Réf. : TA.2009.196-BOUR/sk
A. En octobre 2003, K. a débuté des études de droit à l'université de Neuchâtel et sollicité une bourse, qui lui a été octroyée (3'250 francs par an) par décision du 26 septembre 2003. Par la suite, une bourse de 2'300 par an lui a été octroyée pour l'année universitaire 2004-2005, de 2'850 francs pour l'année universitaire 2005-2006, de 2'518 francs pour l'année universitaire 2006-2007, de 6'500 francs pour le premier semestre de l'année universitaire 2007-2008 (séjour Erasmus à Istanbul) puis de 1'325 francs pour le deuxième semestre de ladite année. Saisi d'une demande de renouvellement de bourse le 1er octobre 2008, l'Office des bourses l'a refusée par décision du 9 décembre 2008. Il a relevé que suite aux accords de Bologne, une aide intervient les cinq premières années sous forme de bourse puis la 6ème année sous forme de prêt, cette nouvelle pratique concernant ceux et celles qui suivent la filière d'études en Bachelor/Master.
Par décision du 25 mars 2009, le DSAS a rejeté le recours interjeté contre la décision de l'Office des bourses. Il a considéré que s'il est exact que le Bachelor et le Master constituent deux filières différentes, il n'en demeure pas moins qu'elles sont complémentaires et non équivalentes. Dans le cadre de mesures d'économie édictées au printemps 2006, les autorités chargées de l'application de la loi sur les bourses ont jugé opportun de procéder à l'adaptation au processus de Bologne de l'aide prévue par la loi cantonale. C'est alors que le système de bourse durant cinq ans puis de prêt pendant encore deux semestres a été décidé. Cette adaptation respecte le principe de l'équité et favorise l'achèvement des études des intéressés dans des conditions financières correctes puisque les prêts ne portent pas d'intérêts et sont remboursables dès la fin de la formation dans un délai de huit ans au plus. Si l'article 4 al. 3 de la loi sur les bourses du 1er février 1994 (ci-après LB) prévoit la possibilité d'octroyer une bourse durant encore deux semestres au terme de la durée normale de la formation, en l'occurrence cinq ans pour le Bachelor/Master en droit, ce texte ne fonde pas un droit à l'obtention d'une telle bourse. Il habilite l'office à établir des directives relatives à la limite de la durée d'octroi de la bourse, respectivement à modifier sa pratique au vu du contexte économique défavorable.
B. K. interjette recours devant le Tribunal administratif contre la décision précitée du département. Il invoque la violation du droit, notamment un excès du pouvoir d'appréciation. Il reproche également à ladite décision de ne pas tenir compte des faits pertinents. Il conclut à son annulation ainsi qu'au renouvellement de sa bourse d'études pour l'année 2008-2009. Subsidiairement, il conclut audit renouvellement pour le 1er semestre de l'année académique. A titre encore plus subsidiaire, il conclut au renvoi de l'affaire à l'autorité inférieure. Il estime que la nouvelle pratique de l'Office des bourses ne se justifie par la poursuite d'aucun intérêt public. En effet, l'intérêt financier de l'Etat n'est pas à lui seul un intérêt public. Donc, lorsqu'un candidat réunit les conditions énumérées par la loi et son règlement, son droit à la bourse ne peut lui être supprimé pour des motifs d'intérêts financiers de l'Etat. Les directives ne peuvent restreindre les droits des administrés mais s'adressent uniquement aux organes de l'administration. Si une directive doit avoir des effets externes sur les citoyens, elle devrait alors être publiée. L'article 4 al.3 LB stipule que la bourse peut être allouée pour la durée normale de formation telle qu'elle est définie par l'établissement fréquenté, augmentée au maximum de deux semestres. Or, la faculté de droit définit le Bachelor et le Master comme deux formations distinctes, la première de six semestres et la seconde de trois semestres. C'est ainsi à tort que la directive appliquée par l'Office des bourses considère ces deux formations comme une seule formation devant durer cinq ans. L'application stricte de cette conception erronée peut donner lieu à de grandes inégalités. Selon une interprétation littérale de la loi, on devrait pouvoir prolonger de deux semestres l'aide financière pour chaque formation. La suppression de la bourse, telle que l'a pratiquée l'Office des bourses, porte une grave atteinte aux bénéficiaires et devrait dès lors reposer sur une base légale, poursuivre un intérêt public et être proportionnée au but visé. Cette restriction devrait se trouver dans la loi sur les bourses, ou à tout le moins dans son règlement, ce d'autant plus qu'elle est contraire à l'article 4 al.3 de ladite loi. Le recourant estime également que les autorités inférieures ont méconnu les faits pertinents étant donné qu'il n'avait effectué que deux semestres de Master, sur les trois prévus par le règlement de la faculté, lorsque la bourse lui a été supprimée. Lesdites autorités ont également commis un excès négatif de leur pouvoir d'appréciation, leur décision n'envisageant pas que la bourse puisse être augmentée au maximum de deux semestres après la fin de la durée normale des études. Enfin, il allègue que si l'Office des bourses lui avait annoncé son changement de pratique, il aurait peut-être envisagé différemment sa formation soit n'aurait pas fait un semestre à l'étranger ou n'aurait pas accompli ses obligations militaires en une seule fois. Il estime qu'il a droit au renouvellement de sa bourse, pour le premier semestre sur la base de l'article 4 al.3 ab initio LB et pour le second semestre sur la base de l'article 4 al.3 in fine LB.
C. Le département s'en remet à l'appréciation du tribunal sans formuler d'observations.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) La loi fédérale sur les contributions aux cantons pour l'octroi de bourses et de prêts d'études dans le domaine de la formation, du 6 octobre 2006, prévoit que, dans les limites des crédits votés, la Confédération accorde des contributions aux cantons pour leurs dépenses annuelles en matière de bourses et de prêts d'études dans le domaine de la formation du degré tertiaire (art. 3 al.1). L'allocation de ces contributions est subordonnée aux respects des conditions définies aux articles 5 à 11 (al.2). Selon l'article 9 al.1 de ladite loi, les bourses et les prêts d'études sont octroyés pour la durée réglementaire de la formation concernée. Si les filières de formation portent sur plusieurs années, les bourses et les prêts d'études sont octroyés pendant 2 semestres au plus audelà de la durée réglementaire de la formation (al.2). Selon le message à l'appui de cette loi (Feuille fédérale 2005, p.5716) en ce qui concerne la forme des contributions, les cantons sont libres d'opter pour des bourses ou des prêts d'études, aussi bien pour les formations que pour les perfectionnements et indépendamment du fait qu'il s'agisse ou non d'une première formation. Par ailleurs, les bourses et les prêts d'études sont accordés pour la durée normale de formation. Est en principe réputée telle la durée réglementaire des études pour la formation concernée. Si les filières d'études portent sur plusieurs années, les subsides sont accordés pendant au moins 2 semestres au-delà de la durée réglementaire des études. Lorsque les études présentent des particularités quant au calendrier ou au contenu (par exemple au sens de la Déclaration de Bologne Bachelor/Master, système de crédits), les réglementations cantonales concernant les bourses et les prêts d'études doivent en tenir compte.
b) La loi cantonale sur les bourses d'études a pour but d'encourager, par une aide financière directe, les études et formations de toutes celles et de tous ceux qui ont les aptitudes nécessaires à une formation sans disposer des ressources financières suffisantes (art.1). L'aide financière consiste principalement en l'octroi de bourses d'études et d'apprentissage. A titre accessoire ou complémentaire, des prêts d'études, d'apprentissage, de perfectionnement et de reconversion professionnels peuvent être accordés (art. 2 al.1 et 2 LB). Selon l'article 4 LB, la bourse est une prestation périodique accordée à fonds perdu et destinée à permettre aux bénéficiaires d'entreprendre, de poursuivre ou de terminer des études ou un apprentissage (al.1). En règle générale, elle est attribuée et renouvelée pour la durée d'une année, sur demande de l'ayant droit (al.2). La bourse peut être allouée pour la durée normale de formation, telle qu'elle est définie par l'établissement fréquenté, augmentée au maximum de deux semestres (al.3). Quant à l'article 33 LB, il prévoit que des prêts peuvent être accordés par l'Etat, à titre complémentaire ou accessoire :
a) à des élèves, étudiants ou apprentis, dont la bourse, à son montant maximum, ne suffit pas, en raison de circonstances personnelles, a couvrir les frais d'entretien.
b) à des élèves, étudiants ou apprentis qui ne remplissent pas les conditions de la présente loi mais qui se trouvent dans l'impossibilité matérielle de poursuivre leur formation (al.1). La procédure et les modalités de calcul relative aux bourses sont applicables (art. 34 al.3 LB).
c) Il résulte dès lors de la législation cantonale précitée que le législateur a entendu accorder à titre principal des bourses et, à titre complémentaire ou accessoire, des prêts. Enfin, selon l'arrêté concernant l'adoption des barèmes a, b, c et d, destinés aux calculs des bourses d'études, d'apprentissage, de perfectionnement et de reconversion professionnelle, du 17 juin 2002, en règle générale, l'aide est accordée sous forme de bourses. Toutefois, lorsque le requérant a déjà acquis une première formation ou qu'il entreprend cette première formation après l'âge de 25 ans, l'aide peut être octroyée totalement ou partiellement sous forme de prêts.
Dès lors, la règle est l'octroi d'une bourse et l'étudiant y a droit lorsqu'il remplit les conditions prévues par la loi, en particulier lorsque le revenu déterminant tel que fixé par l'arrêté concernant l'adoption des barèmes ne permet pas à l'étudiant, respectivement sa famille, d'assumer financièrement sa formation.
3. L'article 1 des directives pour le renouvellement coordonné de l'enseignement des Hautes écoles universitaires suisses dans le cadre du processus de Bologne (Directives de Bologne) du 4 décembre 2003, prévoit que les Hautes écoles universitaires suisses organisent toutes leurs filières d'études selon les cursus suivants :
a)un premier cursus comprenant 180 crédits (études de Bachelor);
b)un deuxième cursus, comprenant 90 à 120 crédits (études de Master);
c) le doctorat, dont l'étendue et le contenu sont déterminés de manière indépendante pour chaque activité (art.1 al.1).
Ensemble, les études de Bachelor et de Master remplacent les actuelles études de diplôme ou de licence. En ce qui concerne la durée du financement des études et des aides à la formation, de même que les taxes de cours, les études de Bachelor et de Master constituent ainsi les deux phases d'une seule filière d'études (art.1 al.2). Le commentaire desdites directives (p.6) prévoit que les prestations d'études devront être d'abord définies en crédits ECTS. On part de l'idée qu'un semestre d'études à temps plein correspond à 30 crédits. Par conséquent les études de Bachelor durent en moyenne 3 ans et les études de Master qui leur succèdent de 1 an et demi à 2 ans.
Comme le relève avec pertinence le département, les deux filières sont complémentaires, la filière du Bachelor permettant d'acquérir une solide formation de base en droit puis celle du Master d'approfondir ces connaissances juridiques et d'acquérir ainsi les compétences nécessaires à une activité professionnelle exigeante (art. 3 al.1 et 2 du règlement d'études et d'examens de la faculté de droit du 17.1.2004). Ledit règlement prévoit d'ailleurs également que le Bachelor en droit comporte 180 crédits ECTS et se déroule en principe sur 6 semestres (art. 7 al.1) alors que le Master en droit comporte 90 crédits ECTS et se déroule en principe sur 3 semestres (art. 14 al.1).
Il résulte de ce qui précède qu'à l'université de Neuchâtel, la filière Bachelor comporte 6 semestres et la filière Master 3 semestres, soit un total de 9 semestres (concernant la filière Master profession judiciaire la durée normale est de 3 semestres, la durée maximale admise étant de 5 semestres : [www.berufsberatung.ch]). Cette durée minimale de la formation doit être prise en considération (cf. arrêt non publié du TA du 14.07.2009 dans la cause G.) et, en application de l'article 4 al.3 LB, la bourse doit dès lors être octroyée pour 9 semestres augmentés au maximum de 2 semestres, soit un total de 11 semestres. K. ayant bénéficié de bourses d'études de 2003 à 2008, soit durant 10 semestres, c'est de façon non conforme à la loi que lui a été refusé l'octroi d'une bourse dès octobre 2008. Il résulte de la décision même du département intimé que l'introduction du système n'a pas conduit à un allongement des études universitaires puisque sous l'ancien système l'obtention d'une licence universitaire nécessitait en moyenne 4 ans et demi d'études.
C'est dès lors pour des raisons purement économiques qu'il a été décidé d'accorder une bourse durant les 5 ans nécessaires à l'obtention du Bachelor puis d'un Master pour ensuite n'octroyer plus qu'un prêt. Cette pratique est manifestement contraire à l'article 4 al.3 LB selon lequel la durée normale de formation est encore augmentée au maximum de 2 semestres. Seul un changement de loi permettrait d'en décider autrement.
4. Pour ces motifs, le recours doit être admis. Conformément à la pratique qu'observe le Tribunal administratif dans les litiges relatifs aux bourses d'études, il est statué sans frais.
Par ces motifs, LA Cour de droit public
1. Admet le recours.
2. Annule la décision de l'Office des bourses du 9 décembre 2008 et du Département de la santé et des affaires sociales du 25 mars 2009.
3. Dit que K. a droit, pour autant qu'il remplisse les conditions, au renouvellement de sa bourse pour le 1er semestre de l'année universitaire 2008-2009.
4. Renvoie la cause à l'Office des bourses pour nouvelle décision au sens des considérants.
5. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 2 octobre 2009