Réf. : TA.2009.211-FONC
A. R. a obtenu en 1981 un diplôme d'institutrice. Engagée comme enseignante à temps partiel par la Commune X. dès le 17 août 1992, la prénommée a vu son salaire bloqué dans l'attente du dépôt d'un travail de recherche. Dès le 19 août 1996, R. a assuré un soutien pédagogique à l'Ecole enfantine et primaire de la Commune Y., où son salaire n'a plus subi de blocage. Le 17 août 1998, elle a été mise au bénéfice d’un engagement provisoire. Le 8 juin 1999, la commission scolaire de la Commune Y. a décidé de la nomination définitive de R. en qualité d’enseignante de soutien pédagogique pour un poste à temps partiel. Par un arrêté du 5 juillet 2000, le Conseil d’Etat a ratifié cette nomination à titre définitif, fixant le traitement de l'intéressée dans la classe 13a-12a-11a, avec 9 annuités de haute paie en 2000. Ultérieurement, ce traitement a subi des adaptations automatiques de cette base.
Dans une note du 29 mars 2007 adressée au chef du service de l'enseignement obligatoire (ci-après : le SEO), l'inspecteur des écoles du 2e arrondissement a relevé que R. n'aurait pas dû être payée comme une enseignante ordinaire depuis le mois d'août 1997. La prénommée n'a rendu son travail de recherches personnelles que le 14 mai 2007. Après divers calculs et après avoir enregistré le fait que la Commune Y. ne réclamerait pas la restitution de traitements indûment versés, le SEO a demandé à R., par lettre du 18 septembre 2007, de rendre à l'Etat, dans un délai de deux ans, le montant de 22'409.90 francs correspondant à la partie subventionnée du salaire qu'elle avait perçu en trop durant les cinq dernières années. Le 10 juillet 2008, le SEO a pris une décision formelle dans le même sens, en indiquant qu'un recours pouvait être déposé devant le Département de l'éducation, de la culture et des sports (ci-après : le DECS). R. ayant attaqué ce prononcé, le DECS a confirmé le principe de la restitution et réduit à 22'068.50 francs le montant réclamé (décision du 21.01.2009).
Par arrêt du 23 avril 2009 (TA.2009.69), le Tribunal administratif a déclaré le recours déposé par R. irrecevable. Il a considéré que la législation en matière de statut des fonctionnaires, en particulier des enseignants, ne prévoyait pas la faculté pour l'administration de réclamer la restitution de traitements indûment versés par la voie de la décision. Seule la voie de l’action de droit administratif était ouverte. Les décisions contestées étant entachées de nullité, la Cour de céans n’est pas entrée en matière sur le recours.
B. Le 20 mai 2009, le Conseil d’Etat ouvre action en restitution des traitements versés indûment devant le Tribunal administratif. Il conclut, sous suite de frais et dépens, au paiement par la défenderesse de la somme du 22'068.50 francs avec intérêts dès le 18 septembre 2007. Il considère que le délai de prescription applicable à l’obligation de restitution de l’indu doit être fixé à cinq ans compte tenu de la jurisprudence fédérale. Il soutient n’avoir eu connaissance de son dommage que le 19 mars 2007, date correspondant à la prise de connaissance de la situation par le chef du SEO et qui doit constituer le dies a quo. Il estime en outre que R. était de mauvaise foi et que partant, elle est dans l’obligation de restituer entièrement l’indu, intérêts moratoires en sus.
C. Dans sa réponse, R. fait valoir qu’il n’y a pas d’enrichissement illégitime dès lors que sa nomination constitue une base valable au versement de ses traitements. Bien que cette décision soit viciée, elle n’a jamais été révoquée. Partant, les conditions de l’obligation de restitution de l’indu ne sont pas remplies. Subsidiairement, elle fait valoir que le délai de prescription applicable à dite obligation est celui d'un an prévu à l’article 67 CO et qu’il a commencé de courir le jour où elle a informé Z., inspecteur d’arrondissement, du fait qu’elle bénéficiait de hautes paies. En outre, elle réfute être de mauvaise foi.
Les parties ont répliqué et dupliqué.
CONSIDER A N T
en droit
1. Le Tribunal administratif connaît en instance unique des actions fondées sur le droit administratif et portant sur des cas d’enrichissement sans cause (art.58 litt.c LPJA). L'action de droit administratif est subsidiaire; elle n'est pas recevable lorsque le demandeur peut faire valoir ses droits par la voie du recours (art.59 LPJA). Elle est introduite par une requête indiquant les motifs, les conclusions et les moyens de droit. Dans son arrêt du 23 avril 2009, la Cour de céans a admis que le présent litige relève exclusivement de l’action de droit administratif. Ouverte en les formes prévues par la loi, la demande est recevable.
2. a) Il peut arriver que l'administration verse une somme dont elle n'est pas redevable. Dans ce cas, elle peut se faire restituer la somme en question, tout comme en droit privé. L'action en répétition de l'indu est en effet considérée comme une institution générale du droit. Elle existe même lorsque la législation administrative applicable ne prévoit rien à son sujet (ATF 78 I 86 ; RJN 2003, p.235; Moor, Droit administratif, vol. I, ch.2.1.3.2, p.59; Grisel, Traité de droit administratif, p.619; Knapp, Précis de droit administratif, no 756, p.166; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.213).
En l'absence de dispositions légales topiques, la jurisprudence applique mutatis mutandis les règles des articles 62 ss CO (ATF 78 I 86; RJN 2003, p.235, 238). Selon l'article 62 CO, celui qui, sans cause légitime, s'est enrichi aux dépens d'autrui, est tenu à restitution (al.1). La restitution est due, en particulier, de ce qui a été reçu sans cause valable, en vertu d'une cause qui ne s'est pas réalisée, ou d'une cause qui a cessé d'exister (al.2). L'enrichissement sans cause entraîne en principe l'obligation de restituer l'indu (art.63 al.1 CO).
b) L’institution de l’enrichissement illégitime se présente dans une configuration particulière, lorsque l’illégitimité qui est invoquée réside dans l’illégalité d'une décision, entrée en force, qui fonde l’obligation exécutée. La prestation fournie en vertu d'une décision obligatoire n'est en effet pas dépourvue de cause valable. Les vices dont cette décision peut être entachée ne s'opposent pas à ce qu'elle soit exécutée. En principe, les prestations fournies sur sa base ne sont pas sujettes à répétition; il n'en est autrement que si la décision est nulle, annulée à la suite d'un recours, révoquée, révisée ou levée par la loi (ATF 106 V 78, Moor, op.cit., vol.II, 2e éd., p.148; Grisel, op.cit., p.620 et les références). Si l'administré qui, faute d'avoir utilisé les voies de droit qui s'offraient à lui, n'a pas empêché la décision d'acquérir un caractère obligatoire, devra préalablement obtenir un nouvel examen de la décision pour qu'elle soit modifiée, ce à quoi il n'a droit que dans les hypothèses de la révision (cf. art.6 LPJA); c'est alors seulement que la cause disparaît et que peut naître le droit à la restitution. En ce qui concerne l'administration, elle devra révoquer préalablement la décision sur laquelle son paiement est fondé (cf. RJN 1994, p.252), dans le délai de prescription de l'action en répétition, et elle ne peut le faire qu'à des conditions restrictives, surtout lorsqu'il est question de révoquer des décisions de prestations assorties d'effets durables (cf. ATF 135 V 215 cons.5.2, p.221-222 avec les nombreuses références de jurisprudence et de doctrine). En outre, la révocation n'a en principe pas d'effet rétroactif (cf. Moor, op.cit., vol.II, 2e éd., ch.2.4.3.7, p.339 ss avec les références).
3. En l'espèce, le préalable qui découle des principes qui viennent d'être rappelés n'est pas réalisé. Les sommes litigieuses, dont la restitution est sollicitée par le demandeur, ont été versées en vertu de la décision de nomination du Conseil d'Etat du 5 juillet 2000. Or, celle-ci n'a jamais été révoquée formellement et personne ne soutient qu'elle serait nulle. Ni la décision du SEO du 8 juillet 2008, ni celle du DECS du 21 janvier 2009 ne peuvent équivaloir à un prononcé mettant à néant la nomination en question. Elles ont au demeurant été annulées par arrêt de la Cour de céans du 23 avril 2009 (TA 2009.69).
Selon la jurisprudence, il n'est pas admissible de contester, dans une action en répétition de l'indu, la validité d'une décision en vertu de laquelle un administré a payé une somme qu'il ne devait pas, car cela rendrait illusoire l'institution des voies de recours (ATF 106 V 78 cons.2). On ne doit réserver que certaines exceptions qui n'entrent pas en ligne de compte ici (nullité de la décision, erreurs manifestes : cf. Moor, op.cit., vol.II, 2e éd., n.678, p.148). Les mêmes considérations doivent valoir aussi lorsque c'est l'autorité elle-même qui intente l'action en répétition de l'indu. En effet, si cela était admis, l'autorité judiciaire saisie de l'action en répétition de l'indu se substituerait à l'auteur de la décision en cause à qui échoit la compétence primaire de réexaminer ou de reconsidérer celle-ci. Par ce fait, l'administré se verrait de plus privé à tout le moins d'une voie de recours contre la décision de réexamen ou de reconsidération, dont on a relevé déjà qu'elle devait répondre à des conditions restrictives. Par conséquent, le Tribunal administratif ne peut pas examiner, même à titre préjudiciel, le bien-fondé de la décision de nomination rendue par le Conseil d'Etat le 5 juillet 2000, entrée en force, ni les adaptations automatiques subséquentes. D'ailleurs, dans la présente procédure, le demandeur ne prend aucune conclusion dans ce sens.
Il suit de ces considérations, que, en l'état, les sommes litigieuses sont fondées sur une cause légitime et que, par conséquent, l'une des conditions de la restitution prétendue n'est pas remplie, ce qui conduit au rejet de la demande.
4. Il est statué sans frais, les autorités cantonales n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA). Vu l’issue de la cause, la défenderesse a droit à une indemnité de dépens (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LA Cour de droit public
1. Rejette la demande.
2. Statue sans frais.
3. Alloue une indemnité de dépens à la défenderesse de 2'000 francs.
Neuchâtel, le 20 janvier 2010