18-1478 / 18-1509 / 18-1550 / 18-1636 / 18-6370 / 18-6564 / 18-6716 / 18-6738 / 18-6857 — St.Gallen Sonstiges 23.06.2020 18-1478 / 18-1509 / 18-1550 / 18-1636 / 18-6370 / 18-6564 / 18-6716 / 18-6738 / 18-6857

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/45 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 18-1478 / 18-1509 / 18-1550 / 18-1636 / 18-6370 / 18-6564 / 18-6716 / 18-6738 / 18-6857 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 07.07.2020 Entscheiddatum: 23.06.2020 BDE 2020 Nr. 56 Art. 11, 13, 17, 18 und 19 UVPV, Art. 4 Abs. 1, 21 Abs. 2 und 25a RPG, Art. 39 f. StrG. Im Verfahren der Anfechtung einer noch nicht rechtskräftigen Baubewilligung ist bei unterbliebener oder unvollständiger Umweltverträglichkeitsprüfung vom Grundsatz der Aufhebung der Bewilligung auszugehen, sofern aufgrund der vorliegenden Informationen die Bewilligungsfähigkeit nicht erstellt ist; im Planverfahren dagegen ist es möglich, nur den den Planerlass betreffenden Einspracheentscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur nachträglichen Prüfung und zum Entscheid über die Umweltverträglichkeit an die Vorinstanz zurückzuweisen (Erw. 4). Liegen seit dem Genehmigungsdatum der Gesamtrevision einer Ortsplanung und dem Erlass eines nachfolgenden Teilzonenplans nur gerade drei Jahre, handelt es sich aus raumplanerischer Sicht noch um eine sehr neue Ortsplanung, weshalb das Interesse an ihrer Beständigkeit von vornherein sehr hoch zu gewichten ist (Erw. 5). Wenn die betroffene Bevölkerung vor dem Erlass eines Nutzungsplans keinerlei Gelegenheit hatte, diesen zu prüfen, ihre Meinung zu äussern, Anregungen zu hinterlegen sowie eine Antwort der Planungsbehörde darauf zu erhalten, hat es die Planungsbehörde versäumt, ein Mitwirkungsverfahren durchzuführen, das den bundesrechtlichen Anforderungen genügt (Erw. 6). Der Strassenbau beruht im Kanton St.Gallen auf einem Nutzungsplan im Sinn von Art. 14 Abs. 1 RPG, dem sogenannten "Teilstrassenplan", der die zugrundliegende Zone überlagert. Ein Strassenbauprojekt ("Teilstrassenplan") hat insbesondere einen Situationsplan, den Landbedarf für die dauernde und vorübergehende Beanspruchung des Bodens, allfällige Baulinien und die "Einteilung von Gemeindestrassen" zu enthalten. Die "Einteilung von Gemeindestrassen", in der Praxis regelmässig als "Klassierung" bezeichnet, stellt damit (neben Bauprojekt, Landbedarf und Baulinien) bloss einen – in der Regel nicht eigenständigen – Teilbereich des Teilstrassenplans dar. Folglich ist die Klassierung bzw. Öffentlicherklärung einer noch nicht vorhandenen

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 2/45 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Verkehrsanlage nicht möglich, weil die Klassierung stets an ein Strassenbauprojekt anschliesst bzw. Folge desselben ist, nicht jedoch umgekehrt (Erw. 7). Hat ein für die Erschliessung eines Planperimeters erforderliches Strassenbauprojekt unmittelbare Auswirkungen auf den Perimeter oder sonstige Festlegungen eines Sondernutzungsplans, sind die beiden Nutzungspläne sowohl materiell als auch formell zwingend miteinander zu koordinieren (Erw. 8.8). // (Gegen diesen Entscheid wurde Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben.) BDE 2020 Nr. 56 finden Sie im angehängten PDF-Dokument

Kanton St.Gallen Baudepartement

18-1478/18-1509/18-1550/18-1636/18-6370/18-6564/18-6716/18-6738/18-6857

Entscheid Nr. 56/2020 vom 23. Juni 2020 Rekurrent 1

Rekurrentin 2

Rekurrentin 3

Rekurrentin 4

Rekurrentin 5

A.___

B.___ vertreten durch Dr. Felix Huber, Rechtsanwalt, Mühlebachstrasse 38, 8008 Zürich

C.___ bestehend aus: vertreten durch lic.iur. Marcel Landolt, Rechtsanwalt, Molkereistrasse 1, 8645 Jona

D.___ vertreten durch Dr. Christoph Bürgi, Rechtsanwalt, Blumenbergplatz 1, 9000 St.Gallen

E.___ vertreten durch M.A.HSG Linus Hofmann, Rechtsanwalt, Lattenhofweg 4, 8645 Y.___

gegen

Vorinstanz Z.___ (Einspracheentscheid des Z.___ vom 19. Februar 2018 bzw. Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018)

Rekursgegnerin 1 (in Bezug auf alle Rekurse)

Rekursgegnerin 2 (in Bezug auf die Rekurse gegen den Teilzonenplan)

F.___bestehend aus G.___ und H.___ vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechtsanwalt, Oberer Graben 16, 9001 St.Gallen

I.___ Betreff Teilzonenplan "K.__" Gestaltungsplan "K.___" mit besonderen Vorschriften Teilstrassenplan "Gestaltungsplan K.___" Änderung Überbauungsplan "J.___" Umweltverträglichkeitsbericht "Gestaltungsplan K.___"

Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 2/43

Sachverhalt A. a) Die F.___, X.___, ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 001, 002, 003 und 004, alle Grundbuch Y.___. Die I.___, W.___, ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 005. Die Grundstücke sind nach dem geltenden Zonenplan der Stadt Y.___ vom 9. März 2011 der viergeschossigen Kernzone (K4B) zugeteilt. Sie liegen zwischen M.___strasse (Kantonsstrasse), N.___strasse (Gemeindestrasse 1. Klasse) und O.___strasse (Gemeindestrasse 2. Klasse).

b) Auf Grundstück Nr. 003 befindet sich das K.___ 1 (u.a. mit einem L.___-Markt im Untergeschoss und einem Möbelgeschäft in den Obergeschossen). Das Grundstück Nr. 002 ist mit einem dreigeschossigen Gebäude der P.___, V.___, überbaut, in dem heute einzig der "Kabelkeller" und Teile des Erdgeschosses noch genutzt sind, und auf Grundstück Nr. 001 befindet sich eine Autowaschstrasse. Südlich dieser Grundstücke besteht auf dem Grundstück Nr. 004 ein grosser asphaltierter Parkplatz und unmittelbar westlich davon, auf Grundstück Nr. 005, ein Q.___-Markt. Südlich des Parkplatzes, auf Grundstück Nr. 006, befindet sich das K.___2, in dem u.a. ein Baumarkt und ein Gartencenter betrieben werden. Zwischen dem K.___1 und dem K.___2 liegt das der Wohnzone für viergeschossige Bauten zugeteilte Grundstück Nr. 007, das mit dem elfgeschossigen "R.___-Hochhaus" aus den 1960er-Jahren überbaut ist. Das Grundstück Nr. 007 und das nördlich angrenzende Grundstück Nr. 003, auf dem sich das K.___1 befindet, liegen innerhalb des Perimeters des Überbauungsplans "J.___" vom 15. August 1971.

M.___strasse N.___strasse O.___strasse

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c) Der Rechtsvorgänger der F.___ und die Stadt Y.___ vereinbarten im Sommer des Jahrs 2011 für die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003 und 004 ein Sondernutzungsplanverfahren durchzuführen, um das K.___1 zu ersetzen und das gesamte Areal aufzuwerten. In der Folge wurde unter Beizug der Stadtbildkommission ein Studienwettbewerb durchgeführt, aus dem das Projekt "S.___" als Sieger hervorging. Das Siegerprojekt wurde anschliessend weiterentwickelt und zu einem "Richtprojekt" ausgearbeitet. Weil dieses Projekt die Erstellung von Gebäuden mit acht Vollgeschossen vorsah, wurde für seine Umsetzung nicht nur ein Gestaltungsplan erarbeitet, sondern gleichzeitig auch ein Teilzonenplan, der das Gestaltungsplangebiet der höchstmöglichen (fünfgeschossigen) Bauklasse (K5A) zuteilte, welche die Zonenordnung von Y.___ kennt. Um den Teilzonenplanperimeter zweckmässig abgrenzen zu können, wurde in diesen – im Unterschied zum Gestaltungsplanperimeter – auch das Grundstück Nr. 005 der I.___ einbezogen.

d) In der Folge liess die Planungsbehörde die verschiedenen Erlasse beim Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) vorprüfen. Mit Bericht vom 29. November 2013 teilte das AREG mit, dass es keine Einwände gegen den Teilzonenplan habe, sofern dieser mit einem Gestaltungsplan gekoppelt werde; zudem gewährleiste der Gestaltungsplanentwurf nach Ansicht des Hochbauamtes (HBA) im Grundsatz eine städtebaulich vorzügliche Gesamtüberbauung. Allerdings wiesen der Gestaltungsplan und die zugehörigen besonderen Vorschriften erhebliche Mängel auf, weshalb sie umfassend überarbeitet werden müssten. Eine Genehmigung für den Gestaltungsplan in dieser Form könne nicht in Aussicht gestellt werden. Hinzu komme, dass gemäss dem vorliegenden Verkehrsgutachten Ausbauten am Strassennetz unumgänglich seien; die Genehmigung von Teilzonen-, Gestaltungs- und Teilstrassenplan setze somit zusätzlich ein genehmigungsfähiges Strassenprojekt voraus.

e) Die Erlasse wurden daraufhin überarbeitet, aber keiner weiteren Vorprüfung mehr unterzogen. Weil im Gestaltungsplangebiet gemäss Richtprojekt ein Einkaufszentrum mit einer Verkaufsfläche von mehr als 7'500 m2 vorgesehen war und das Vorhaben deshalb vom Z.___ gemäss Ziff. 80.5 des Anhangs der eidgenössischen Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (SR 814.011; abgekürzt UVPV) als UVP-pflichtig beurteilt wurde, wurde am 28. Januar 2014 durch die T.___ ein Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) erstellt.

B. a) Am 3. März 2014 erliess der Z.___ den Teilzonenplan "K.___" (im Folgenden Teilzonenplan). Gemäss Plan sollen die Grundstücke Nrn. 005, 001, 002, 003 und 004 mit einer Gesamtfläche von 21'970 m2 von der K4B in die K5A umgezont werden. Gemäss Ziff. 2 des Planungsberichts zum Teilzonenplan vom 27. Februar 2014 soll der Zonenplan nur deswegen geändert werden, um den Gestaltungsplan erlassen zu können; "die Zonierung sei mit dem Bauprojekt bzw. dem Gestaltungsplan verknüpft". Das Grundstück

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Nr. 005 der I.___ werde nur deshalb zusätzlich in den Erlass einbezogen, um eine zweckmässige Zonenabgrenzung zu erreichen.

b) Ebenfalls am 3. März 2014 erliess der Z.___ für die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003 und 004 mit einer Gesamtfläche von 17'809 m2 den Gestaltungsplan "K.___" (im Folgenden Gestaltungsplan) mit besonderen Vorschriften (besV). Gemäss Erlass sind im Plangebiet u.a. drei Baubereiche mit jeweils zwei achtgeschossigen Wohn- und Gewerbebauten (A1 und A3, B1 und B3 sowie C1 und C3) vorgesehen. Weiter ist die Zufahrt zur mehrgeschossigen Tiefgarage über die N.___strasse geplant.

Ausschnitt Gestaltungsplan "K.___"

Nach Art. 3 besV bezweckt der Gestaltungsplan das mit Juryentscheid vom 29. November 2012 gewählte Projektkonzept "S.___" baurechtlich zu sichern und dessen Umsetzung zu gewährleisten. Es soll ein Siedlungsschwerpunkt mit publikumsintensiven Einrichtungen realisiert werden, dessen städtebauliche, architektonische und landschaftsarchitektonische Qualität besonders hochstehend ist. Weiter soll die Regelung der Erschliessung und Parkierung gewährleistet und ein attraktives und durchmischtes Quartierzentrum mit einem breiten Angebot von unterschiedlichen Gerwerbeflächen und Wohnungsgrundrissen angestrebt werden. Art. 4 besV sieht für das Plangebiet eine Ausnützungsziffer (AZ) von 1,68 oder maximal 30'000 m2 vor. Nach Art. 5 Abs. 2 besV dürfen davon höchstens 2'500 m2 als kundenintensive Nutzungen verwirklicht werden. Die gewerbliche Nutzung, insbesondere jene mit hohem Publikumsverkehr, ist nach Art. 5 Abs. 1 besV in den Untergeschossen, Erdgeschossen und teilweise in den ersten Obergeschossen anzuordnen. Die erforderlichen Abstellplätze für Personenwagen sind, mit Ausnahme der im Gestaltungsplan dargestellten (oberirdischen) Parkierungsflächen, in der

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unterirdischen Tiefgarage anzuordnen (Art. 12 Abs. 2 besV). Die Anlieferung der Lastwagen ist dabei im zweiten Untergeschoss anzuordnen und durch die Tiefgaragenzu- und -wegfahrt zu erschliessen (Art. 13 Abs. 1 besV).

c) Weiter erliess der Z.___ am 3. März 2014 auch den Teilstrassenplan "Gestaltungsplan K.___" (im Folgenden Teilstrassenplan). Mit diesem sollen das spätere Erstellen von Gemeindewegen erster und zweiter Klasse in Nord-Süd- sowie West- Ost-Richtung durch das Plangebiet und die Verlängerung der bestehenden N.___strasse um rund 20 m nach Osten gesichert werden.

d) Am 3. März 2014 erliess der Z.___ zudem die Änderung des Überbauungsplans "J.___" mit besV (im Folgenden Änderung Überbauungsplan). Gemäss Erlass ist vorgesehen, das neu im Gestaltungsplan liegende und mit dem K.___1 überbaute Grundstück Nr. 003 aus dem Perimeter des geltenden Überbauungsplans zu entlassen und dessen besV für den im Planperimeter verbleibenden Grundstücksteil u.a. so anzupassen, dass die AZ von 0,66 auf 0,99 erhöht wird.

e) Schliesslich beschloss der Z.___ am 3. März 2014 auch, den "zur Genehmigung" vorliegenden UVB, aus dem sich ergebe, dass sämtliche Umweltvorschriften mit dem Gestaltungsplan eingehalten werden könnten, öffentlich aufzulegen. Zur Begründung der UVP- Pflicht führte der Stadtrat aus, im Planperimeter sei ein Einkaufszentrum mit einer Verkaufsfläche von mehr als 7'500 m2 vorgesehen, womit das Vorhaben UVP-pflichtig sei.

C. a) Teilzonen-, Gestaltungs-, Teilstrassen-, Änderung Überbauungsplan und UVB lagen vom 25. März bis 23. April 2014 öffentlich auf. Innert Auflagefrist erhoben u.a. B.___, Nussbaumen, vertreten durch Dr. Felix Huber, Rechtsanwalt, Zürich, die C.___, vertreten durch lic.iur. Marcel Landolt, Rechtsanwalt, Jona, die D.___, Zürich, vertreten durch Dr. Christoph Bürgi, Rechtsanwalt, St.Gallen, und A.___ Einsprachen gegen sämtliche Erlasse beim Z.___. Weiter erhob die E.___, T.___, vertreten durch M.A.HSG Linus Hofmann, Rechtsanwalt, Y.___, Einsprache gegen den Teilzonenplan.

b) In der Folge führte die Planungsbehörde Augenscheine und Einspracheverhandlungen durch.

c) Weil das Verkehrskonzept der U.___, vom 23. Juli 2013 (im Folgenden 1. Verkehrsgutachten), auf dem auch der UVB beruhte, für die Projektrealisierung einen Ausbau des Knotens "M.___strasse/N.___strasse" verlangte, wurde durch das kantonale Tiefbauamt (TBA) ein Strassenprojekt erarbeitet, das einen Ausbau des Strassenknotens vorsah. Gegen den von der Politischen Gemeinde Y.___ für dieses Projekt zu leistenden Finanzbeitrag wurde im

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Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens nach Art. 35 des Strassengesetzes (sGS 732.1; abgekürzt StrG) das Referendum ergriffen. Am 19. März 2017 fand in Y.___ eine Volksabstimmung statt, anlässlich derer das vom Kanton vorgesehene Kantonsstrassenprojekt "M.___strasse" von den Stimmberechtigten abgelehnt wurde.

d) Die Einspracheverhandlungen und die Ablehnung des Knotenausbaus M.___strasse/N.___strasse führten in weiterer Folge zu Anpassungen am Gestaltungsplan, den besV, dem Planungsbericht und dem dem UVB zugrundeliegenden 1. Verkehrsgutachten. Die Änderungen betrafen einerseits die vorgesehenen Zufahrten ins Plangebiet und anderseits eine teilweise Überdachung des zwischen den Baubereichen A, B und C vorgesehenen Platzes. Am 4. September 2017 erliess der Z.___ diese "1. Teiländerung des Gestaltungsplans K.___ mit besonderen Vorschriften". Die Änderungen am Gestaltungsplan, den besV und dem Planungsbericht lagen vom 26. Oktober bis 24. November 2017 öffentlich auf. Innert Auflagefrist erhoben wiederum die C.___ und die D.___, beide durch ihre jeweiligen Rechtsvertreter, sowie A.___ jeweils separate Einsprachen beim Z.___.

e) Mit separaten Beschlüssen vom 19. Februar 2018 wies der Z.___ sämtliche Einsprachen gegen Teilzonen-, Gestaltungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungsplan ab. Zur Begründung wurde u.a. geltend gemacht, die Zonenplanänderung sei aus öffentlichen Interessen geboten, um an diesem Ort – wie im kommunalen Richtplan vorgesehen – einen neuen Siedlungsschwerpunkt mit verdichteter Nutzung verwirklichen zu können. Der Planperimeter sei zweckmässig abgegrenzt, weil er ein geschlossenes, von bestehenden Strassen umgrenztes Gebiet beschlage. Eine Ausdehnung des Planperimeters Richtung Süden, über die N.___strasse hinaus, mache planerisch keinen Sinn. Das Vorhaben mit kundenintensiven Verkaufsflächen von 2'500 m2 und übrigen Verkaufsflächen von 5'500 m2 sei offensichtlich UVP-pflichtig. Massgebliches Verfahren für die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) sei das Gestaltungsplanverfahren, weshalb von der Grundeigentümerin auch ein UVB eingereicht worden sei. Entgegen den Ausführungen in einzelnen Einsprachen hätten sich dessen Grundlagen während der Dauer der Einspracheverfahren nicht verändert; er sei weiterhin aktuell und habe deshalb auch nicht angepasst werden müssen. Zwar basiere der UVB noch auf dem 1. Verkehrsgutachten, welches inzwischen durch das verkehrstechnische Gutachten der U2.___, Schlussbericht vom 12. Juli 2017 (im Folgenden 2. Verkehrsgutachten), abgelöst und im Rahmen der Auflage der "1. Teiländerung des Gestaltungsplans K.___ mit besonderen Vorschriften" öffentlich bekannt gemacht worden sei. Aus dem neuen, 2. Verkehrsgutachten ergebe sich, dass die Zunahme des Verkehrs – entgegen der ersten Annahme – nur noch marginal ausfalle und die Erschliessung damit weiterhin gegeben sei; folglich stehe die geplante Erschliessung des Plangebiets der Genehmigung des Gestaltungsplans nicht entgegen. Der Gestaltungsplan habe auch keine materielle Zonenplanänderung zur Folge, weil die AZ lediglich 1,68 betrage und damit der AZ der K4B (einschliesslich 20 %-Bonus) entspreche. Er stelle vielmehr eine

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städtebaulich vorzüglich gestaltete Gesamtüberbauung sicher und führe nicht zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Nachbarinteressen. Es würden – entgegen der Ansicht der Einsprecher – keine Hochhäuser mit über 25 m Höhe geplant. Ob die im Gestaltungsplan angegebene Höhenkote im Bereich des geplanten Platzes zwischen den Baubereichen A, B und C stimme oder nicht, sei dafür nicht entscheidend. Massgebend sei einzig, dass die Gebäudehöhe der sechs achtgeschossigen Bauten im Rahmen des Baugesuchs nur höchstens 25 m ab Niveaupunkt betragen dürfe, wie es in der Vereinbarung zwischen der Planungsbehörde und der Rekursgegnerin 1 bestimmt worden sei. Aus dem "Schallschutznachweis nach LSV" der U3.___, vom 18. September 2013 (im Folgenden Schallschutznachweis) ergebe sich zwar, dass an Teilen der geplanten westlichen und nördlichen Gebäudefassaden die Immissionsgrenzwerte um bis zu höchstens 4 dB(A) überschritten seien. Dieser Umstand verwundere angesichts der hohen Verkehrsbelastung der M.___strasse aber nicht weiter; ihm werde im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren noch Beachtung geschenkt werden müssen. Mit den im UVB und im Schallschutznachweis aufgezeigten Massnahmen könnten die umweltschutzrechtlichen Bestimmungen jedenfalls eingehalten werden.

f) Der Teilzonenplan wurde vom 6. März bis 16. April 2018 dem fakultativen Referendum unterstellt. Weil dieses ergriffen wurde, fand am 23. September 2018 eine Volksabstimmung statt, anlässlich derer der Teilzonenplan mit 4'491 Ja- gegen 3'342 Nein-Stimmen angenommen wurde. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2018 gab der Z.___ den Einsprechern von der Zustimmung der Bürgerschaft Kenntnis und eröffnete ihnen die Rekursfrist von vierzehn Tagen.

D. a) aa) Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestaltungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungsplan erhob A.___ (im Folgenden Rekurrent 1) am 12. März 2018 Rekurs (Nr. 18-1478) beim Baudepartement mit den Anträgen:

1. Der Beschluss des Stadtrates Y.___ vom 19. Februar 2018 (Beschluss Nr. 2018-87) sei in den Ziffern b) 3-5 aufzuheben und der Gestaltungsplan mit besonderen Vorschriften K.___, der Teilstrassenplan Gestaltungsplan K.___, die Änderung des Überbauungsplanes J.___ und der Umweltverträglichkeitsbericht Gestaltungsplan K.___ seien nicht zu genehmigen bzw. aufzuheben. 2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegner und/oder der Vorinstanz (zzgl. Mehrwertsteuer).

bb) Der Rekurrent 1 erhob am 3. Oktober 2018 auch gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen

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den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6370) beim Baudepartement mit den Anträgen:

1. Der Beschluss des Stadtrates Y.___ vom 19. Februar 2018 (Beschluss Nr. 2018-87) sei in der Ziffer a) 1 aufzuheben und der Teilzonenplan K.___ sei nicht zu genehmigen bzw. aufzuheben. 2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegner und/oder der Vorinstanz (zzgl. Mehrwertsteuer). cc) In der beide Rekursverfahren umfassenden Rekursergänzung vom 20. November 2018 wird zur Begründung geltend gemacht, es lägen keine wesentlich geänderten Verhältnisse vor. Das Plangebiet sei erst im Jahr 2011 umgezont worden, weshalb es nicht zulässig sei, für dieses nur drei Jahre später bereits wieder einen neuen Teilzonenplan zu erlassen. Der Gestaltungsplan bewirke eine unzulässige materielle Zonenplanänderung, wenn in der K5A plötzlich Bauten mit bis zu 30 m Höhe erstellt werden dürften. Die vorgesehene Überbauung beeinträchtige die Nachbarinteressen massiv; sie habe insbesondere negative Auswirkungen auf Wohnhygiene und -qualität, Lärmentwicklung, Aussicht und Verkehrssicherheit. Das Plangebiet sei schon heute über die bestehenden Strassen ungenügend erschlossen; das zusätzlich zu erwartende Verkehrsaufkommen könne vom bestehenden Strassennetz nicht auch noch aufgenommen werden. Im 1. Verkehrsgutachten sei man im Endzustand von einem zu erwartenden Mehrverkehr von 32 % ausgegangen, im 2. Verkehrsgutachten werde dieser Wert ohne Begründung auf nur mehr 2,1 % reduziert. Eine nachvollziehbare Berechnung der künftigen Parkplätze fehle zudem, was es unmöglich mache, den künftigen Verkehr aus dem Plangebiet abzuschätzen. Gemäss Schallschutznachweis könnten die Immissionsgrenzwerte an den Nordfassaden der Bauten im Plangebiet nicht eingehalten werden. Auch die Änderung des Überbauungsplans sei unrechtmässig; dieser sei im Jahr 1971 erlassen worden, um innerhalb des Plangebiets die Ausnützung zu verteilen. Neben einem elfgeschossigen Hochhaus im südlichen Teil des Plangebiets habe man zu Kompensationszwecken auch einen nur zweigeschossig überbaubaren nördlichen Gebietsteil ausgeschieden. Genau dieser Teil mit Mindernutzung solle nun aus dem Perimeter des Überbauungsplans J.___ entlassen, neu der K5A zugeteilt, anschliessend mit dem Gestaltungsplan überlagert und dann achtgeschossig überbaut werden.

b) aa) Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestaltungsplan erhob B.___ durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurrentin 2) am 13. März 2018 Rekurs (Nr. 18-1509) beim Baudepartement mit den Anträgen:

1. Es sei auf den Gestaltungsplan K.___ zu verzichten; 2. es sei ein Augenschein durchzuführen;

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3. alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegner.

Zur Begründung wird ausgeführt, der Gestaltungsplan führe zu einer materiellen Zonenplanänderung, weil er massiv von der Grundordnung abweiche. Er stelle auch keine städtebaulich vorzügliche Gesamtüberbauung sicher, sondern solle einzig der Realisierung eines überdimensionierten, die Nachbarinteressen nicht berücksichtigenden Vorhabens dienen. Die Überbauung weise zu geringe Gebäudeabstände auf und habe zudem übermässige Beschattung und Lärm zur Folge. Weiter seien das Erschliessungskonzept, mit der Fahrrampe unmittelbar westlich des Grundstücks der Rekurrentin, und die Erschliessung insgesamt ungenügend.

bb) Die Rekurrentin 2 erhob am 22. Oktober 2018 durch ihren Vertreter auch gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6857) beim Baudepartement mit den Anträgen:

1. Es sei die Genehmigung des Teilzonenplans K.___ durch die Stimmberechtigten mittels Referendumsabstimmung vom 23. September 2018 aufzuheben; 2. alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegnerin.

Zur Begründung wird vorgebracht, es lägen keine wesentlich geänderten Verhältnisse vor, die eine Planänderung rechtfertigten. Das Plangebiet sei erst im Jahr 2011 umgezont worden, weshalb es nicht zulässig sei, für dieses nur drei Jahre später bereits wieder einen neuen Teilzonenplan zu erlassen. Die umliegenden Grundstücke befänden sich alle in dreigeschossigen Zonenarten; folglich sei die Zuteilung des Plangebiets zu einer fünfgeschossigen Zone von vornherein planerisch unzweckmässig.

c) aa) Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestaltungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungsplan erhob die C.___ durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurrentin 3) am 14. März 2018 Rekurs (Nr. 18-1550) beim Baudepartement mit den Anträgen:

Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 10/43

2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegner und/oder der Vorinstanz (zzgl. Mehrwertsteuer). bb) Die Rekurrentin 3 erhob am 11. Oktober 2018 auch gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6564) beim Baudepartement mit den Anträgen:

d) aa) Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestaltungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungsplan erhob die D.___ durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurrentin 4) am 14. März 2018 Rekurs (Nr. 18-1636) beim Baudepartement.

bb) Die Rekurrentin 4 erhob am 16. Oktober 2018 auch gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6738) beim Baudepartement.

cc) In der beide Rekursverfahren umfassenden Rekursergänzung vom 20. November 2018 werden folgende Anträge gestellt:

1. Der Einspracheentscheid des Stadtrates Y.___ vom 19. Februar 2018 (Versand 27. Februar 2018/1. Oktober 2018) sei aufzuheben.

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2. Die folgenden, vom Z.___ am 3. März 2014 genehmigten Erlasse seien aufzuheben: - Teilzonenplan K.___ - Gestaltungsplan K.___ - Änderung Überbauungsplan J.___ - Teilstrassenplan zum Gestaltungsplan K.___ 3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

Zur Begründung wird geltend gemacht, die Rekurrentin sei Eigentümerin des Grundstücks Nr. 006 und damit gemäss Dienstbarkeitsvertrag berechtigt, das gesamte heutige Parkplatz-Grundstück Nr. 004 uneingeschränkt mit zu benützen. Als Dienstbarkeitsberechtigte habe die Rekurrentin eine miteigentumsähnliche Rechtsposition, die derjenigen eines Baurechtsberechtigten ähnlich sei; folglich hätte sie dem Gestaltungsplan unterschriftlich zustimmen müssen. Nachdem diese Zustimmung nicht vorliege, könne der Gestaltungsplan von vornherein nicht genehmigt und umgesetzt werden. Ein Erlass, der infolge entgegenstehender Dienstbarkeiten nicht umsetzbar sei, sei planerisch unzweckmässig. Im Weiteren werde die heutige Erschliessung durch das Vorhaben erheblich intensiviert; es seien mehr Parkplätze erforderlich als vorgesehen.

e) Am 16. Oktober 2018 erhob die E.___ durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurrentin 5) gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6716) beim Baudepartement mit den Anträgen:

1. Der Teilzonenplan K.___ sei aufzuheben. 2. Der Beschluss der Bürgerschaft der Politischen Gemeinde Y.___ vom 23.09.2018 betreffend Teilzonenplan K.___ sei aufzuheben. 3. Der Beschluss Nr. 2018-82 vom 19. Februar 2018 des Stadtrates Y.___ sei aufzuheben. 4. Eventualiter sei der Teilzonenplan K.___ zur Überarbeitung zurückzuweisen. 5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl. MWST und Spesen).

Zur Begründung wird ausgeführt, die Abgrenzung des Teilzonenplanperimeters sei unzweckmässig. Aus ortsplanerischer Sicht dränge sich der Einbezug des Grundstücks Nr. 008 der Rekurrentin in das Plangebiet auf, weil dieses ebenfalls gross sei (13'465 m2) und sich als Sied-

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lungsschwerpunkt eigne. Das 2. Verkehrsgutachten sei unglaubwürdig und werde bestritten; das Plangebiet sei nicht hinreichend erschlossen. Es sei erst im Jahr 2011 umgezont worden. Wenn nun nur drei Jahre später bereits wieder ein neuer Teilzonenplan aufgelegt werde, verletzte das den Grundsatz der Planbeständigkeit, zumal keine wesentlich geänderten Verhältnisse vorlägen.

E. a) In ihren Vernehmlassungen vom 4. Februar 2019 bringt die Vorinstanz – ohne Antragstellung – zu acht der neun Rekurse vor, das Plangebiet präsentiere sich heute von einer wenig anspruchsvollen Seite. Es habe den Charakter eines Vorstadtbereichs, sei vorwiegend von oberirdischen Autoabstellplätzen geprägt und biete wenig Anreize. Neu solle das Quartier durch den Erlass des Gestaltungsplans ein eigenes Zentrum erhalten und dadurch an Attraktivität und Lebensqualität gewinnen. Die deshalb nötige Zonenplananpassung trage dem raumplanerischen Kernanliegen der Verdichtung Rechnung; die Umzonung sei somit zweckmässig und sachgerecht. Es sei einzelnen Rekurrenten zuzustimmen, dass sich das geplante Vorhaben weniger an der direkten Umgebung orientiere; es beanspruche im Gegenteil gewollt eine gewisse Sonderstellung, weil es einen neuen Siedlungsschwerpunkt schaffen solle. Es würden jedoch keine 30 m hohen Bauten ermöglicht; im Planungsbericht zum Gestaltungsplan vom 22. Januar 2014, S. 10, Ziff. 2.1, sei festgehalten, dass die Gebäudehöhe höchstens 25 m ab Niveaupunkt bzw. 16 m ab Höhe der M.___strasse betragen dürfe. Zum Verkehrskonzept wird ausgeführt, es seien im Lauf des Verfahrens vier verschiedene Verkehrsgutachten erstellt worden, die teilweise auf unterschiedlichen Ausgangslagen und Fragestellungen beruhten. Die inzwischen erwartete, nur mehr reduzierte Verkehrsbelastung resultiere daraus, dass zum einen die im Plangebiet vorgesehene kundenintensive Verkaufsfläche erheblich verringert und zum anderen der Wert der Grundbelastung aufgrund neuer Verkehrszahlen nach unten korrigiert worden sei. Weiter belege der Schallschutznachweis, dass im Baubewilligungsverfahren die lärmschutzrechtlichen Vorgaben erfüllt werden könnten.

Einzig in Bezug auf das Rekursverfahren Nr. 18-6738 der Rekurrentin 4 beantragt die Vorinstanz, auf den Rekurs nicht einzutreten, weil die von der Rekurrentin eingereichte Begründung nur den Gestaltungs-, nicht aber den Teilzonenplan betreffe.

b) In ihren Vernehmlassungen vom 26. Februar 2019 beantragt die Rekursgegnerin 1, vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechtsanwalt, St.Gallen, die Rekurse

- Nrn. 18-1478 und 18-6370 des Rekurrenten 1, - Nrn. 18-1509 und 18-6857 der Rekurrentin 2, - Nrn. 18-1550 und 18-6564 der Rekurrentin 3,

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- Nrn. 18-1636 und 18-6738 der Rekurrentin 4 sowie - Nr. 18-6716 der Rekurrentin 5 - unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Mit praktisch gleichlautenden Ausführungen wird hinsichtlich der Rekurse der Rekurrenten 1 und 3 geltend gemacht, der Rekurrent 1 und die Rekurrentin 3 seien in den Verfahren Nrn. 18-1478 und 18-6370 sowie 18-6564 nicht rekursberechtigt, weil ihnen die räumliche Nähe zum Plangebiet fehle; im Verfahren Nr. 18-1550 anerkennt die Rekursgegnerin 1 – wohl versehentlich – die Rekursberechtigung der Rekurrentin 3 dagegen ausdrücklich als gegeben. In formeller Hinsicht beantragt die Rekursgegnerin 1 weiter – genauso wie bereits die Vorinstanz –, auf Rekurs Nr. 18-6738 der Rekurrentin 4 nicht einzutreten, weil die von der Rekurrentin eingereichte Begründung nur den Gestaltungs-, nicht aber den Teilzonenplan betreffe. Aus dem gleichen Grund verlangt sie auch, auf den Rekurs Nr. 18-1636 der Rekurrentin 4 nicht einzutreten, soweit darin die Aufhebung des Teilstrassenplans und die Aufhebung der Änderung des Überbauungsplans beantragt werde.

In materieller Hinsicht wird hinsichtlich aller neun Rekurse zusammenfassend ausgeführt, die Bürgerschaft der Stadt Y.___ habe am 23. September 2018 zugunsten der Teilzonenplanänderung entschieden. Gestützt auf diesen Entscheid des Souveräns sei die Nutzungsordnung nun eben zu revidieren, auch wenn diese nur gerade drei Jahre zuvor erlassen worden sei. Nachdem sie zudem nur ein beschränktes Gebiet betreffe und der Planperimeter auch zweckmässig abgegrenzt sei, greife das Argument der Planbeständigkeit nicht. Die Vorinstanz sei davon ausgegangen, dass eine Umzonung erfolgen müsse, damit der gleichzeitig erlassene Gestaltungsplan nicht zu einer materiellen Zonenplanänderung führe. Die Rekursgegnerin 1 sei der Ansicht, dass eine solche Aufzonung nicht zwingend erforderlich gewesen wäre, weil der Gestaltungsplan ohnehin nur höhere Häuser zulasse, was mittels Sondernutzungsplan auch in der geltenden K4B zulässig gewesen wäre. Der Gestaltungsplan sei auch inhaltlich nicht zu beanstanden. Eine vorgängige schriftliche Zustimmung der bloss dienstbarkeitsberechtigten Rekurrentin 4 zum Plan sei nicht notwendig gewesen. Das geplante Vorhaben entspreche den Vorgaben des kantonalen Richtplans, der innerhalb des Planperimeters ausdrücklich publikumsintensive Nutzungen vorsehe. Bei der geplanten Verwirklichung von 170 Wohnungen, kundenintensiven Verkaufsflächen von 2'500 m2 und übrigen Verkaufsflächen von weiteren 5'500 m2 sei diese Anforderung offensichtlich erfüllt; das Bauvorhaben sei damit von überörtlicher Bedeutung. Trotzdem nehme der umstrittene Gestaltungsplan auf die Interessen der Nachbarn gebührend Rücksicht. Namentlich schaffe er ausgedehnte Freiräume zwischen den geplanten achtgeschossigen Bauten. Es treffe auch nicht zu, dass 30 m hohe

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Gebäude vorgesehen seien; schliesslich seien die maximal zulässigen Dachkoten im Gestaltungsplan verbindlich festgelegt. Die Erschliessung des Plangebiets sei ausreichend und es gebe kein Verkehrsproblem, weil im Plangebiet genügend Parkmöglichkeiten geschaffen würden und das bestehende Strassennetz hinreichend leistungsfähig sei. Die umstrittene Überbauung werde auch lärmmässig nicht zu beanstanden sein; die Prüfung, ob die Lärmgrenzwerte eingehalten seien, werde allerdings erst im Baubewilligungsverfahren zu erfolgen haben.

c) In seinen Vernehmlassungen vom 26. Juni 2019 zu den neun Rekursen führt das AREG aus, die umstrittene Quartierentwicklung sei planerisch sowohl im kommunalen als auch im kantonalen Richtplan abgestützt. Der kantonale Richtplan bezeichne das Gebiet als Standort für publikumsintensive Einrichtungen (Koordinationsblatt S 42). Solche Standorte dienten der Stärkung und dem Erhalt der Ortskerne, sie stellten die Grundversorgung sicher und seien für die Standortattraktivität des Kantons von zentraler Bedeutung. Der kommunale Richtplan (Koordinationsblatt S 2.5) gebe ebenfalls eine Verdichtung im Bereich K.___ behördenwegleitend vor; namentlich sollten dort die Zentrumsfunktion gestärkt und der öffentliche Raum aufgewertet werden. Aus diesen Punkten ergebe sich – auch aus kantonaler Sicht – grundsätzlich ein wesentliches öffentliches Interesse am Erlass des Teilzonen- und Gestaltungsplans. Bei der Frage der Planbeständigkeit des noch neuen Zonenplans sei u.a. das Ausmass der beabsichtigten planerischen Änderungen zu berücksichtigen. Je einschneidender sich eine Änderung auswirke, desto stärker sei das Interesse der Nachbarn an der Beständigkeit des Plans zu gewichten. Mit der Zonenplanänderung erfolge eine Aufzonung um eine Bauklasse (K4B in K5A), was bedeute, dass ein Vollgeschoss mehr erstellt werden dürfe und die Gebäudehöhe um 1 m und die Firsthöhe um 5 m angehoben würden. Diese Änderungen seien aus Sicht des AREG für sich allein nicht erheblich. Zusammen mit dem Gestaltungsplan sei die geplante Änderung aber auch nicht unbedeutend; sie habe doch eine gewisse Grösse und die geplante Innenentwicklung zur Zentrumsbildung strahle auf die Umgebung aus. Zentrumsbildungen von dieser Grösse könnten bezüglich Dimension bzw. Bauvolumen jedoch nicht zum Vornherein genau spezifiziert werden. Dazu sei regelmässig eine Entwicklungsplanung erforderlich, die aufzeige, wie eine städtebaulich vorzügliche Umsetzung aussehe. Zudem müsse auch der Grundeigentümer einen solchen Prozess mittragen, da sonst die Realisierungswahrscheinlichkeit zu klein wäre. Für die nun im umstrittenen Gestaltungsplan als städtebaulich vorzüglich befundenen Dimensionen der geplanten Überbauung sei eine Umzonung des Gebiets erforderlich und auch akzeptierbar.

Teilzonen- und Gestaltungsplan seien am 29. November 2013 vorgeprüft worden. Insbesondere der Gestaltungsplan habe damals den formellen und materiellen Anforderungen deutlich nicht genügt. Die Vorinstanz habe den Erlass in der Folge zwar überarbeitet. Der Gestaltungsplan und seine besV seien aber nach wie vor unklar und des-

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halb nicht abschliessend beurteilbar. Eine Genehmigung könne derzeit auch deshalb nicht in Aussicht gestellt werden, weil das TBA im Mitbericht vom 6. Juni 2019 die Auffassung vertrete, die hinreichende Erschliessung des Plangebiets sei aufgrund der vorliegenden Unterlagen und der bislang durchgeführten Verfahren noch nicht gegeben.

d) Das TBA kommt im Mitbericht vom 6. Juni 2019 zusammengefasst zum Ergebnis, dass die vorliegenden Verkehrsgrundlagen klar aufzeigten, dass die vorgesehenen planerischen Entwicklungen auf der bestehenden Verkehrsinfrastruktur nicht funktionierten. Der aus dem zu erwartenden Mehrverkehr resultierende Rückstau könne von der Linksabbiegespur der M.___strasse (Ost) in die N.___strasse nicht aufgefangen werden und es sei deshalb mit starken Störungen zwischen dem Linksabbiege- und dem Geradeaus-Fahrstreifen auf der M.___strasse zu rechnen. Um die geplanten Entwicklungen realisieren zu können, müsse die bestehende Strasseninfrastruktur vorgängig ausgebaut werden. Ohne Ausbau der Strasseninfrastruktur bringe die umstrittene Planung eine Verschlechterung der Verkehrssituation am Knoten M.___strasse/N.___strasse mit sich.

F. In der Folge erhielten die Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit, zu den eingegangenen Vernehmlassungen Stellung zu nehmen.

a) aa) Der Rekurrent 1 verlangt mit Eingabe vom 28. August 2019 u.a., beim Entscheid über die neun Rekurse habe sich das Baudepartement auch an seinem eigenen Entscheid in Sachen "Rekurse X2.___strasse, Y.___" (BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019), zu orientieren. Im Weiteren rügt er eine Verletzung der Mitwirkungsgrundsätze, weil die Nachbarschaft in die umstrittene Planung vor dem Jahr 2014 nie einbezogen worden sei. Die Zahlen in den verschiedenen Verkehrsgutachten seien geschönt, es solle deshalb eine Oberexpertise eingeholt werden. Zudem habe die Bürgerschaft das Kantonsstrassenprojekt "M.___strasse" abgelehnt. Die Planungsbehörde wolle das aber offenbar nicht wahrhaben, weil sie das abgelehnte Projekt nun im Rahmen der Gesamtabstimmung "Stadtraum" im November 2019 nochmals unverändert der Bürgerschaft zur Abstimmung unterbreite.

bb) Der Vertreter der Rekurrentin 3 verweist mit Schreiben vom 30. August 2019 bezüglich der Frage der Planbeständigkeit ebenfalls auf die Erwägungen des Baudepartementes in BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 und sieht deshalb die umstrittene Umzonung des Plangebiets als unmöglich an. Zudem bestätige der Mitbericht des TBA, dass es an der hinreichenden Erschliessung des Plangebiets fehle.

cc) Der Vertreter der Rekurrentin 4 bringt mit Eingabe vom 30. August 2019 ebenfalls vor, aufgrund der Vernehmlassung des AREG und des Mitberichts des TBA sei erstellt, dass der

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Gestaltungsplan nicht abschliessend beurteilbar und deshalb nicht genehmigungsfähig sei und die vorhandene Strasseninfrastruktur für die Erschliessung des Plangebiets nicht ausreiche. Nachdem alle angefochtenen Erlasse zusammengehörten, müsse ein koordinierter Rekursentscheid auch sämtliche Erlasse gemeinsam aufheben.

b) Die Vorinstanz macht mit Stellungnahme vom 28. August 2019 zu den Rekursen im Wesentlichen geltend, sie habe – zusammen mit dem TBA – das Projekt "Stadtraum" entwickelt. Das Konzept sei der Bevölkerung im Rahmen einer öffentlichen Veranstaltung im März 2018 vorgestellt worden. Das Projekt verfolge die Ziele, den öffentlichen Verkehr (öV) zu bevorzugen, das Angebot des Langsamverkehrs zu verbessern, die Sicherheit für die Verkehrsteilnehmer zu erhöhen und die bestehende Infrastruktur zu sanieren. Durch dieses Projekt werde nun die vom TBA verlangte Koordination und Gesamtbetrachtung der Verkehrssituation sichergestellt. Entgegen der Ansicht des TBA reiche aber die bestehende Strasseninfrastruktur für die hinreichende Erschliessung des Plangebiets heute schon aus und sie könnte mit einer angepassten Steuerung der Lichtsignalanlagen auf der M.___strasse sogar noch verbessert werden.

c) Die Rekursgegnerin 1 bringt mit Stellungnahme vom 30. August 2019 zu den Rekursen vor, dem TBA müsse spätestens seit Erlass des kantonalen Richtplans bekannt sein, dass sich im Bereich des Knotens M.___strasse/N.___strasse ein Standort für publikumsintensive Nutzungen befinde. Selbst wenn nun aber das TBA seine Erschliessungspflicht vernachlässigt habe, dürfe sich das nicht zum Nachteil der Rekursgegnerin 1 auswirken. Die im Mitbericht geäusserte Ansicht des TBA, die vorgesehenen planerischen Entwicklungen funktionierten auf der bestehenden Verkehrsinfrastruktur nicht, treffe allerdings ohnehin nicht zu. Im vorliegend einzig massgebenden Verkehrsgutachten der U2.___ vom 14. Dezember 2017, "Zusammenstellung Verkehrsgrundlagen K.___, Schlussbericht" (im Folgenden 3. Verkehrsgutachten), das auch dem TBA bekannt sei, kämen die Gutachter zum Ergebnis, dass am Knoten M.___strasse/N.___strasse auch unter Berücksichtigung der geplanten Überbauung überall mindestens die Verkehrsqualitätsstufe "D" gewährleistet sei, was für die Erschliessung ausreiche. Nur einzelne Kritikpunkte im Mitbericht des TBA seien zutreffend, im vorliegenden Planverfahren allerdings nicht weiter zu beachten, weil diese erst im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens bereinigt werden müssten.

G. In der Folge erhielten AREG und TBA nochmals Gelegenheit, sich zu den eingegangenen Repliken der Beteiligten zu äussern.

a) Das AREG reicht am 24. Oktober 2019 eine Vernehmlassung ein.

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b) Im Mitbericht vom 2. Oktober 2019 weist das TBA darauf hin, dass sich der Kanton seiner Erschliessungspflicht bewusst sei und intensiv an einer Lösung der Kapazitätsengpässe in Y.___ arbeite. Deshalb sei auch ein Kantonsstrassenprojekt für den Knoten M.___strasse/N.___strasse vom TBA erarbeitet, von der Bürgerschaft der Stadt Y.___ an der Volksabstimmung vom 19. März 2017 jedoch abgelehnt worden. Ein weiteres Projekt "Stadtraum" werde der Bürgerschaft von Y.___ noch im November 2019 zur Abstimmung unterbreitet. Das TBA sehe es im Übrigen als seine Pflicht an, darauf hinzuweisen, falls Bauten und Anlagen, die nach einem Sondernutzungsplan grundsätzlich zulässig wären, die Verkehrssicherheit beeinträchtigten; schliesslich müsse ein Planerlass in der Folge ja auch baulich umsetzbar sein. Vorliegend beziehe das 3. Verkehrsgutachten die noch zu erwartenden baulichen Entwicklungen südlich des umstrittenen Plangebiets, die unvermeidlich ebenfalls verkehrliche Auswirkungen auf die N.___strasse zur Folge hätten, nicht mehr mit ein. Im Studienauftrag für das Projekt "Stadtraum" vom 5. Januar 2012, das in Zusammenarbeit mit dem TBA ausgearbeitet worden sei, und im 1. Verkehrsgutachten sei dieser zusätzlich zu erwartende Verkehr noch berücksichtigt und auf seiner Basis auch das Ausbauprojekt für den Knoten M.___strasse/N.___strasse ausgearbeitet worden, welches inzwischen von der Bürgerschaft von Y.___ aber abgelehnt worden sei. Wären nebst der Reduktion der kundenintensiven Verkaufsflächen im Plangebiet auf 2'500 m2 und der damit verbundenen, grosszügig geschätzten Verkehrsreduktion die weiteren, ursprünglichen Parameter im 3. Verkehrsgutachten beibehalten worden, sei ein Ausbau des Knotens M.___strasse/N.___strasse nach wie vor unausweichlich. Das TBA weist weiter darauf hin, dass das 3. Verkehrsgutachten ihm zwar zur Kenntnis, aber nie zur Beurteilung vorgelegt worden sei. Dies wahrscheinlich deshalb, weil sich das TBA von Beginn weg äusserst kritisch zu diesem 3. Verkehrsgutachten gestellt habe. Nebst anderen, nicht überprüften Aussagen im Gutachten, halte das TBA nochmals fest, dass eine Steuerungsanpassung der Lichtsignalanlage am Einzelknoten M.___strasse/N.___strasse nicht umsetzbar sei. Es handle sich um ein Liniendosierungssystem; alle Knotensteuerungsgeräte auf der ganzen Strasse kommunizierten miteinander und stellten einen geregelten Verkehrsfluss auf der gesamten Achse sicher. Der vorgeschlagene Eingriff in die Steuerung eines Einzelknotens würde unweigerlich zu Störungseffekten an mehreren anderen Knoten auf der M.___strasse führen.

H. Mit Eingabe vom 22. November 2019 teilt die Vorinstanz mit, dass die Stimmbürger von Y.___ anlässlich der Volksabstimmung vom 17. November 2019 auch das Strassenprojekt "Stadtraum" abgelehnt hätten. Folglich liege für die in den Rekursverfahren umstrittenen Strassen weiter kein Ausbauprojekt vor. Trotzdem halte man an der in den Einspracheentscheiden vertretenen Auffassung fest, dass die Erschliessung des umstrittenen Plangebiets bereits heute gegeben sei.

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I. a) Der Rekurrent 1 reicht am 20. September und 28. November 2019, der Vertreter der Rekurrentin 4 am 29. November 2019 und der Vertreter der Rekursgegnerin 1 am 29. November 2019 jeweils eine weitere Eingabe ein.

b) Mit Eingabe vom 19. Dezember 2019 teilt der Vertreter der Rekursgegnerin 1 der Rechtsabteilung mit, dass diese für den inzwischen verstorbenen Hans Nef, X.___, in die Rekursverfahren eintrete und keine Verzögerung bei der Behandlung der Rekurse wünsche.

J. a) Mit Schreiben vom 20. Mai 2020 ersucht der Vertreter der Rekursgegnerin 1 um eine Sistierung der Rekursverfahren.

b) Zu diesem Sistierungsgesuch nehmen die Rekurrentin 3 mit Eingabe vom 26. Mai 2020, Rekurrent 1 und Rekurrentin 5 am 27. Mai 2020 sowie Rekurrentin 4 am 8. Juni 2020 Stellung. Von der Rekurrentin 2 und der Vorinstanz gingen zum Sistierungsbegehren keine Stellungnahmen ein. Erwägungen 1. 1.1 Die neun Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zusammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (GVP 1972 Nr. 30).

1.2 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.3 Die Fristerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 VRP sind erfüllt.

1.4 Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 4. Februar 2019, auf den Rekurs Nr. 18-6738 der Rekurrentin 4 gegen den Teilzonenplan sei nicht einzutreten, weil sich die von der Rekurrentin 4 eingereichte Rekursbegründung nur mit dem Gestaltungs-, nicht aber mit dem Teilzonenplan befasse. Die Rekursgegnerin 1 beantragt mit Vernehmlassung vom 26. Februar 2019 ebenfalls, auf den Rekurs Nr. 18-6738 der Rekurrentin 4 gegen den Teilzonenplan sei mangels Begründung nicht einzutreten; aus dem gleichen Grund verlangt sie, auch auf den Rekurs Nr. 18-1636 der Rekurrentin 4 nicht einzutreten, soweit darin die Aufhebung des Teilstrassenplans und die Aufhebung der Änderung des Überbauungsplans beantragt werde.

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1.4.1 Nach Art. 48 Abs. 1 VRP trifft den Rekurrenten eine Begründungspflicht. An die Qualität und die Ausgestaltung der Rekursbegründung dürfen zwar keine grossen Anforderungen gestellt werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes ist von einer Rekursbegründung aber zu erwarten, dass sie sich mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzt. Eine Begründung ist deshalb nur dann als ausreichend zu werten, wenn Argumente vorgebracht werden, nach denen ein Entscheid oder eine Verfügung auf einer fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung beruht. Wenn sich die Vorbringen demgegenüber nicht auf den angefochtenen Entscheid bzw. dessen Motive beziehen, genügt die Begründung den Anforderungen nicht (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 921 f.). Entsprechend hat sich ein Rekurs zumindest in den Grundzügen zu den tatsächlichen und rechtlichen Mängeln des angefochtenen Entscheids zu äussern (GVP 2011 Nr. 110; BDE Nr. 5/2013 vom 31. Januar 2013 Erw. 1.3).

1.4.2 Der Vertreter der Rekurrentin 4 beantragt in seiner Rekursbegründung vom 20. November 2018 die Aufhebung aller von der Vorinstanz am 4. März 2014 beschlossenen Planerlasse. In der Rekursbegründung beschäftigt er sich indessen tatsächlich einzig mit dem Gestaltungsplan, den er angesichts der seines Erachtens fehlenden Zustimmung der Rekurrentin 4 und infolge entgegenstehender Dienstbarkeiten als nicht umsetzbar und damit als planerisch unzweckmässig betrachtet. Im Weiteren beanstandet er aber auch die Erschliessung des Plangebiets, die durch das gemäss Gestaltungsplan zulässige Vorhaben erheblich intensiviert werde, und die zu geringe Anzahl vorgesehener Parkplätze. In seiner Eingabe vom 30. August 2019 führt der Vertreter der Rekurrentin 4 weiter aus, aufgrund der Vernehmlassung des AREG und des Mitberichts des TBA sei nun erstellt, dass der Gestaltungsplan nicht abschliessend beurteilbar und deshalb nicht genehmigungsfähig sei und zudem auch die vorhandene Strasseninfrastruktur für die Erschliessung des Plangebiets nicht ausreiche. In Bezug auf die ihm von der Vorinstanz und der Rekursgegnerin 1 in deren Vernehmlassungen vorgeworfene mangelhafte Rekursbegründung bringt er vor, nachdem alle angefochtenen Erlasse zusammengehörten, müsse ein koordinierter Rekursentscheid auch sämtliche Erlasse gemeinsam aufheben; folglich brauche es nicht zu jedem einzelnen Planerlass eine separate Rekursbegründung. Dieser Argumentation des Vertreters der Rekurrentin 4 ist beizupflichten. Aus der im Sachverhalt dargestellten Entstehungsgeschichte der angefochtenen Planerlasse ergibt sich zweifelsfrei, dass alle aufgelegten Pläne zusammen eine untrennbare Einheit bilden. Wenn also der Gestaltungsplan als eigentlicher Auslöser aller vorliegend zu beurteilenden Planverfahren aufgehoben werden müsste, folgten die anderen angefochtenen Erlasse automatisch seinem Schicksal. Somit ist es nicht zu beanstanden, wenn sich die Rekurrentin 4 in ihrer Rekursbegründung nur mit dem Haupterlass, dem Gestaltungsplan als solchem, beschäftigt, neben dessen Aufhebung aber – wenn auch ohne eigenständige Begründung – auch diejenige der anderen Planerlasse begehrt.

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1.4.3 Die Formerfordernisse von Art. 48 VRP sind damit ebenfalls gegeben.

1.5 Im Weiteren ist die Rekursberechtigung umstritten. Die Rekursgegnerin 1 ist der Auffassung, Rekurrent 1 und Rekurrentin 3 seien aufgrund ihrer fehlenden räumlichen Nähe zum Plangebiet nicht rekursberechtigt. Die betroffenen Rekurrenten machen demgegenüber geltend, bei einem Abstand zum Plangebiet von unter 100 m sei die Legitimation von Nachbarn grundsätzlich immer zu bejahen. Nachdem sie zudem direkte Sichtverbindung zum Plangebiet hätten und die dort vorgesehene überdimensionierte Überbauung erheblich mehr Verkehr auf der M.___strasse und damit auch Lärm für ihre Grundstücke generiere, seien sie von den umstrittenen Erlassen mehr betroffen als Dritte.

1.5.1 Nach Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung eines Rekurses berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Schutzwürdig ist es, wenn der Betroffene rechtlich geschützte Interessen geltend macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine tatsächliche Interessenlage mehr berührt als irgendeinen Dritten oder die Allgemeinheit (GEISSER/ZOGG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 45 N 12, CAVELTI/VÖGELI, a.a.O, Rz. 390 mit Hinweisen). Nicht entscheidwesentlich ist, ob der Beschwerdeführer zum Baugrundstück direkten Sichtkontakt hat (VerwGE B 2009/25 vom 15. Oktober 2009 Erw. 1.2, VerwGE B 2009/219 vom 24. August 2010 Erw. 3.2.2). Das schutzwürdige Interesse besteht im praktischen Nutzen, den ein erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in seiner rechtlichen oder tatsächlichen Situation einträgt, bzw. in der Abwendung materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile, den ein Bestand der angefochtenen Verfügung oder des Entscheids mit sich bringen würde (GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 12, CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 391; Urteil des Bundesgerichtes 1C_236/2010 vom 16. Juli 2010 Erw. 1.3 ff.).

1.5.2 Ein wesentliches Kriterium für die Beurteilung der Beschwerdebefugnis eines Nachbarn ist die räumliche Nähe seines Grundstücks zum umstrittenen Bauvorhaben. Die räumliche Beziehung ist insbesondere dann gegeben, wenn sie eine Beeinträchtigung des Nachbargrundstücks nicht ausschliesst (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 414). Das Beschwerderecht wird grundsätzlich anerkannt, wenn die Liegenschaft des Nachbarn unmittelbar an das Baugrundstück angrenzt oder allenfalls nur durch einen Verkehrsträger davon getrennt wird. Dies gilt grundsätzlich auch bei Nachbarn bis im Abstand von etwa 100 m; bei grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden (BGE 140 II 214 Erw. 2.3; GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 22). Daneben wird eine besondere Betroffenheit in Fällen bejaht, in denen von einer Anlage aus mit Sicherheit oder mit grosser Wahrscheinlichkeit Immissionen auf

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Nachbargrundstücke ausgehen oder die Anlage einen besonderen Gefahrenherd darstellt und die Anwohner dabei einem besonderen Risiko ausgesetzt sind (Urteil des Bundesgerichtes 1C_40/2010 vom 9. März 2010 Erw. 2.3 mit Hinweisen, Urteil des Bundesgerichtes 1C_340/2007 vom 28. Januar 2008 Erw. 2.2 mit Hinweisen). Bei diesen Abstandsangaben handelt es sich allerdings um keine verbindlichen absoluten Werte. Es ist vielmehr eine Würdigung aller rechtlich erheblichen Sachverhaltselemente vorzunehmen.

1.5.3 Vorliegend haben der Rekurrent 1 und die Rekurrentin 3 keinen direkten Anstoss an das Plangebiet. Das Grundstück Nr. 009 der Rekurrentin 3 liegt – getrennt durch den M2.___weg, Drittgrundstücke in der Grösse einer weiteren Bautiefe und die M.___strasse – allerdings nur etwa 60 m nördlich des Plangebiets. Die Stockwerkeigentumseinheit des Rekurrenten 1 befindet sich ebenfalls auf dem Grundstück der Rekurrentin 3 und damit nicht viel weiter vom Plangebiet entfernt. Rekurrent 1 und Rekurrentin 3 verfügen damit aufgrund der Nähe ihres Grundstücks bzw. der Stockwerkseigentumseinheit zum Plangebiet und des Umstands, dass diese an der vom Mehrverkehr aus dem Plangebiet betroffenen M.___strasse liegen, über die für die Bejahung der Rekursberechtigung erforderliche räumlich enge Beziehung; sie sind durch die geplanten Bauten unmittelbar und in höherem Ausmass als die Allgemeinheit in eigenen Interessen betroffen. Ihre Rekurslegitimation ist damit – entgegen der Ansicht der Rekursgegnerin 1 – gegeben.

1.6 Die Rekursberechtigung der Rekurrentinnen 2, 4 und 5 ist unbestritten; somit ist im Folgenden auf alle neun Rekurse einzutreten.

2. Mit Schreiben vom 20. Mai 2020 ersucht der Vertreter der Rekursgegnerin 1 um eine Sistierung der Rekursverfahren, weil er die Mitteilung erhalten habe, dass das TBA den Knoten M.___strasse/N.___strasse nochmals überprüfen und ein reduziertes Strassenprojekt erarbeiten werde. Zudem werde immer noch versucht, mit den verschiedenen Rekurrenten bzw. Rekurrentinnen eine einvernehmliche Lösung zu erzielen. Während die Rekurrentin 5 dem Sistierungsgesuch mit Eingabe vom 27. Mai 2020 zustimmt, wenden sich der Rekurrent 1 und die Rekurrentinnen 3 und 4 mit Schreiben vom 26. und 27. Mai bzw. 8. Juni 2020 ausdrücklich gegen eine Sistierung der Rekursverfahren.

2.1 Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetzlich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Verfahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen geboten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 1093).

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2.2 Eine Sistierung ist somit u.a. dann begründet, wenn das Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens abhängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem anderen Verfahren besteht. In den vorliegend zu beurteilenden Rekursen stellen sich eine Vielzahl an unterschiedlichen Rechtsfragen. Die Leistungsfähigkeit des umstrittenen Knotens M.___strasse/N.___strasse ist zwar eine davon, aber diese Frage ist – wie die folgenden Erwägungen zeigen werden – nicht von entscheidender Bedeutung für den Ausgang der Rekursverfahren. Nachdem sich auch die Mehrzahl der Rekurrenten ausdrücklich gegen eine Sistierung wenden und nichts von angeblichen Vergleichsverhandlungen mit der Rekursgegnerin 1 wissen, ist kein Grund ersichtlich, der eine Sistierung der Rekursverfahren rechtfertigte. Das Begehren um Sistierung ist deshalb anzuweisen.

3. Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Gemäss Art. 174 PBG wird indessen auf Nutzungspläne, die wie die vorliegenden bereits bei Vollzugsbeginn des PBG nach Art. 29 BauG öffentlich aufgelegen sind, das bisherige Recht – mithin Baugesetz und kommunales Baureglement – weiter angewendet.

4. Nach Art. 46 Abs. 1 VRP können mit Rekurs alle Mängel der angefochtenen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids geltend gemacht werden, besonders die Unzuständigkeit der erlassenden Behörde, der Verstoss gegen wesentliche Form- und Verfahrensvorschriften, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie die Rechtswidrigkeit und die Unangemessenheit des Inhalts der Verfügung oder des Entscheids. Für das Rekursverfahren gilt aufgrund dieser Bestimmung grundsätzlich das Rügeprinzip, gleichzeitig folgt aus Art. 46 Abs. 1 VRP aber auch eine umfassende Überprüfungsbefugnis und -pflicht der Rekursinstanz. In allen vorliegend zu beurteilenden Rekursen wird die Umweltverträglichkeit des nach den angefochtenen Planerlassen zulässigen Bauvorhabens, insbesondere bezüglich Lärm, Erschliessung und Grundwasser, (zumindest sinngemäss) bestritten.

4.1 Gemäss Art. 10a Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) prüft eine Behörde, bevor sie über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet, möglichst frühzeitig die Umweltverträglichkeit. Wer eine Anlage, die der UVP untersteht, planen, errichten oder ändern will, muss der zuständigen Behörde einen UVB unterbreiten. Dieser bildet die Grundlage der UVP (Art. 10b Abs. 1 USG). Der Bericht enthält alle Angaben, die zur Prüfung des Vorhabens nach den Vorschriften über den Schutz der Umwelt nötig sind. Er wird nach den Richtlinien der Umweltschutzfachstellen erstellt (Art. 10b Abs. 2 USG). Zur Vorbereitung des Berichts wird eine Voruntersuchung durchgeführt. Werden in der Vorun-

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tersuchung die Auswirkungen auf die Umwelt und die Umweltschutzmassnahmen abschliessend ermittelt, so gelten die Ergebnisse der Voruntersuchung als Bericht (Art. 10b Abs. 3 USG). Die zuständige Behörde kann Auskünfte oder ergänzende Abklärungen verlangen. Sie kann Gutachten erstellen lassen; vorher gibt sie den Interessierten Gelegenheit zur Stellungnahme (Art. 10b Abs. 4 USG). Die Umweltschutzfachstellen beurteilen die Voruntersuchung und den Bericht und beantragen der für den Entscheid zuständigen Behörde die zu treffenden Massnahmen (Art. 10c Abs. 1 USG). Der Bericht und die Ergebnisse der UVP können von jedermann eingesehen werden, soweit nicht überwiegende private oder öffentliche Interessen die Geheimhaltung erfordern (Art. 10d Abs. 1 USG).

4.2 In Ausführung dieser bundesgesetzlichen Vorgaben ist gemäss Art. 1 UVPV die Errichtung neuer Anlagen, die im Anhang der Verordnung aufgeführt sind, der UVP nach Art. 10a USG (Prüfung) unterstellt. Bei der Prüfung wird nach Art. 3 Abs. 1 UVPV festgestellt, ob das Projekt den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspricht. Dazu gehören das USG und die Vorschriften, die den Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, die Walderhaltung, die Jagd, die Fischerei und die Gentechnik betreffen. Gemäss Art. 3 Abs. 2 UVPV bildet das Ergebnis der Prüfung eine Grundlage für den Entscheid über die Bewilligung, Genehmigung oder Konzessionierung des Vorhabens im massgeblichen Verfahren (Art. 5 UVPV) sowie für weitere Bewilligungen zum Schutz der Umwelt (Art. 21 UVPV). Nach Art. 5 Abs. 1 UVPV wird die Prüfung von der Behörde durchgeführt, die im Rahmen eines Bewilligungs-, Genehmigungsoder Konzessionsverfahrens über das Projekt entscheidet (zuständige Behörde). Soweit – wie vorliegend – das massgebliche Verfahren im Anhang nicht bestimmt ist, wird es durch das kantonale Recht bezeichnet. Die Kantone wählen dasjenige Verfahren, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht. Sehen die Kantone für bestimmte Anlagen eine Sondernutzungsplanung (Detailnutzungsplanung) vor, gilt diese als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende Prüfung ermöglicht (Art. 5 Abs. 3 UVPV). Nach Art. 7 UVPV muss, wer eine Anlage errichten oder ändern will, die nach dieser Verordnung geprüft werden muss, bei der Projektierung einen UVB über die Auswirkungen der Anlage auf die Umwelt (Bericht) erstellen. Der Gesuchsteller erarbeitet eine Voruntersuchung, die aufzeigt, welche Auswirkungen der Anlage die Umwelt voraussichtlich belasten können (Art. 8 Abs. 1 Bst. a UVPV) und ein Pflichtenheft, das aufzeigt, welche Umweltauswirkungen der Anlage im Bericht untersucht werden müssen, und das die vorgesehenen Untersuchungsmethoden sowie den örtlichen und zeitlichen Rahmen für die Untersuchungen nennt (Art. 8 Abs. 1 Bst. b UVPV). Der Gesuchsteller legt der zuständigen Behörde Voruntersuchung und Pflichtenheft vor. Diese leitet die Unterlagen an die Umweltschutzfachstelle (gemäss Art. 12 UVPV) weiter, welche dazu Stellung nimmt und den Gesuchsteller berät (Art. 8 Abs. 2 UVPV). Werden in der Voruntersuchung die Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt und die Umweltschutzmassnahmen abschliessend ermittelt und dargestellt, so gilt die Voruntersuchung als Bericht

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(Art. 8a Abs. 1 UVPV). Der Gesuchsteller muss den Bericht zusammen mit den Unterlagen bei der Einleitung des massgeblichen Verfahrens der zuständigen Behörde einreichen (Art. 11 UVPV). Gemäss Art. 13 Abs. 1 UVPV untersucht die Umweltschutzfachstelle anhand der Richtlinien, ob die für die Prüfung erforderlichen Angaben im Bericht vollständig und richtig sind. Stellt sie Mängel fest, so beantragt sie der zuständigen Behörde, vom Gesuchsteller ergänzende Abklärungen zu verlangen oder Experten beizuziehen (Art. 13 Abs. 2 UVPV). Sie beurteilt, ob die geplante Anlage den Vorschriften über den Schutz der Umwelt (Art. 3 UVPV) entspricht (Art. 13 Abs. 3 UVPV). Anschliessend teilt die Umweltschutzfachstelle das Ergebnis ihrer Beurteilung der zuständigen Behörde mit; wenn nötig beantragt sie Auflagen und Bedingungen (Art. 13 Abs. 4 UVPV). Nach Art. 17 UVPV stützt sich die zuständige Behörde bei der Prüfung u.a. auf den Bericht (Bst. a), die Beurteilung des Berichts durch die Umweltschutzfachstelle (Bst. c) und die Anträge der Umweltschutzfachstelle (Bst. d), Ergebnisse allfälliger eigener oder von Experten durchgeführter Abklärungen (Bst. e) und allfällige Stellungnahmen von weiteren Personen, Kommissionen, Organisationen oder Behörden, soweit sie als Grundlage für die Prüfung dienen (Bst. f). Die zuständige Behörde prüft, ob das Vorhaben den Vorschriften über den Schutz der Umwelt (Art. 3 UVPV) entspricht (Art. 18 Abs. 1 UVPV). Entspricht das Projekt diesen Vorschriften nicht, so klärt sie ab, ob es mit Auflagen oder Bedingungen bewilligt werden kann (Art. 18 Abs. 2 UVPV). Nach Art. 19 UVPV berücksichtigt die zuständige Behörde die Ergebnisse der Prüfung bei ihrem Entscheid über das Gesuch im massgeblichen Verfahren. Nach Art. 20 Abs. 1 UVPV gibt die zuständige Behörde bekannt, wo der Bericht, die Beurteilung der Umweltschutzfachstelle, die Ergebnisse einer allfälligen Anhörung des BAFU sowie der Entscheid, soweit er die Ergebnisse der Prüfung betrifft, eingesehen werden können. Diese Unterlagen können während 30 Tagen eingesehen werden (Art. 20 Abs. 2 UVPV).

4.3 Nach Art. 2 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung (sGS 672.1; abgekürzt EG-USG) vollzieht die kantonale Umweltschutzfachstelle die eidgenössische Umweltschutzgesetzgebung, soweit keine besonderen Vorschriften gelten. Das Amt für Umwelt (AFU) ist gemäss Art. 1 der Verordnung zum Einführungsgesetz zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung (sGS 672.11; abgekürzt V zum EG-USG) die kantonale Umweltschutzfachstelle. Das AFU holt vor Abgabe der Gesamtbeurteilung die Stellungnahme anderer kantonaler Stellen ein, welche die Vorschriften über den Schutz der Umwelt vollziehen (Art. 11 Abs. 1 V zum EG- USG).

4.4 Nach dem Anhang zur UVPV unterstehen namentlich Einkaufszentren und Fachmärkte mit einer Verkaufsfläche von mehr als 7'500 m2 (Ziff. 80.5 Anhang UVPV) der UVP-Pflicht. Vorliegend ist unbestritten, dass das im Gestaltungsplanperimeter vorgesehene Bauvorhaben UVP-pflichtig ist, weshalb von der Rekursgegnerin 1 auch

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die Erstellung eines UVB veranlasst wurde. Nachdem mit dem angefochtenen Gestaltungsplan ein Sondernutzungsplan vorliegt, hat die Vorinstanz in den Einspracheentscheiden vom 19. Februar 2018 das Gestaltungsplanverfahren zu Recht als das für die UVP massgebliche Verfahren im Sinn von Art. 5 Abs. 3 UVPV bestimmt. Folglich ist die Vorinstanz nach Art. 15, 16 Abs. 1 und 19 EG-USG auch für die Prüfung der Umweltverträglichkeit im Gestaltungsplanverfahren und deren Bekanntmachung im kantonalen Amtsblatt und im amtlichen Publikationsorgan der politischen Gemeinde zuständig.

4.5 Im UVB vom 28. Januar 2014 wird unter Ziff. 1.3 ausgeführt, dass – weil das Projekt erst bis zur Stufe Richtprojekt/Gestaltungsplan entwickelt worden sei – noch nicht alle Auswirkungen im Detail untersucht worden seien. Für die Umweltbereiche Luft und Lärm seien mit der kantonalen Umweltschutzfachstelle Telefonate zur Klärung des Untersuchungsrahmens geführt worden. Der UVB sei als abschliessende Voruntersuchung nach Art. 10b Abs. 3 USG und damit als UVB zu verstehen. Die Vorinstanz fasste am 3. März 2014 – zusammen mit dem Erlass der angefochtenen Nutzungspläne – den Beschluss, den "zur Genehmigung" vorliegenden UVB, aus dem sich ergebe, dass sämtliche Umweltvorschriften mit dem Gestaltungsplan eingehalten werden könnten, öffentlich aufzulegen.

4.6 Dieses Vorgehen der Rekursgegnerin 1 und der Vorinstanz vermag den gesetzlichen Anforderungen an den Ablauf einer UVP nicht annähernd zu genügen. Zwar trifft es zu, dass – wenn in der Voruntersuchung die Auswirkungen auf die Umwelt und die Umweltschutzmassnahmen abschliessend ermittelt werden – die Ergebnisse der Voruntersuchung als Bericht gelten können (Art. 10b Abs. 3 USG und Art. 8a Abs. 1 UVPV). Dieser Bericht wurde aber zum einen von der Rekursgegnerin 1 ohne Beizug der kantonalen Umweltschutzfachstelle erstellt und allein der Vorinstanz übermittelt. Diese wiederum unterliess es bis heute, den Bericht an die kantonale Umweltschutzfachstelle weiterzuleiten, weshalb letztere bisher nicht beurteilen konnte, ob die für die Prüfung erforderlichen Angaben im Bericht vollständig und richtig sind, und ob die geplanten Anlagen den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entsprechen (Art. 13 Abs. 3 UVPV). Weil die kantonale Umweltschutzfachstelle noch keine Prüfung vornehmen konnte, war sie auch nicht in der Lage, ihre Beurteilung der Vorinstanz mitzuteilen, wie das nach Art. 13 Abs. 4 UVPV geboten gewesen wäre. In der Folge unterliess es die Vorinstanz weiter, den UVB während des Einspracheverfahrens zu prüfen und über die Umweltverträglichkeit zu entscheiden. Der (ungeprüfte) UVB wurde einzig gemeinsam mit den angefochtenen Erlassen vom 25. März bis 23. April 2014 öffentlich aufgelegt, ein Entscheid über die Umweltverträglichkeit unterblieb in der Folge allerdings. Die Vorinstanz begnügte sich als Abschluss des Einspracheverfahrens damit, über die Einsprachen zu entscheiden, die zwingend gebotene UVP dagegen ging offenbar völlig vergessen. Somit ergibt sich abschliessend, dass das gemäss angefochtenem Gestaltungsplan mögliche Vorhaben zwar unbestritten

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UVP-pflichtig ist, die Prüfung des UVB und der Entscheid über die Umweltverträglichkeit im massbeglichen Verfahren jedoch unterblieben sind. Folglich hat die Vorinstanz in schwerwiegender Weise gegen die Verfahrensbestimmungen für die UVP verstossen.

4.7 Bei unterbliebener oder unvollständiger bzw. fehlerhafter UVP ist im Verfahren der Anfechtung einer (noch nicht rechtskräftigen) Bewilligung vom Grundsatz der Aufhebung der Bewilligung auszugehen, sofern aufgrund der vorliegenden Informationen die Bewilligungsfähigkeit nicht erstellt ist (Urteil des Bundesgerichtes 1C_291/2018 vom 3. Juli 2019 Erw. 7). Im Planverfahren ist es bei unterbliebener oder unvollständiger bzw. fehlerhafter UVP dagegen möglich, nur den den Planerlass betreffenden Einspracheentscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur nachträglichen Prüfung und zum Entscheid über die Umweltverträglichkeit an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dieses Vorgehen ist indessen in der vorliegend zu beurteilenden Streitsache nicht praktikabel, weil die angefochtenen Erlasse – wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen – an einer Vielzahl von weiteren Mängeln leiden und deshalb allesamt aufgehoben werden müssen.

5. Alle Rekurrenten rügen, mit dem Erlass des Teilzonenplans, nur rund drei Jahre nach der letzten Gesamtrevision der Ortsplanung, werde gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit verstossen. Die Vorinstanz macht demgegenüber geltend, die geplante Zonenplanänderung liege im öffentlichen Interesse, weil die gewünschte städtebauliche Aufwertung im Gebiet ohne die Aufzonung nicht realisiert werden könne. Ergänzend erblickt die Rekursgegnerin 1 geänderte Verhältnisse im inzwischen geänderten Volkswillen, der sich aus dem Bürgerschaftsentscheid vom 23. September 2018 ergebe. Das AREG ist der Ansicht, der kommunale Richtplan gebe eine Verdichtung im Bereich K.___ behördenwegleitend vor. Zentrumsbildungen dieser Grösse könnten bezüglich Bauvolumen nicht zum Vornherein genau geplant werden. Dazu sei regelmässig eine Entwicklungsplanung erforderlich, die aufzeige, wie eine städtebaulich vorzügliche Umsetzung aussehe. Nachdem diese nun vorliege, sei die Umzonung des Gebiets nicht zu beanstanden.

5.1 Nach Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Anderseits sind Pläne änderbar, weil dem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Lands in derselben Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden müssen. Für die Frage, ob die Änderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an der Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung u.a. der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines

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Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung. Je neuer ein Zonenplan ist, desto mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_1/2009 vom 27. Juli 2009 Erw. 2.1 mit Hinweisen).

5.2 Nach Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 Bst. b RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Im Rahmen dieser Gesamtrevision können auch veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (Urteile des Bundesgerichtes 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013 Erw. 2.3.1 und 1C_306/2010 vom 2. Dezember 2010 Erw. 2.1; BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4). Für eine Planänderung ist es nötig, dass die geltende Zonenordnung in erheblichem Mass den gewandelten öffentlichen Interessen nicht mehr entspricht. Erhebliche Veränderungen nach Art. 21 Abs. 2 RPG liegen vor, wenn das Gemeinwesen nach der allgemeinen Erfahrung andere Festlegungen getroffen hätte, sofern die geänderten Verhältnisse zur Zeit der Ausarbeitung der Nutzungsplanung massgeblich gewesen wären. Dazu gehören insbesondere tatsächliche Umstände, wie etwa die Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung. Keinen wichtigen Grund für eine Planrevision stellt grundsätzlich die Änderung des politischen Willens bzw. des Volkswillens dar (WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 21 N 20 mit Hinweis; BDE Nr. 12/2015 vom 16. Februar 2015 Erw. 4.1.1, BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4). Planänderungen haben stets planerisch begründet zu sein und müssen einem öffentlichen Interesse entsprechen. Allein etwa die Änderung der Eigentumsverhältnisse oder ein seit der Planfestsetzung entstandenes privates Interesse gilt nicht als wesentliche Veränderung der Verhältnisse (Urteil des Bundesgerichtes 1A.167/2002 und 1P.425/2002 vom 14. Januar 2003 Erw. 3.7.2).

5.3 Im Rahmen der Gemeindefusion fand eine Gesamtrevision der Ortsplanung statt; diese wurde am 9. März 2011 vom Baudepartement genehmigt. Es handelt sich somit beim Zonenplan der Gemeinde Y.___ aus raumplanerischer Sicht sogar heute noch um einen neuen Plan (BDE Nr. 54/2019 vom 10. September 2019 Erw. 6.7). Der vorliegend umstrittene Teilzonenplan wurde jedoch bereits am 3. März 2014 erlassen. Seit der Genehmigung der Gesamtrevision von Y.___ und dem Erlass des vorliegend umstrittenen Teilzonenplans vergingen also nur gerade drei Jahre, weshalb das Interesse an der Beständigkeit des Plans von vornherein sehr hoch zu gewichten ist (BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4).

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5.4 Hinzu kommt, dass das gesamte Gebiet um das K.___ (südlich der M.___strasse) nach dem früher geltenden Zonenplan der Gemeinde Y.___ vom 24. März 1997 noch der Gewerbe-Industriezone (GI) zugewiesen war. Bereits in dem der Gesamtrevision zugrundeliegenden kommunalen Richtplan vom 18. Januar 2010, Teil Siedlung, Kap. S 2.5, wurde der Bereich beim K.___ als künftiges Verdichtungsgebiet bezeichnet. Als Ziele für diesen Bereich wurden u.a. formuliert, das Gebiet städtebaulich aufzuwerten und einen attraktiven Einkaufsschwerpunkt und Begegnungsraum zu schaffen. Um die planerischen Voraussetzungen für diese Richtplanvorgabe zu schaffen, wurde das Gebiet beim K.___ bereits im Rahmen der Gesamtrevision von der GI in die K4B umgezont. Gemäss Planungsbericht vom 18. Januar 2010, Ziff. 3.3.4, wurde die neue K4B nur deshalb geschaffen, um eine besonders auf die Bedürfnisse der baulichen Aufwertung und Verdichtung im Bereich K.___ abgestimmte Spezialzone verwirklichen zu können. Der Planungsbericht, Ziff. 3.7.1, sah weiter vor, die publikumsintensiven Einrichtungen in den Zentrumsgebieten von Z.___ und in beschränktem Mass auch beim K.___ zu konzentrieren. Beim K.___ sollten die publikumsintensiven Nutzungen in einem Sondernutzungsplan auf 2'500 m2 Verkaufsfläche begrenzt werden. Unter diesen Umständen sind die Ausführungen der Vorinstanz, der Rekursgegnerin 1 und des AREG, es müsse zur Ermöglichung der gewünschten städtebaulichen Aufwertung bereits drei Jahre nach der Gesamtrevision der Ortsplanung wieder eine Umzonung im Gebiet des K.___s durchgeführt werden, nicht überzeugend. Die Umzonung im Jahr 2011 von der GI in die K4B erfolgte ja ausdrücklich mit dem Ziel, das Gebiet städtebaulich aufwerten und einen attraktiven Einkaufsschwerpunkt schaffen zu können; auch sah der Richtplan (Kap. S 2.5) als "Richtplanbeschluss" bereits damals den Erlass eines zusätzlichen Sondernutzungsplans für das Gebiet vor. Unter diesen Umständen liegt inzwischen zwar offenbar eine Änderung des politischen Willens und des Volkswillens vor, weil es nun in diesem Gebiet möglich sein soll, höher zu bauen als es noch im Rahmen der Gesamtrevision vorgesehen war; beides stellt aber nach dem oben Ausgeführten gerade keinen ausreichenden Grund dar, der eine Zonenplanänderung nach so kurzer Zeit rechtfertigte. Die Rekurse gegen den Teilzonenplan sind bereits deshalb gutzuheissen und der zustimmende Entscheid der Bürgerschaft der Stadt Y.___ vom 23. September 2018 sowie die diesbezüglichen Einspracheentscheide der Vorinstanz vom 19. Februar 2018 sind aufzuheben.

6. Der Rekurrent 1 rügt eine Verletzung der Mitwirkungsgrundsätze, weil die Nachbarschaft in die umstrittene Planung vor dem Jahr 2014 nie einbezogen worden sei.

6.1 Nach Art. 4 Abs. 1 RPG haben die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach diesem Gesetz zu unterrichten und dafür zu sorgen, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann

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(Art. 4 Abs. 2 RPG). Als bundesrechtliches Minimum wird den Behörden abverlangt, aus der Bevölkerung "Vorschläge entgegenzunehmen, Planentwürfe zu allgemeiner Ansichtsäusserung freizugeben und in beiden Fällen Vorschläge und Einwände materiell zu beantworten" (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 4 N 3 mit Hinweis auf BGE 111 Ia 168).

6.2 Aus dem Planungsbericht zum Gestaltungsplan vom 22. Januar 2014, Ziff. 5.1, ergibt sich, dass die Ergebnisse des Wettbewerbs im Swisscom-Gebäude, auf dem innerhalb des Plangebiets liegenden Grundstücks Nr. 002, ausgestellt und öffentlich zugänglich gewesen seien. Zudem sei das Siegerprojekt in verschiedenen Zeitungen veröffentlicht worden. Weiter wird im Planungsbericht ausgeführt, die Anrainer seien "während dem Planungsprozess angemessen zu informieren." Aus dem für die "1. Teiländerung des Gestaltungsplans K.___ mit besonderen Vorschriften" revidierten Planungsbericht vom 22. Juni 2017, Ziff. 5.1, ergibt sich, dass am 19. März 2014 – also nach dem Erlass der angefochtenen Pläne durch die Vorinstanz – eine öffentliche Informationsveranstaltung durchgeführt worden sei. Eine eigentliche Mitwirkung der Bevölkerung am Planungsprozess – die vor dem Erlassbeschluss von Nutzungsplänen stattzufinden hat (BDE Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 2.6, Nr. 8/2019 vom 25. Februar 2019 Erw. 2.2.1, Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 4) – hat aber sowohl gemäss Planungsbericht als auch nach den eingereichten Vorakten nicht stattgefunden. Die betroffene Bevölkerung hatte somit vor dem Erlass der angefochtenen Nutzungspläne keinerlei Gelegenheit, diese zu prüfen, ihre Meinung zu äussern und Anregungen zu hinterlegen sowie eine Antwort der Planungsbehörde darauf zu erhalten. Die Vorinstanz hat es damit versäumt, ein Mitwirkungsverfahren durchzuführen, das den Anforderungen von Art. 4 RPG genügt. Nachdem das Mitwirkungsverfahren vor dem Erlassbeschluss eines Nutzungsplans und dessen öffentlicher Auflage stattzufinden hat, ergibt sich, dass es auch nicht möglich ist, nur die die Planerlasse betreffenden Einspracheentscheide aufzuheben und die Angelegenheit zur nachträglichen Durchführung des Mitwirkungsverfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen (BDE Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 2.6). Stattdessen sind gesamthaft alle Rekurse gegen die angefochtenen Erlasse gutzuheissen und diese sowie die Einspracheentscheide der Vorinstanz vom 19. Februar 2018 aufzuheben.

7. Einzelne Rekurrenten verlangen auch die Aufhebung des Teilstrassenplans.

7.1 Der angefochtene Teilstrassenplan soll das spätere Erstellen von Gemeindewegen erster und zweiter Klasse in Nord-Süd- sowie West-Ost-Richtung durch das Plangebiet und die Verlängerung der bestehenden O.___strasse um rund 20 m nach Osten sichern. Der Teilstrassenplan enthält einzig die Klassierung der zu verlängernden Strasse und der zu erstellenden neuen Wege. Der tatsächliche Ausbau der – auf diese Weise vorab klassierten – Strassenverlängerung

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und der Wege soll gemäss Rekursgegnerin 1 erst im Rahmen des Baubewilligungsverfahren öffentlich aufgelegt werden.

7.2 Obwohl es sich auch bei öffentlichen Strassen und Wegen um Anlagen im Sinn von Art. 78 Abs. 1 BauG handelt, bedarf ihre Erstellung oder Änderung keiner baupolizeilichen Bewilligung. Vielmehr ersetzt nach Art. 39 Abs. 1 StrG das Planverfahren das Baubewilligungsverfahren. Der Strassenbau beruht damit auf einem Nutzungsplan im Sinn von Art. 14 Abs. 1 RPG, dem sogenannten "Teilstrassenplan", der die zugrundliegende Zone (Grundordnung) überlagert (VerwGE B 2018/235 vom 21. November 2019 Erw. 3.3). Gemäss Art. 40 StrG hat ein solches Strassenbauprojekt ("Teilstrassenplan") insbesondere einen Situationsplan (Bst. a), den Landbedarf für die dauernde und vorübergehende Beanspruchung des Bodens (Bst. b), allfällige Baulinien (Bst. c) und die "Einteilung von Gemeindestrassen" (Bst. d) zu enthalten (P. SCHÖNENBERGER, in: G. Germann (Hrsg.), Kurzkommentar zum st.gallischen Strassengesetz, St.Gallen 1989, S. 85 ff.). Neben dem Situationsplan nach Art. 40 Bst. a StrG hat der Teilstrassenplan selbstverständlich auch sämtliche anderen Pläne zu beinhalten, die für den Bau der Strasse und das kantonale Genehmigungsverfahren (Art. 13 Abs. 2 StrG) erforderlich sind. Bei einem Strassenbauprojekt sind das neben dem Situationsplan regelmässig auch Längen- und Querprofile sowie Pläne zur Entwässerung und zur Fundation (BDE Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 6), zur Beleuchtung, allfällig erforderliche Sichtzonen und der technische Bericht.

7.3 Die "Einteilung von Gemeindestrassen", in der Praxis regelmässig als "Klassierung" bezeichnet, stellt damit (neben Bauprojekt, Landbedarf und Baulinien) bloss einen – in der Regel nicht eigenständigen – Teilbereich des Teilstrassenplans dar. Eigenständige Bedeutung kommt dem Plan "Einteilung von Gemeindestrassen" bzw. der Klassierung nur für den Fall zu, dass eine bereits bestehende Verkehrsanlage (Strasse oder Weg) nachträglich von einer privaten zu einer öffentlichen Anlage im Sinn von Art. 8 und 9 StrG erklärt oder eine bereits öffentlich gewidmete Anlage aufgrund ihrer geänderten Funktion (bei Strassen) bzw. der geänderten Unterhaltszuständigkeit (bei Wegen) einer höheren oder tieferen Strassen- oder Wegklasse zugeteilt wird. Dagegen ist die Klassierung bzw. Öffentlicherklärung einer noch nicht vorhandenen Verkehrsanlage nicht möglich, weil die Klassierung stets an ein Strassenbauprojekt anschliesst bzw. Folge desselben ist, nicht jedoch umgekehrt. Zuerst muss stets im Planverfahren nach Art. 39 ff. StrG die Recht- und Zweckmässigkeit eines Strassen- oder Wegbauprojekts beurteilt werden. Stehen der Genehmigung des Nutzungsplans keine Hindernisse entgegen, ist anschliessend (gleichzeitig) auch die Strassen- oder Wegeinteilung vorzunehmen. Eine planerisch verbindliche "Sicherung" des Raumbedarfs für das erst künftig zu erlassen beabsichtigte Strassen- oder Wegbauprojekt mittels blosser Klassierung ist dagegen nicht möglich, weil ohne konkretes Projekt auch nicht über die Notwendigkeit und damit über die

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Rechtmässigkeit der Anlage befunden werden kann (BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 3).

7.4 Vorliegend wurde nun aber – entgegen Art. 40 StrG – nur der die Einteilung der Strassen- und Wegklassierungen beinhaltende "Klassierungs"-Plan erlassen und dem öffentlichen Auflageverfahren unterstellt. Der für die Erstellung der künftigen Strassenverlängerung und der Wege notwendige Teilstrassenplan fehlt. Dieses Vorgehen widerspricht der ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung von Art. 40 StrG. Die öffentliche Auflage eines bloss die "Einteilung von Gemeindestrassen" beinhaltenden Plans stellt – zumindest sofern die zu klassierende Verkehrsanlage (Strasse oder Weg) noch nicht tatsächlich besteht – nach der Praxis des Baudepartementes einen schweren Verfahrensmangel dar und führt stets zur Aufhebung des angefochtenen Planerlasses (vgl. dazu BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 3 und die ebenfalls die Stadt Y.___ betreffenden BDE Nr. 54/2013 vom 9. September 2013 Erw. 8.2 und Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 6). Folglich sind auch der umstrittene "Teilstrassenplan" sowie die diesen betreffenden Einspracheentscheide der Vorinstanz vom 19. Februar 2018 aufzuheben.

8. Die Rekurrenten sind weiter geschlossen der Ansicht, die vorgesehene Überbauung sei über das bestehende Strassennetz, namentlich über M.___-, N.___- und O.___strasse, nicht hinreichend erschlossen, weil diese Strassen schon heute überlastet seien und keinen zusätzlichen Verkehr mehr aufnehmen könnten. Das TBA kommt ebenfalls zum Ergebnis, dass die vorgesehenen planerischen Entwicklungen auf der bestehenden Verkehrsinfrastruktur nicht funktionierten. Um diese realisieren zu können, müssten die bestehenden Strassen (Kantons- und Gemeindestrassen) vorgängig ausgebaut werden. Ohne Ausbau der Strasseninfrastruktur bringe die umstrittene Planung eine Verschlechterung der Verkehrssituation am Knoten M.___strasse/N.___strasse mit sich. Vorinstanz und Rekursgegnerin 1 sind dagegen der Ansicht, im 3. Verkehrsgutachten werde aufgezeigt, dass am Knoten M.___strasse/N.___strasse auch unter Berücksichtigung der geplanten Überbauung überall mindestens die Verkehrsqualitätsstufe "D" gewährleistet sei, was für eine hinreichende Erschliessung ausreiche.

8.1 Das Verkehrsgutachten 1 beschreibt (in den Abschnitten Ausgangslage und Aufgabenstellung) die N.___strasse, die in die M.___strasse mündet, als eine Sammelstrasse für ein grösseres Gebiet mit verschiedenen Nutzungen (Wohnen, Industrie und Gewerbe). Entwicklungspotenzial bestehe neben dem K.___, namentlich in den südlich davon gelegenen Gebieten. Das Verkehrsgutachten beschäftige sich deshalb auftragsgemäss neben der geplanten Erschliessung des K.___s auch mit den weiteren geplanten Nutzungen in einem grösseren Untersuchungsperimeter (dem sogenannten "Endzustand"), der das Gebiet südlich des K.___s mitumfasste. Im Abschnitt "Auswirkun-

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gen auf das Strassennetz" (Kap. "Ausbau K.___", Ziff. 6.1.2, in Verbindung mit "Fazit", Kap. 6.1.3) des Verkehrsgutachtens 1 wird ausgeführt, die Verkehrsqualität des Knotens M.___strasse/N.___strasse sei – mit Ausnahme einer zwingend nötigen zusätzlichen Rechtsabbiegespur in die N.___strasse – ohne sonstige Spuranpassungen auf der M.___strasse ausreichend, solange nur das K.___ gebaut werde. Im Abschnitt "Auswirkungen auf das Strassennetz" (Kap. "Fazit", Ziff. 6.1.3) wird weiter erklärt, dass der Knoten M.___strasse/N.___strasse dann zwingend weiter ausgebaut werden müsse, wenn die bauliche Entwicklung im gesamten Untersuchungsperimeter realisiert würde. Diesfalls sei neben der Rechtsabbiegespur in die N.___strasse auch eine separate Busspur in Richtung Stadtzentrum erforderlich. Für den Knoten N.___strasse/O.___strasse kommt das Verkehrsgutachten 1 im Abschnitt "Auswirkungen auf das Strassennetz" (Kap. "Fazit", Ziff. 6.2.3) – ohne Beurteilung der Variante, dass nur das K.___ gebaut wird – zum Ergebnis, dieser müsse für den Endzustand zwingend zu einem Kreisel umgebaut werden.

8.2 Im UVB vom 28. Januar 2014 wird auf S. 2 (Zusammenfassung) ausgeführt, das Plangebiet sei über die N.___- und die O.___strasse erschlossen. Es seien 366 Parkplätze geplant; der induzierte Verkehr nehme gegenüber heute um gut 70 % zu. Im Kap. 4.2 (Erschliessung) wird unter Bezugnahme auf das Verkehrsgutachten 1 dargestellt, dass der Knoten M.___strasse/N.___strasse eine kritische Verkehrsqualität erreichen werde. Ohne bauliche und betriebliche Anpassungen bestehe Rückstaugefahr auf der Kantonsstrasse; dadurch würde der Busverkehr behindert. In Bezug auf den Knoten N.___strasse/O.___strasse zeigten die Untersuchungen, dass der erwartete Mehrverkehr nur durch eine Kreisellösung bewältigt werden könne. Im Kap. 10 (Massnahmenübersicht) sieht der UVB deshalb für den Bereich "Erschliessung/Verkehr" den Ausbau des Knotens M.___strasse/N.___strasse (durch den Kanton) und den Ausbau des Knotens N.___strasse/O.___strasse (durch die Gemeinde) vor. Der Planungsbericht zum Gestaltungsplan vom 22. Januar 2014 stellt in Kap. 4.4 (Erschliessung) ebenfalls auf diese Aussagen im Verkehrsgutachten 1 und im UVB ab.

Weil das Verkehrsgutachten 1 und der UVB einen Ausbau des Knotens M.___strasse/N.___strasse verlangten, wurde durch das TBA ein entsprechendes Kantonsstrassenprojekt vorbereitet. Dieses Strassenprojekt bzw. der von der Politischen Gemeinde Y.___ dafür zu leistende Finanzbeitrag wurde jedoch am 19. März 2017 von den Stimmberechtigten von Y.___ an einer Volksabstimmung abgelehnt.

8.3 In der Folge wurde deshalb das Verkehrsgutachten 1 überarbeitet. Das Verkehrsgutachten 2 beschreibt im Abschnitt "Aufgabenstellung", dass die Erschliessung des geplanten K.___s nun unabhängig der weiteren Siedlungsentwicklung an der N.___strasse geprüft und der Fokus dabei nur mehr auf die Leistungsfähigkeit des Knotens M.___strasse/N.___strasse gelegt worden sei; zudem sei die Grundbelastung der Strassen anhand neuer Verkehrsdaten neu abgeschätzt

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worden. Im Abschnitt "Fazit" (Ziff. 4) kommt das Verkehrsgutachten 2 zum Schluss, der Knoten M.___strasse/N.___strasse könne mit einer angepassten Steuerung der Lichtsignalanlage die zu erwartende Verkehrszunahme verarbeiten. Zwischen dem Zustand ohne Projekt und jenem mit Projekt K.___ gebe es nur geringe Unterschiede, da die Zunahme der Knotenbelastung nach neuer Berechnung nur noch gering ausfalle. Die auftretenden Rückstaus könnten jedoch von den beiden Linksabbiegespuren, M.___strasse (Ost) in N.___strasse bzw. N.___strasse in M.___strasse (West), nicht aufgefangen werden. Namentlich der Linksabbieger auf der M.___strasse (Ost) sei bereits heute kritisch und könne den Rückstau nicht aufnehmen. Es sei mit starken Interaktionen zwischen der Linksabbiegespur und dem Geradeaus-Fahrstreifen zu rechnen, die zu einer Behinderung der geradeaus fahrenden Verkehrsteilnehmer führten. Durch den Bau des K.___s verschärfe sich dieses Problem noch zusätzlich.

8.4 Dieses überarbeitete Verkehrsgutachten 2 führte u.a. dazu, dass im Rahmen der "1. Teiländerung des Gestaltungsplans K.___ mit besonderen Vorschriften" auch ein geänderter Planungsbericht öffentlich aufgelegt wurde. Dessen Kap. 4.4 (Erschliessung), das bislang vom Ausbau des Knotens M.___strasse/N.___strasse und dem Ausbau des Knotens N.___strasse/O.___strasse zu einem Kreisel ausgegangen war, wurde dabei komplett gestrichen. Neu verweist Kap. 4.4 nur mehr auf das dem überarbeiteten Planungsbericht als Anhang beiliegende Verkehrsgutachten 2. Der UVB vom 28. Januar 2014 (der auf dem Verkehrsgutachten 1 beruht) wurde im Rahmen dieser Änderungsauflage nicht angepasst und auch nicht mehr öffentlich aufgelegt.

8.5 Die dargestellten Abklärungen machen deutlich, dass das Plangebiet des K.___s – entgegen der Ansicht der Vorinstanz und der Rekursgegnerin 1 – heute und (ohne Ausbau) auch in Zukunft über keine hinreichende Erschliessung verfügt. Obwohl im Lauf des Verfahrens die zu erwartende Verkehrsbelastung aus dem Plangebiet selbst und aus der Umgebung (durch Neuberechnungen und eine Verkleinerung des Beurteilungsperimeters) erheblich reduziert wurde, ergibt sich aus den Verkehrsgutachten 1 und 2, dass der Knoten M.___strasse/N.___strasse heute nicht über einen genügenden Ausbau verfügt, um den zu erwartenden Mehrverkehr abwickeln zu können. Im E-Mail vom 14. Dezember 2017 der U2.___ an Stadtrat XY.___ (Akten Vorinstanz, act. 05 [Verkehrsgutachten], Anhang zum Verkehrsgutachten 3 [act. 05.05]) ergibt sich sogar ausdrücklich, dass selbst nach Auffassung der Gutachterin der Linksabbieger auf der M.___strasse (Ost) übersättigt sei und Wartezeiten von über 100 Sekunden (Verkehrsqualitätsstufe F = "völlig ungenügend") aufweise. Der Stauraum auf diesem Linksabbieger sei deshalb nach wie vor nicht ausreichend. Diese Beurteilung verwundert nicht weiter, nachdem die Vorinstanz schon in ihrem eigenen kommunalen Richtplan vom 18. Januar 2010, Teil Siedlung, Kap. S 2.5, ausführte, dass im Bereich K.___ die Gesamterschliessung für das (damals im Jahr 2010) bestehende Verkehrsaufkommen nur knapp genügend sei und diese

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für die Entwicklung des dort vorgesehenen Einkaufsschwerpunkts gesamthaft neu gelöst werden müsse. Die Rückstauproblematik am Knoten M.___strasse/N.___strasse kann gemäss Mitbericht des TBA vom 2. Oktober 2019 – entgegen den Ausführungen in den Verkehrsgutachten 2 und 3 – auch nicht durch eine blosse Steuerungsanpassung der Lichtsignalanlage gelöst werden, weil auf der Achse ein Liniendosierungssystem installiert ist. Alle Knotensteuerungsgeräte auf der ganzen Achse kommunizieren miteinander und stellen einen

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