundesverfassung, BV; vgl. Urteil des Steuergerichts vom 22.10.2018, SGDIV.2017.2, in Sachen Bürgergemeinde X vs. Einwohnergemeinde X, E. 2.2.2, unter gerichtsentscheide.so.ch). Die Beschwerdeführerin beruft sich auf die Beschwerdegründe des VRG gemäss dessen §§ 67bis und 12 sowie auf die Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV).
3. Streitig ist unter den Parteien, ob die Beschwerdeführerin als öffentlich-rechtliches Gemeinwesen zur Anfechtung der Verfügung des Amtes für Landwirtschaft vom 16.4.2018 legitimiert ist. Im Folgenden ist zu prüfen, ob das Volkswirtschaftsdepartement zu Recht nicht auf die Beschwerde der Einwohnergemeinde Y eingetreten ist.
Die Beschwerdelegitimation vor den kantonalen Verwaltungsbehörden bestimmt sich nach § 12 VRG. Danach ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Verlangt ist somit nebst der formellen Beschwer (Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren mit Unterliegen, was im konkreten Fall unbestritten erfüllt ist), dass eine Beschwerde führende Person über eine besondere Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt, durch sie mehr als jedermann betroffen ist und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zu ziehen vermag. Ob diese besondere Beziehungsnähe vorliegt, ist unter Würdigung der konkreten Verhältnisse zu beurteilen.
Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten. Das Gemeinwesen kann sich darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid „gleich oder ähnlich einer Privatperson betroffen ist“. Zusätzlich sind Gemeinden zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wenn sie durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als Träger hoheitlicher Gewalt berührt sind und die Verletzung ihrer Autonomie geltend machen. Das Bundesgericht hält die beiden Fallkonstellationen in seiner Praxis nicht sauber auseinander und entscheidet nach den konkreten Umständen des Einzelfalles (vgl. MICHAEL PFLÜGER, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Diss., Zürich/St. Gallen 2013, N 232 ff., mit Hinweisen zur Praxis des Bundesgerichts; BGE 140 V 328 ff. E 4.1; 138 I 143 E 1.3.1).
4. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei durch die Verfügung des Veterinärdienstes vom 16.4.2018 in der eigenen Autonomie verletzt worden. Zum Entscheid über die Frage über die Legitimation im Zusammenhang mit der Anrufung der verfassungsmässig geschützten Gemeindeautonomie (vgl. Art. 50 Abs. 1 BV) sind nach der Praxis des Bundesgerichts die konkreten Umstände des Einzelfalles entscheidend. Dazu hat das Bundesgericht verschiedene Kriterien entwickelt (vgl. PFLÜGER, Diss., a.a.O., N 402 ff., mit Hinweisen zur Praxis des Bundesgerichts). Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (vgl. BGE 141 I 36 E. 5.3 S. 42 f.; Verwaltungsgerichtsentscheid vom 10.9.2018, VWBES.2017.441, E. 1.2, unter gerichtsentscheide.so.ch). Die Anwendung dieser Praxis führt im vorliegenden Fall zu folgendem Ergebnis:
Die Erhebung der im vorliegenden Fall zur Diskussion stehenden Kontrollzeichenge-bühr ist im Gesetz über das Halten von Hunden vorgeschrieben (vgl. § 11 des Hundegesetzes). Veranlagung und Bezug der Abgaben erfolgen durch die Einwohnergemeinden (vgl. § 14 des Hundegesetzes; § 1 Abs. 4 der Verordnung zum Gesetz über das Halten von Hunden/ Hundeverordnung; SR 614.72). Damit liegt eine durch Gesetz vorgeschriebene Gebührenerhebung durch die Einwohnergemeinden vor. Im Unterschied zur ebenfalls im Hundegesetz vorgesehenen Hundesteuer, deren Erträge an die Einwohnergemeinden fallen und wofür die Gemeinden den Abgabensatz selber festlegen können (vgl. § 11 Abs. 2 und 3 des Hundegesetzes), fallen die Einnahmen aus der Erhebung der Kontrollzeichengebühr, deren Höhe der Kantonsrat im kantonalen Gebührentarif festlegt, an den Kanton (vgl. § 1 in Verbindung mit § 6 und § 115 Abs. 1 lit. c des vom Kantonsrat erlassenen Kantonalen Gebührentarifs, Gebührentarif, GT; SR 615.11). Es handelt sich dabei um eine den Gemeinden vom Kanton übertragene Aufgabe im hoheitlichen Bereich (vgl. Art. 50 der Kantonsverfassung; SR 111.1). Die Regelung des übergeordneten Kantons ist für diese Aufgabe derart detailliert, dass die Einwohnergemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (Veranlagung, Bezug und Verwendung der Kontrollgebühr) über keinerlei Ermessen verfügen, weder in der Rechtssetzung noch in der Rechtsanwendung. Die Gemeinden haben im vorliegenden Fall bei der Erhebung der Kontrollzeichengebühr „keine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit“, welche nach der Praxis des Bundesgerichts zur Anerkennung der verfassungsmässig geschützten Autonomie auch im Bereich der Anwendung kantonalen Rechts vorausgesetzt werden muss. Die Gemeinden erscheinen in diesem Bereich der Erhebung der Kontrollgebühr (anders als bei der Erhebung der Hundesteuer) als blosse Vollzugsorgane mit keiner oder nur geringer Entscheidungsfreiheit (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich 2016, N 1906 und 1921 mit Hinweisen zur Bundesgerichtspraxis, wie BGE 138 I 143). Damit ist davon auszugehen, dass sich die Beschwerdeführerin gegen die Erhebung der Kontrollzeichengebühr nicht auf die verfassungsmässig geschützte Gemeindeautonomie berufen kann. Die mit der Verfügung vom 16.4.2018 von der Beschwerdeführerin verlangte Zahlung kann somit nicht gestützt auf die Gemeindeautonomie angefochten werden.
5. Die Legitimation des öffentlich-rechtlichen Gemeinwesens kann sich nach der bundesgerichtlichen Praxis auch daraus ergeben, dass ein Gemeinwesen vom angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich einer Privatperson betroffen ist. Michael Pflüger zieht aus seiner Analyse der bundesgerichtlichen Praxis den Schluss, dass das Gemeinwesen insbesondere dann „gleich oder ähnlich einer Privatperson betroffen“ ist, wenn das Gemeinwesen vom angefochtenen Entscheid in vermögensrechtlichen Interessen tangiert ist und wenn dieser finanzielle Nachteil ein direkter bzw. unmittelbarer ist. Der angefochtene Entscheid muss das Gemeinwesen entweder zur Zahlung einer Geldleistung oder wenigstens zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen mit direkten finanziellen Folgen verpflichten. Zudem muss der finanzielle Nachteil mehr sein als blosse Nebenerscheinung des strittigen Rechtsverhältnisses (PFLÜGER, Diss., a.a.O., N 309 ff.; MICHAEL PFLÜGER, Die Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen in der bernischen Verwaltungsrechtspflege, BVR 2013, S. 201 ff., Ziffer 4.1 lit. a). Letztlich geht es um eine kasuistische Betrachtungsweise, ob ein Gemeinwesen „gleich oder ähnlich einer Privatperson betroffen ist“ (PFLÜGER, Diss., a.a.O., N 311).
Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin durch die angefochtene Verfügung einen direkten (unmittelbaren) finanziellen Nachteil erleidet (PFLÜGER, Diss., a.a.O., N 283). Sie muss dem Kanton den von diesem bemessenen Totalbetrag der auf ihrem Gemeindegebiet anfallenden Kontrollgebühren bezahlen. Obwohl sich die Gemeinde bei den Hundehaltern dafür refinanzieren kann, ist sie durch die finanzielle Forderung des Kantons in ihrem Vermögen direkt betroffen (PFLÜGER, Diss., a.a.O., N 284). Die von der angefochtenen Verfügung bezifferte Forderung ist mehr als eine blosse Nebenerscheinung (wie Verfahrens- oder Parteikosten) des streitigen Rechtsverhältnisses (PFLÜGER, Diss., a.a.O., N 285 f.). Die Geldforderung des Kantons tangiert das Finanz- und Gemeindevermögen der Beschwerdeführerin (PFLÜGER, Diss., a.a.O., N 287 ff.). Für die Legitimation spricht auch, dass die Beschwerdeführerin als Verfügungsadressatin auf der Passivseite des Streites steht und einen Anspruch gegen sich abwenden will (PFLÜGER, Diss., a.a.O., N 294). Die Beschwerdeführerin ist durch die angefochtene Verfügung in ihren finanziellen Interessen direkt betroffen und sucht dagegen Rechtsschutz. Ihre Rechtsstellung ist mit einer Privatperson vergleichbar. Die ihr gegenüber zur Anwendung gebrachte Norm (Abgabeerhebung für den Aufwand betr. Kontrollgebühren) ist mit für Privaten geltenden Normen vergleichbar (PFLÜGER, Diss., a.a.O., N 310). Zudem spricht auch das Kriterium des aufsichtsähnlichen Vorgehens der Kantonsbehörden gegenüber der Beschwerdeführerin für die Zuerkennung der Beschwerdelegitimation (vgl. BGE 136 II 457; PFLÜGER, a.a.O., N 241 ff.). Das von der Beschwerdeführerin betriebene Beschwerdeverfahren hat präjudizielle Wirkung und ein materieller Entscheid hat für alle Einwohnergemeinden im Kantonsgebiet Bedeutung.
Die konkreten Umstände zeigen, dass die Beschwerdeführerin durch die angefochtene Verfügung in ihrem schutzwürdigen Interesse, vergleichbar einer Privatperson, besonders berührt ist. Sie hat eine besondere Beziehungsnähe zur Streitsache und ist dadurch mehr als jedermann betroffen.
6. Damit ist die Beschwerdeführerin legitimiert gegen die Verfügung des Amtes für Landwirtschaft, Veterinärdienst, vom 16.4.2018 beim Volkswirtschaftsdepartement Be-schwerde zu erheben, was zur Gutheissung der Beschwerde vom 13.8.2018 im Sinne des Eventualantrags führt. Der Fall ist an die Vorinstanz zum materiellen Entscheid zurückzuweisen. Dabei wird auch zu entscheiden sein, ob das Amt für Landwirtschaft überhaupt verfügungsbefugt war und ob der Kanton seine Forderung nicht auf dem Klageweg geltend machen müsste.
Steuergericht, Urteil vom 2. März 2020 (SGDIV.2019.2)